№ 420/23443/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 липня 2024 року

м. Київ

справа № 420/23443/21

адміністративне провадження № К/990/28212/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.01.2022 (головуючий суддя: Потоцька Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022 (головуючий суддя: Скрипченко В.О., Косцова І.П., Осіпов Ю.В.) у справі № 420/23443/21 за позовом ОСОБА_1 до Роздільнянської міської ради Одеської області про визнання протиправним та скасувати рішення та зобов`язання затвердити проект землеустрою,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася з позовом до Роздільнянської міської ради Одеської області (далі -відповідач), в якому просила:

визнати протиправним і скасувати рішення Роздільнянської міської ради Одеської області № 1447-VІІІ від 22.09.2021 про відмову у затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення у власність позивачці земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський старостинський округ (за межами населеного пункту);

зобов`язати відповідача затвердити проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03), яка розташована за межами населеного пункту на території Роздільнянської міської ради (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського району Одеської області, кадастровий номер: 5123980500:01:002:0268 та передати її у власність.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 19.01.2022, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022, позов задовольнив частково:

визнав протиправним і скасував рішення Роздільнянської міської ради Одеської області № 1447-VІІІ «Про відмову у затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський старостинський округ (за межами населеного пункту)»;

зобов`язав Роздільнянську міську раду Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 із земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03), яка розташована за межами населеного пункту на території Роздільнянської міської ради (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського району Одеської області, кадастровий номер: 5123980500:01:002:0268 з урахуванням висновків суду.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Не погоджуючись із рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій в частині відмови у задоволенні позову, позивачка подала касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення в цій частині і ухвалити нову постанову про задоволення позову в повному обсязі.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 02.11.2022 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 09.07.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачка стверджує, що реалізуючи своє право на отримання земельної ділянки у власність звернулася до Роздільнянської міської ради із відповідним клопотанням про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою, проте не отримавши відповіді, самостійно замовила розроблення проєкту землеустрою без надання дозволу органу місцевого самоврядування, про що в порядку статті 118 ЗК України повідомила відповідача.

Після розроблення проєкту землеустрою, позивачка 07.09.2021 звернулася до Роздільнянської міської ради із заявою про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства кадастровий номер: 5123980500:01:002:0268 та передачу цієї земельної ділянки їй у власність, проте отримала незаконну відмову.

Підсумовуючи викладене, позивачка вважає, що відповідач своїми діями перешкоджає у реалізації її права на отримання у власність бажану земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства.

Відповідач позов не визнав. Зазначив, що ним не заперечується факт звернення позивачки з клопотанням про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою, однак наголосив, що 27.05.2021 набрав чинності Закон України від 28.04.2021 № 1423-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», яким визначена процедура отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства, що передбачає отримання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Водночас, оскільки ОСОБА_1 не була дотримана процедура отримання дозволу на розроблення проєкту землеустрою, визначена частиною сьомої статті 118 ЗК України (в редакції Закону № 1423-ІХ), у відповідача не було законних підстав для затвердження проєкту землеустрою.

Також відповідач звернув увагу на розбіжність у кадастрових номерах спірної земельної ділянки, зазначених у позовній заяві та у клопотанні щодо надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою.

Таким чином, відповідач вважає, що надані до позовної заяви додатки та поданий на затвердження проєкт землеустрою містять недостовірні дані та інформацію, що також унеможливлює його затвердження.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 26.02.2021 ОСОБА_1 звернулася до Роздільнянської територіальної громади із клопотанням (вх. №1-558 від 26.02.2021) про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею до 2,0 га, що розташована на території Роздільнянської територіальної громади (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського р-н, Одеської обл., кадастровий номер: 5123980500:01:002:0238, для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель, які знаходяться у розпорядженні Роздільнянської територіальної громади, не надані у власність і не знаходяться ні в чиєму користуванні, згідно з наявною публічною інформацією Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку.

Оскільки в місячний строк рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу прийнято не було, позивачка 07.04.2021 самостійно замовила розроблення проєкту землеустрою без надання дозволу Роздільнянської міської ради.

10.04.2021 позивачка направила до Роздільнянської територіальної громади повідомлення про замовлення розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання відповідного дозволу (з описом вкладення), до якого також було додано копії договору щодо розроблення проєкту землеустрою та клопотання про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою.

07.09.2021 ОСОБА_1 звернулася до Роздільнянської територіальної громади із заявою (вх. №731-3 від 07.09.2021) про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства кадастровий номер: 5123980500:01:002:0268 та передачу вказаної земельної ділянки їй у власність.

