ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 420/23960/21
адміністративне провадження № К/990/29849/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Стрелець Т.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Приватного підприємства «Ніка-2» до Другого Державного пожежно - рятувального загону Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області про визнання протиправними дій щодо здійснення планового заходу державного нагляду (контролю), визнання протиправним та скасування припису, за касаційною скаргою Приватного підприємства «Ніка-2» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року, ухвалене у складі судді Самойлюк Г.П., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 5 червня 2024 року, прийняту у складі колегії суддів Кравченка К.В., Джабурія О.В., Вербицької Н.В.,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
У цій справі позивач оскаржував дії органу державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо проведення планової перевірки з виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та оформлені за її результатами розпорядчі документи.
Підстави позову пов`язувались із недотриманням контролюючим органом процедури проведення такої перевірки, оскільки, як вважав позивач, така мала б проводитись саме відповідним центральним органом виконавчої влади, а не її територіальним органом в особі його структурного підрозділу, й, до того ж, наполягав, що вказаний захід нагляду (контролю) повинен був здійснюватися колегіально у складі усіх посадових осіб, які були визначенні у направленні (посвідченні) на перевірку.
Суди попередніх інстанцій визнали такі аргументи безпідставними, з чим погоджується й Верховний Суд, оскільки до органів державного нагляду (контролю) віднесено не тільки безпосередньо центральний орган виконавчої влади, який уповноважений здійснювати державний нагляд (контроль) у цій сфері суспільних відносин, але і його територіальні органи та наявні у його складі структурні підрозділи, які уповноважені на виконання відповідних контрольних функцій.
При цьому релевантні у цій справі норми законодавства не містять приписів про те, що плановий захід контролю повинен здійснюватися колегіально і одночасно усіма посадовими особами, вказаними у направленні (посвідченні) на перевірку. Чинні приписи законодавства уповноважують на складання акту за результатами перевірки та інших розпорядчих документів саме посадову особу відповідного органу (у однині).
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
I.I Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року Приватне підприємство «Ніка-2» (далі також ПП «Ніка-2», Підприємство, позивач) звернулося до суду з позовом до Другого Державного пожежно - рятувального загону Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області (далі також Другий пожежно - рятувальний загін, ГУ ДСНС відповідно, відповідачі), у якому просило визнати протиправними дії щодо здійснення планового заходу державного нагляду (контролю), визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 2 червня 2021 року № 58 (далі також спірний, оскаржений припис).
2. В обґрунтуванні підстав позову та зазначених у ньому вимог Підприємство наводило аргументи про те, що у спірних правовідносинах проведення планового заходу державного нагляду (контролю) стосовно позивача (перевірки) та видання припису здійснено неуповноваженою на те особою.
I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 5 червня 2024 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що плановий захід державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту стосовно (об`єктів) (будівель, приміщень, споруд, території тощо) стосовно суб`єкта господарювання ПП «Ніка-2» у спірних правовідносинах було проведено посадовою особою органу державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільною захисту, юрисдикція якого поширюється на адміністративно - територіальну одиницю, в межах якої позивачем здійснюється господарська діяльність.
5. Суди попередніх інстанцій врахували те, що посадова особа вищевказаного територіального органу ДСНС, яка безпосередньо й одноособово проводила перевірку позивача, відповідно до наявного у неї правового статусу, визначеного внутрішніми організаційно - розпорядчими документами ДСНС, за посадою є державним інспектором нагляду у сфері пожежної та техногенної безпеки у відповідній адміністративно - територіальній одиниці й за законом була наділена повноваженнями щодо забезпечення здійснення державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки.
6. Тому суди першої та апеляційної інстанції констатували, що проведення у спірних правовідносинах планової перевірки інспектором територіального органу ДСНС як визначеного законом органу державного нагляду (контролю), є правомірним і свідчить про те, що такий захід державного нагляду (контролю) здійснено уповноваженою на те особою.
7. Покликання позивача на те, що запланована у спірних правовідносинах перевірка повинна була проводитись не одноособово державним інспектором територіального органу ДСНС, а комісією посадових осіб, які перелічені в посвідчення на проведення такого заходу державного нагляду (контролю), і лише головними державними інспекторами з нагляду у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, як це передбачено пунктом 1 наказом ГУ ДСНС про проведення планової перевірки суб`єкта господарювання ПП «Ніка-2», суди попередніх інстанцій відхилили.
8. З цього приводу у оскаржених судових рішеннях відзначено, що вищезгаданий наказ не визначає конкретного переліку посадових осіб ГУ ДСНС, які мають право на проведення планових перевірок у 2021 році згідно річного плану, оскільки пункт 1 цього наказу містить вказівку для всіх уповноважених посадових осіб та структурних підрозділів ГУ ДСНС на здійснення планових заходів контролю згідно річного плану перевірок.
9. При цьому судами підкреслено, що нормами, які регламентують процедуру та порядок проведення планових перевірок у тій сфері правовідносин, у якій виник спір у справі, що розглядається, визначено, що державний контроль у сфері техногенної та пожежної безпеки (шляхом проведення перевірок) здійснюють інспектори органів Державної служби України з надзвичайних ситуації, до яких відносяться як головні, так і провідні інспектори територіальних органів ДСНС, а тому визнано, що проведення перевірки ПП «Ніка-2» та видання спірного припису тим інспектором, який особисто здійснював такий захід нагляду (контролю) повністю відповідає вимогам Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Кодексу цивільного захисту України.
I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області від 11 грудня 2020 року № 359 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання» ініційовано здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту стосовно (об`єктів) (будівель, приміщень, споруд, території тощо) суб`єктів господарювання згідно Річного плану заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 2021 рік, затверджений наказом ДСНС України від 26 листопада 2020 року № 633, до якого також включено і Приватне підприємство «Ніка-2».
12. Білгород - Дністровським міськрайонним відділом ГУ ДСНС в Одеській області видано повідомлення № 280 від 9 квітня 2021 року про проведення планового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю), яким ПП «Ніка-2» повідомлено, що у період з 20 травня 2021 року по 2 червня 2021 року буде здійснено планову перевірку додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки будівель, приміщень, споруд на території ПП «Ніка-2», за адресою: Одеська область, Білгород-Дністровський р-н., Шабівська сільська рада, комплекс будівель та споруд № 55.
13. Начальником Білгород-Дністровського міськрайонного відділу ГУ ДСНС в Одеській області видано посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 5 травня 2021 року за № 109, відповідно до якого у період з 20 травня 2021 року по 2 червня 2021 року проведення планової перевірки ПП «Ніка-2» буде проведено такими посадовими особами Білгород - Дністровського МРВ ГУ ДСНС України в Одеській області: заступником начальника Чуханенко Олександром Вячеславовичем ; головним інспектором Щьотніковим Романом Олеговичем, провідним інспектором Баєвським Олександром Олександровичем, провідним інспектором Ясніцьким Олександром Олександровичем .
14. У період з 26 травня 2021 року по 2 червня 2021 року провідним інспектором Білгород - Дністровського МРВ ГУ ДСНС України в Одеській області Баєвським О.О. у присутності директора ПП «Ніка-2» Сажиної С.М. здійснено плановий захід державного нагляду контролю стосовно дотримання вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, за результатами якого цим інспектором складені: Акт перевірки від 2 червня 2021 року № 118; припис про усунення порушень законодавства та нормативно-правових актів у сферах пожежної і техногенної безпеки від 2 червня 2021 року № 58, які підписані директором ПП «Ніка-2» Сажиною С.М. у цей же день без зауважень.
15. Не погоджуючись із таким приписом, Підприємство оскаржило його в судовому порядку, звернувшись до суду з цим позовом.
III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
ІІІ.І Доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі
16. Підставою касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
17. Вказану підставу мотивує тим, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статей 68 та 69 Кодексу цивільного захисту України та частини сьомої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
18. Скаржник вказує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, зокрема статей 68 та 69 Кодексу цивільного захисту України, якими прямо передбачено проведення перевірки у сфері техногенної та пожежної безпеки посадовими особами центрального органу виконавчої влади та не враховано норми статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до якої, у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
19. На думку позивача, суди першої та апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваних судових рішень не дослідили правомірність проведення перевірки та складання оскаржуваного припису територіальним органом ДСНС, що суперечить нормам закону.
20. Скаржиться позивач і на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, оскільки ними було проігноровано клопотання від 20 січня 2022 року про залучення у справі належного відповідача, що в свою чергу унеможливило встановлення фактичних обставин, які мали значення для правильного вирішення спору.