22.09.2021 на XII сесії VIII скликання Роздільнянська міська рада Одеської області прийняла рішення № 1447-VІІІ, яким відмовила у затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський старостинський округ (за межами населеного пункту), у зв`язку із відсутністю дозволу Роздільнянської міської ради Одеської області на розробку проєкту землеустрою цієї земельної ділянки.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася з позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що у разі ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України, дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк, то зацікавлена особа в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову у частині визнання протиправним і скасування рішення Роздільнянської міської ради Одеської області від 22.09.2021 № 1447-VІІІ.

Водночас обираючи спосіб захисту порушеного права, суд першої інстанції констатував, що у спірному випадку відповідачем не була проведена перевірка на відповідність вимог земельного законодавства поданого позивачкою проєкту землеустрою. Натомість без здійснення відповідачем такої перевірки, суд позбавлений можливості прийняти рішення про зобов`язання затвердити проєкт землеустрою.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку, що належним способом захисту порушеного права позивачки у спірних відносинах є зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.

Суд апеляційної інстанції переглядаючи рішення місцевого суду в межах доводів та вимог апеляційної скарги (щодо відмови у задоволенні позову) погодився із обраним судом першої інстанції способом захисту порушених прав позивачки, зазначивши, що оскільки ОСОБА_1 не було забезпечено виконання всіх без винятку вимог закону для отримання конкретного рішення, суд позбавлений можливості прийняти рішення про зобов`язання органу місцевого самоврядування затвердити проєкт землеустрою.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга позивачки обґрунтована тим, що обираючи спосіб захисту порушених прав суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 11.02.2021 у справі № 814/2458/16, від 24.10.2020 у справі № 316/979/18, від 27.01.2021 у справі № 560/1334/19, від 16.05.2019 у справі № 821/925/18.

Скаржниця стверджує, що спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав, захист законних інтересів і, у випадку задоволення судом позовних вимог, рішення повинно мати наслідком реальне відновлення тих прав, за захистом яких звернувся позивач.

Отже, оскільки позивачкою виконано усі визначені законом умови та подано всі належні документи, необхідні для прийняття позитивного рішення, належним способом захисту порушених прав ОСОБА_1 у спірному випадку є зобов`язання відповідача затвердити проєкт землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність.

Скаржниця також наполягає, що дії відповідача свідчать про створення штучних перешкод в реалізації її конституційних права на отримання у власність земельної ділянки.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу. Зазначив, що нормами Конституції України ЗК України та іншими нормативно-правовими актами, регламентовано механізм затвердження розроблених проектів землеустрою та подальшу передачу земельної ділянки особі. Вказана процедура передбачає обов`язкову перевірку органом місцевого самоврядування проєкту землеустрою на відповідність його законам та прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, документації із землеустрою або містобудівної документації.

Водночас перешкодою для перевірки поданого позивачкою проєкту землеустрою у відповідності до покладених на міську раду повноважень стало відсутність у позивачки дозволу на розроблення проєкту землеустрою.

Отже, на даний час Роздільнянська міська рада Одеської області ще не приймала рішення щодо затвердження проєкту землеустрою за наслідком перевірки поданого проєкту на відповідність вимогам чинного законодавства.

За вказаних обставин відповідач вважає, що надання оцінки наявності у позивачки права на затвердження проєкту землеустрою на отримання відповідної земельної ділянки у власність є передчасним та буде прямим втручанням у дискрецію колегіального органу.

Також відповідач наголосив, що питання регулювання земельних відносин є дискреційними повноваженнями відповідного територіального органу міської ради.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права в оскаржуваній частині (щодо обраного способу захисту порушених прав), а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Одним із основних засад (принципів) адміністративного судочинства є, зокрема, диспозитивність (пункт 4 частини третьої статті 2 КАС України).

Принцип рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом закріплений у статті 8 КАС України.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 9 КАС України).

Диспозитивність - один з основних принципів судочинства, на підставі якого особа (зокрема, позивач чи відповідач), самостійно вирішує, зокрема, чи оскаржувати судові рішення в касаційному порядку та в яких межах (див. постанову Верховного Суду в складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 22 листопада 2023 року в справі № 465/6549/16-ц (провадження № 61-11927св23)).