ІІІ.ІІ Позиція інших учасників справи стосовно наведених у касаційній скарзі доводів
21. За даними автоматизованої системи документообігу Суду усі учасники цієї справи є зареєстрованими користувачами підсистем «Електронний суд» та «Електронний кабінет» Єдиної судової інформаційно-комунікаційної системи за допомогою якої отримали ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження у справі та копії матеріалів касаційної скарги у електронному вигляді, що підтверджується наявними у матеріалах провадження довідками про доставлення електронного листа.
22. Упродовж встановленого Судом строку та станом на дату закінчення проведення дій з підготовки цієї справи до касаційного розгляду, відзив на касаційну скаргу від жодного з інших учасників справи не надійшов. Такий у матеріалах касаційного провадження у електронному або в паперовому вигляді відсутній.
23. Проте, за правилами частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
24. Кодекс цивільного захисту України від 2 жовтня 2012 року № 5403-VI:
Частина перша статті 47 Державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту.
Державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.
Стаття 64 Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки.
1. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
2. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
3. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять:
1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду;
2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки;
3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.
25. Закон України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»:
Абзаци перший - третій статті 1 Визначення термінів.
У цьому Законі нижчезазначені терміни вживаються в такому значенні:
державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;
заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом;
Частина четверта статті 4 Загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю).
Виключно законами встановлюються:
органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;
види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);
повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;
вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;
спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);
санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Частини перша - третя, абзац перший частини шостої, частини сьома, восьма статті 7 Розпорядчі документи органів державного нагляду (контролю).
1. Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
2. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
3. У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються:
найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід;
найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;
місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід;
номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід;
перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові;
дата початку та дата закінчення заходу;
тип заходу (плановий або позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо);
підстави для здійснення заходу;
предмет здійснення заходу;
інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
6. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:
7. На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
8. Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
26. Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052
Пункт 1.
Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Підпункт 2 пункту 3.
Основними завданнями ДСНС є: здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Підпункти 39, 48 пункту 4.
ДСНС відповідно до покладених на неї завдань:
39) здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання, крім суб`єктів господарювання, які займаються незалежною професійною діяльністю за місцем проживання та не використовують найману працю, аварійно-рятувальними службами;
48) складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи;
Пункт 7.
ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
27. Положення про Білгород-Дністровський міськрайонний відділ Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій України в Одеській області, затверджене наказом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій України в Одеській області від 7 грудня 2016 року № 56:
Пункт 1.
Білгород-Дністровський міськрайонний відділ ГУ ДСНС України в Одеській області (далі - відділ) є структурним підрозділом апарату ГУ ДСНС України в Одеській області і в межах наданих повноважень забезпечує реалізацію на рівні відповідної ланки територіальної підсистеми єдиної державної системи цивільного захисту (далі - СДС ЦЗ) заходів у сфері цивільного захисту, виконує функції державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, реагування на надзвичайній ситуації та події.
Пункт 1.3.
Білгород-Дністровський міськрайонний відділ є органом державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільною захисту в Білгород-Дністровському районі Одеської області.
Пункт 1.4.
Відділ є організуючим та координуючим підрозділом у сфері цивільного захисту, запобігання та організації реагування на надзвичайні ситуації на рівні відповідної ланки територіальної підсистеми СДС ЦЗ.
Пункт 6.4.
Інші посадові особи відділу, які забезпечують здійснення державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, за посадою одночасно є державними інспекторами нагляду у сфері пожежної та техногенної безпеки у Б-Дністровському районі. Відділ підпорядковується начальнику ГУ ДСНС України в Одеській області.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
28. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
29. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
30. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання ними норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.
Щодо проведення перевірки у сфері техногенної та пожежної безпеки виключно посадовими особами центрального органу виконавчої влади, а не його територіальним органом.
31. Верховний Суд акцентує увагу на тому, що наведеним у статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» поняттям «державний нагляд (контроль)» охоплюється діяльність як уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, так і їх територіальних органів.
32. У справі, що розглядається, спір виник у правовідносинах, пов`язаних із здійсненням заходів державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.
33. Так, центральним органом виконавчої влади, до основних завдань якого належить здійснення державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі також ДСНС), що випливає з приписів пункту 1 та підпункту 2 пункту 3 Положення про цей орган.
34. А згідно з положеннями частини третьої статті 64 Кодексу цивільного захисту України до складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.
35. При цьому у пункті 7 Положення про ДСНС прямо передбачено, що зазначений орган здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
36. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області є територіальним органом ДСНС, до основних завдань якого належить, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, про що зазначено у пункті 1 та абзаці третьому пункту 3 Положення про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, затвердженого наказом ДСНС від 4 лютого 2013 року № 3 (зі змінами).
37. У свою чергу Білгород-Дністровський міськрайонний відділ ГУ ДСНС України в Одеській області є структурним підрозділом апарату ГУ ДСНС України в Одеській області і в межах наданих повноважень, зокрема, виконує функції державного нагляду (контролю), у тому числі за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки. Такі приписи містяться у пункті 1 Положення про Білгород-Дністровський міськрайонний відділ Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій України в Одеській області.
38. Системний аналіз вищенаведених норм дає Верховному Суду підстави для висновку про те, що ДСНС як центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки, діє безпосередньо або через утворені в установленому порядку територіальні органи, до складу яких входять, у тому числі підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи територіальних органів.
39. Згідно з установленими у цій справі обставинами Білгород-Дністровський міськрайонний відділ ГУ ДСНС в Одеській області входить до складу територіального органу ДСНС та є його структурним підрозділом, а тому Верховний Суд висновує, що вказаний відділ належить до органів, уповноважених здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки.
40. У зв`язку з цим Верховний Суд відхиляє наведені у касаційній скарзі доводи про те, що у спірних правовідносинах плановий захід державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки здійснено неуповноваженим на це органом.
41. Оскільки підставою для відкриття касаційного провадження у справ, що розглядається, слугували доводи касаційної скарги стосовно відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, то колегія суддів вважає за необхідне сформувати таку правову позицію з цього питання: вжитий у статтях 68 та 69 Кодексу цивільного захисту України термін «центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки» охоплює як безпосередньо центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки, такі і його територіальні органи, а також структурні підрозділи територіальних органів ДСНС, які відповідно до положень про ці підрозділи виконують функції державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки у межах певних адміністративно - територіальних одиниць.
42. У зв`язку з цим Верховний Суд визнає, що суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального права, констатувавши правомірність здійснення у спірних правовідносинах перевірки Білгород-Дністровським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України в Одеській області як відповідним структурним підрозділом територіального органу центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки.
43. Тож Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги й про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм статей 68 та 69 Кодексу цивільного захисту України.
Стосовно неврахування судами попередніх інстанцій норм статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
44. Верховний Суд відзначає, що відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
45. Верховенство права (правовладдя) вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Такі юридичні позиції відображені у Рішенні Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004.
46. А у Рішенні Конституційного Суду України (Велика палата) від 11 червня 2020 року № 7-р/2020 наголошено на тому, що в Україні, як у демократичній державі, основною вимогою до законодавства є його відповідність критеріям і принципам, встановленим у Конституції України, зокрема принципові верховенства права.
47. У рішеннях Конституційного Суду України від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010, від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, від 6 червня 2019 року № 3-р/2019, від 14 липня 2021 року № 1-р/2021 та від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 (Другий сенат) відзначалось, що одним із елементів (складових елементів) верховенства права (правовладдя) є принцип правової (юридичної) визначеності.
48. Підкреслювалось і те, що цей принцип є істотно важливим у питаннях довіри до судової системи загалом та дієвості верховенства права (правовладдя), а одним зі складових його елементів є вимога (як принцип) передбачності приписів права (речення друге абзацу першого, речення перше абзацу другого підпункту 2.1.1 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020).
49. Про те, що приписи актів права «мають бути передбачними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб`єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними» зазначалось й у спеціальному Дослідженні Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія) «Мірило правовладдя» (CDL-AD(2016)007, пункт II.B.3.58).
50. На тому, що принцип юридичної визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності, неодноразово акцентовано увагу у рішеннях Великої палати Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017 та від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018. При цьому у пункті 10 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 14 липня 2021 року № 1-р/2021 виокремлювалось, що юридична визначеність - це передовсім недвозначність.
51. Конституційний принцип верховенства права знайшов своє закріплення та був деталізований, зокрема, у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом частин першої, другої якої суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права та застосовує його з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі також ЄСПЛ).
52. Так, у рішеннях ЄСПЛ у справах «Achour v. France», заява №67335/01, п. 42; «Kononov v. Latvia» [ВП], заява №36376/04, п 185 відзначалось, що будь-який припис права має бути доступним і передбачуваним.