Касаційний суд вже звертав увагу, що принцип заборони повороту до гіршого (non reformatio in peius) відомий ще з часів римського права та існував у зв`язку із іншим правилом - tantum devolutum quantum appellatum (скільки скарги, стільки і рішення). Правило заборони повороту означає недопустимість погіршення становища сторони, яка оскаржує судове рішення. Тобто, особа, яка оскаржує судове рішення, не може потрапити в гірше становище, порівняно із тим, що така особа досягнула в попередній інстанції в результаті своєї ж скарги (див. постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 травня 2023 року у справі № 179/363/21 (провадження №61-4060св23), постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 червня 2023 року в справі №757/42885/19-ц (провадження № 61-9060св22)).

У контексті наведеного, колегія суддів наголошує, що позивачка у межах цього касаційного провадження не оскаржує рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення Роздільнянської міської ради Одеської області від 22.09.2021 № 1447-VІІІ «Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський старостинський округ (за межами населеного пункту)».

За такої реалізації своїх прав позивачкою, колегія судів вважає, що ОСОБА_1 погодилася із рішеннями в цій частині та в силу вимог статті 341 КАС України рішення судів в цій частині не переглядається.

Водночас, надаючи правову оцінку спірним правовідносинам у межах доводів та вимог касаційної скарги (щодо способу захисту порушених прав), Верховний Суд виходить з такого.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

З огляду на викладене, суд має право визнати дії суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язати вчинити певні дії. Разом з цим, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Своєю чергою колегія суддів наголошує, що зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту, застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Так, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.

Проте, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

У справі, що розглядається, суди визнали необґрунтованим рішення міської ради про відмову в затвердженні проєкту землеустрою, водночас зазначили про неможливість задоволення позову у спосіб, про який просить позивачка, з тих підстав, що відповідачем не проводилася перевірка на відповідність вимог земельного законодавства поданого на затвердження проєкту землеустрою.

Отже, зважаючи на встановлений судами попередніх інстанцій факт відсутності перевірки міською радою проєкту землеустрою на відповідність його вимогам земельного законодавства, що унеможливило суди надати оцінку дотриманню усіх, передбачених нормами ЗК України, умов для прийняття рішення про затвердження проєкту землеустрою, у колегії суддів відсутні підстави вважати, що виконано усі визначені законом передумови, необхідні для застосування такого способу захисту порушених прав, про який просить позивачка.

Так, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Ефективним вважається такий спосіб захисту, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) відшкодування шкоди, заподіяної порушенням права; обраний спосіб захисту має безпосередньо втілювати мету, якої прагне досягти суб`єкт захисту, тобто мати наслідком повне припинення порушення його прав та охоронюваних законом інтересів повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає завданню адміністративного судочинства (постанова Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04. 2018 у справі № 826/14016/16, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12, від 11.02.2020 у справі № 0940/2394/18, від 01.06.2022 у справі № 620/5996/21).

Отже, зважаючи на встановлені судами обох інстанції обставини, колегія суддів вважає, що обраний судами у конкретному випадку спосіб захисту порушених прав ОСОБА_1 відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення позивачки в правах.

Така правова позиція щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах відповідає раніше сформованій практиці Верховного Суду, викладеній у постановах від 28.02.2024 у справах № 420/23444/21 та №420/23439/21, і колегія суддів не вбачає підстав відступати від такої.

Доводи скаржниці про відсутність підстав для прийняття будь-якого рішення, крім позитивного, є хибними з огляду на те, що відповідач не розглядав подану позивачкою документацію на дотримання приписів статті 186 ЗК України, а тому суди дійшли правильного висновку щодо необхідності зобов`язати розглянути документацію і за результатом розгляду прийняти відповідне рішення.

Одночасно з цим колегія суддів погоджується із доводами позивачки, що повноваження відповідача у спірному випадку не є дискреційними, і суд може зобов`язати міську раду вчинити конкретні дії, проте такі повноваження виникають у суду в разі настання визначених законодавством умов, зокрема у конкретному випадку, якщо є відомості, що самостійно розроблений позивачкою проект землеустрою відповідає вимогам земельного законодавства.

Також, оскільки судами не встановлювалися обставини відповідності поданого на затвердження проєкту землеустрою вимогам земельного законодавства, приведена скаржницею судова практика не є релевантною до правовідносин, що склалися між сторонами у цій справі.

Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги позивачки.

Фактично скаржниця у касаційній скарзі зазначає про необхідність здійснити переоцінку встановлених судами у справі обставин, а також надати перевагу одним доказам над іншими, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції згідно з положеннями частини другої статті 341 КАС України.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 345 351 355 355 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.01.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022 у справі №420/23443/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Кравчук

В. М. Шарапа