53. Поряд із цим у справах «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06, п. 50?56) та «Сєрков проти України» (заява №39766/05, п. 51) зверталась увага на передбачену Конвенцією вимогу «якості закону», яка передбачає доступне для зацікавлених осіб, чітке і передбачуване у застосуванні законодавство, тоді як відсутність необхідної передбачуваності та чіткості національного законодавства з важливого питання, що призводило до його суперечливого тлумачення судом, порушує таку вимогу Конвенції.
54. Тотожні підходи застосовані цим Судом також у багатьох інших справах, зокрема, Hentrich v. France, заява №13616/88, п. 42; Lithgow and Others v. the United Kingdom, заяви 9006/80, 9262/81 та ін., п. 110; Alisic and Others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the Former Yugoslav Republic of Macedonia [ВП], заява №60642/08, п. 103; Centro Europa 7 S.R.L. and di Stefano v. Italy [ВП], заява №38433/09, п. 187; Hutten-Czapska v. Poland [ВП], заява №35014/97, п. 163.
55. У справі «Новік проти України» (заява №48068/06, п. 19) ЄСПЛ зробив висновок, що вимога «якості закону» у розумінні пункту 1 статті 5 Конвенції означає, що закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні для убезпечення від будь-якого ризику свавілля.
56. Такі юридичні позиції Конституційного Суду України та практика ЄСПЛ щодо визначення концепції «якості закону» як вимоги Конвенції та продемонстровані вище підходи до розуміння змісту принципу правової (юридичної) визначеності як одного з елементів правовладдя були враховані й у судовому правозастосуванні Верховного Суду, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 серпня 2018 року у справі № 492/446/15-а, у якій суд зауважив, що у разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків осіб, національні органи зобов`язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.
57. Частиною сьомою статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яка як вважає позивач повинна була бути застосована у спірних правовідносинах, однак не була застосована судами попередніх інстанцій, встановлено, що у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
58. Проте Верховний Суд вважає, що підстав для застосування судами вищевказаної норми у спірних правовідносинах не виникло, оскільки зміст статей 47 64 67 - 69 Кодексу цивільного захисту України, статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», положень про ДСНС України, про ГУ ДСНС України в Одеській області та про Білгород-Дністровський міськрайонний відділ ГУ ДСНС України в Одеській області чітко і недвозначно встановлюють органи державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, зокрема містять приписи й про те, що такий нагляд (контроль) здійснюється як безпосередньо відповідним центральним органом виконавчої влади, так і через його територіальні органи та структурні підрозділи, які входять до їх складу, та відповідно до положення про такі підрозділи виконують функції державного нагляду (контролю) у вказаній сфері правовідносин.
59. Тож норми вказаних законодавчих приписів повністю відповідають вимогам верховенства права (правовладдю) та усім його елементам, зокрема й принципу юридичної визначеності.
60. З цих підстав Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про незастосування судами попередніх інстанцій норм частини сьомої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки такі у спірних відносинах застосуванню не підлягали.
Оцінка доводів скаржника про неправомірне проведення перевірки одноособово інспектором Білгород - Дністровського МРВ ГУ ДСНС України в Одеській області Баєвським О.О. та оформлення за її результатами розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю).
61. Такі аргументи касаційної скарги Верховний Суд вважає необґрунтованими та безпідставними, виходячи з такого.
62. Аналіз норм статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» свідчить про те, що для здійснення планового заходу орган державного нагляду (контролю), видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
63. Важливо відзначити, що використане у вищезгаданих нормах словосполучення «орган державного нагляду (контролю)» вживається тут у широкому значенні й охоплює усі органи державного нагляду (контролю), у тому числі й територіальні органи центрального органу виконавчої влади та структурні підрозділи, які входять до складу такого органу.
64. На підставі такого наказу оформляється відповідне посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) або його заступником із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
65. У такому посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються, зокрема, перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові.
66. А відповідно до частини шостої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» повноваження стосовно складання за результатами позапланового заходу акту та розпорядчих документів, у тому числі й припису, надані саме посадовій особі (в однині) органу державного нагляду (контролю).
67. Жодних приписів про те, що плановий захід державного нагляду (контролю) повинен здійснюватися, а розпорядчі документи за його результатами повинні складатись лише колегіально та одразу усіма посадовими особами, які зазначенні у посвідченні (направленні) на проведення такого заходу, положення законодавства, якими регламентовані спірні у цій справі правовідносини, не містять.
68. Встановлені судовим розглядом цієї справи обставини та наявні у ній докази, досліджені у визначеному процесуальним законом порядку судами попередніх інстанцій, підтверджують, що у спірних правовідносинах плановий захід державного нагляду (контролю) було проведено на підставі наказу та виданого відповідно до нього посвідчення, у якому було зазначено перелік уповноважених на проведення перевірки посадових осіб, у тому числі й інспектора Білгород - Дністровського МРВ ГУ ДСНС України в Одеській області Баєвського О.О. , який за посадою є державними інспекторами нагляду у сфері пожежної та техногенної безпеки у межах відповідної територіальної одиниці, на яку розповсюджується юрисдикція вказаного відділу, який фактично й провів перевірку діяльності позивача у відповідній сфері відносин.
69. Тому Верховний Суд констатує, що у спірних правовідносинах визначений законом порядок проведення перевірки у вигляді планового заходу державного нагляду (контролю) порушено не було, про що правильно зазначено й у оскаржуваних позивачем судових рішеннях.
70. Доводи касаційної скарги такого висновку не спростовують та ґрунтуються на помилковому і довільному розумінні змісту скаржником правових норм, якими врегульовані спірні у цій справі правовідносини.
Щодо доводів касаційної скарги про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
71. В обґрунтуванні цих доводів позивач скаржиться на те, що судами попередніх інстанцій було проігноровано клопотання від 20 січня 2022 року про залучення у справі належного відповідача, що в свою чергу унеможливило встановлення фактичних обставин, які мали значення для правильного вирішення спору.
72. Утім, як засвідчують наявні у справі матеріали, це клопотання оголошувалось представником позивача у судовому засіданні суду першої інстанції, проведеному 20 січня 2022 року, з цього приводу вислуховувалась думка ГУ ДСНС в Одеській області, яке станом на той час брало участь у цій справі у процесуальному статусі третьої особи.
73. У цьому ж судовому засіданні суд першої інстанції ухвалою, занесеною секретарем до журналу судового засідання, залучив до участі у справі в якості другого співвідповідача ГУ ДСНС в Одеській області.
74. Отож твердження позивача про те, що вищезгадане клопотання було проігноровано судами попередніх інстанцій є помилковим, оскільки таке було оголошено і обговорено у судовому засіданні, а за результатом його розгляду ухвалене відповідне процедурне рішення.
75. Поряд із тим, із матеріалів справи та змісту ухвалених у ній судових рішень не вбачається того, що судами було залучено у якості відповідача саме Білгород - Дністровський МРВ ГУ ДСНС України в Одеській області, як того просила сторона позивача.
76. Однак Верховний Суд звертає увагу на те, що Білгород - Дністровський МРВ ГУ ДСНС України в Одеській області, відповідно до Положення про цей орган, є структурним підрозділом апарату ГУ ДСНС України в Одеській області, тобто входить до структури територіального органу ДСНС, яке станом на момент розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій та ухвалення у ній рішення по суті спору, брало участь у ній як відповідач.
77. Під час розгляду справи ГУ ДСНС України в Одеській області надало усі наявні у нього докази (матеріали перевірки, проведеної Білгород - Дністровським МРВ ГУ ДСНС України в Одеській області), у тому числі й ті, які витребовувались судом першої інстанції. Обсяг цих доказів визнано судами попередніх інстанцій достатнім для правильного вирішення спору у справі, що розглядається, й це не спростовано скаржником, який, покликаючись на неповне з`ясування обставин у справі, не зазначає, яких конкретно доказів не було отримано судами у зв`язку з незалученням у якості відповідача Білгород - Дністровського МРВ ГУ ДСНС України в Одеській області, або яких обставин справи, з тих, які мають значення для правильного вирішення заявленого у ній спору, не було з`ясовано її судовим розглядом.
78. У зв`язку з вищевикладеним, а також враховуючи приписи частини другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд не визнає покликання скаржника на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права як такі, що призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи та можуть утворювати передбачені процесуальним законом підстави для скасування ухвалених у цій справі судових рішень, про перегляд яких у касаційному порядку порушується питання у касаційній скарзі.
V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
79. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
80. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
81. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального та не допустили порушення норм процесуального права, які могли б зумовлювати скасування оскаржених у цій справі судових рішень, ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, а тому підстав для задоволення касаційної скарги - не вбачає.
82. Керуючись статтями 340 341 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Приватного підприємства «Ніка-2» залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 5 червня 2024 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: А.І. Рибачук
Т.Г. Стрелець