ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 420/965/23
провадження № К/990/8881/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мацедонської В. Е., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Військової частини НОМЕР_1 про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Кириленка Андрія Володимировича на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року, ухваленого у складі головуючого судді Свиди Л. І., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого судді - Яковлєва О. В., суддів: Єщенка О. В., Крусяна А. В.
І. Суть спору
1. У січні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Військової частини НОМЕР_1 , в якому просить:
1.1. визнати протиправною бездіяльність щодо нарахування та виплати збільшеної додаткової грошової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» (далі - Постанова № 168), розміром до 100 000,00 гривень, у зв`язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, а саме з 10 березня 2022 року по 24 травня 2022 року, а також з 01 червня 2022 року по 31 липня 2022 року, в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах;
1.2. зобов`язати нарахувати та виплатити збільшену додаткову грошову винагороду, передбачену Постановою № 168, розміром до 100 000,00 гривень, у зв`язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, а саме з 10 березня 2022 року по 24 травня 2022 року, а також з 01 червня 2022 року по 31 липня 2022 року, в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
2. На обґрунтування заявлених позовних вимог вказує, що він набув право на отримання збільшеної додаткової винагороди до 100 000 грн відповідно до Постанови № 168 у зв`язку з безпосередньою участю у бойових діях або забезпечуванні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, оскільки фактично виконував бойові завдання на підставі бойових розпоряджень (наказів), перебуваючи у службовому відрядженні.
Позивач стверджує, що він у період дії на території України воєнного стану з періоди 10 березня 2022 року по 24 травня 2022 року, а також з 01 червня 2022 року по 31 липня 2022 року, перебуваючи у службових відрядженнях на підставі бойових розпоряджень від 10 березня 2022 року № 17ДСК, від 31 травня 2022 року № 299 ДСК, у складі зведеного загону № 2 в оперативному підпорядкуванні командира 1 ЗБС 28 ОМБР, а також у складі зведеного загону № 4 відповідно, брав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії.
Вважаючи бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати додаткової винагороди відповідно до пункту 1 Постанови № 168 неправомірною, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 01 березня 2022 року призваний на військову службу за призовом під час мобілізації на особливий період 3 відділом ІНФОРМАЦІЯ_1 ( АДРЕСА_1 та зарахований до списків особового складу Військової частини НОМЕР_1 ( НОМЕР_2 прикордонний загін Державної прикордонної служби України) та на всі види забезпечення на посаду патрульного (за рахунок посади інспектора прикордонної служби 2 категорії (фахівця радіотехнічного поста) відділення технічних засобів охорони державного кордону « ІНФОРМАЦІЯ_2 » відділу прикордонної служби « ІНФОРМАЦІЯ_3 » (тип Б).
4. Відповідно до наказу начальника НОМЕР_2 прикордонного загону Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_1 ) від 11 березня 2022 року № 55-ВВ «Про особовий склад (службові переміщення)» на підставі бойового розпорядження від 10 березня 2022 року № 17ДСК з 10.03.2022 року старшого солдата ОСОБА_1 відправлено у службове відрядження в складі зведеного загону № НОМЕР_3 в оперативне підпорядкування командира 1 ЗБС 28 ОМБР.
5. 24 травня 2022 року старший солдат ОСОБА_1 прибув із вказаного службового відрядження відповідно до наказу начальника НОМЕР_2 прикордонного загону Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_1 ) від 24 травня 2022 року № 126-BB «Про особовий склад (службові переміщення)» на підставі бойового розпорядження від 23.05.2022 року № 279-ДСК.
6. Згідно з наказом начальника НОМЕР_2 прикордонного загону Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_1 ) від 01 червня 2022 року № 134-BB «Про особовий склад (службові переміщення)» на підставі бойового розпорядження від 31 травня 2022 року № 299 ДСК з 01 червня 2022 року старшого солдата ОСОБА_1 було відправлено у службове відрядження в складі зведеного загону № НОМЕР_4 до АДРЕСА_1 , з метою виконання бойового розпорядження.
7. 31 липня 2022 року старший солдат ОСОБА_1 прибув із вказаного службового відрядження відповідно до наказу начальника НОМЕР_2 прикордонного загону Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_1 ) від 01 серпня 2022 року № 192-BB «Про особовий склад (службові переміщення)».
8. 26 грудня 2022 року в інтересах позивача до Військової частини НОМЕР_1 направлено адвокатський запит із проханням: надати обґрунтовану відповідь щодо підстав і причин не нарахування та не виплати щомісячної доплати у вигляді підвищеної додаткової грошової винагороди, передбаченою Постановою № 168, військовослужбовцю ОСОБА_1 за його безпосередню участь у бойових діях та забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії за березень та квітень 2022 року; надати довідку про нараховане та виплачене грошове забезпечення (додаткові виплати, компенсації) здійсненні ОСОБА_1 у період з 24 лютого 2022 року по теперішній час; надати довідку командира військової частини про безпосередню участь військовослужбовця ОСОБА_1 у бойових діях або у забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії; надати витяги із наказу командира військової частини щодо проходження військової служби та місця перебування вищевказаного військовослужбовця в період з 24 лютого 2022 року по теперішній час, а саме про вибуття (прибуття із) у відрядження для виконання службових обов`язків в зону проведення бойових дій, вибуття (прибуття із) на та вибуття (прибуття із) відпусток передбачених законодавством в період дії воєнного стану, витяги із журналів бойових дій (журнал ведення оперативної обстановки).
9. 08 січня 2023 року листом Військова частина НОМЕР_1 надала відповідь за № 42/103-23-вих, в якій зазначено, що старшому солдату ОСОБА_1 додаткова винагорода в розмірі до 100000 грн у розрахунку на місяць за вказаний період не виплачувалась у зв`язку з тим, що він не виконував завдання, які б підпадали під пункт 2 наказу АДПСУ від 31 березня 2022 року № 164-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168»; надано довідку про нараховане та виплачене грошове забезпечення за період з лютого по грудень 2022 року; повідомлено, що довідка про безпосередню участь позивача у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв`язку з військовою агресією рф проти України (за формою згідно з додатком 1 Порядку затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 413) не відпрацьовувалась у НОМЕР_2 прикордонному загоні у зв`язку з тим, що військовослужбовець не надав повний перелік документів передбаченими пунктом 4 цього Порядку, а документи які підтверджують безпосередню участь являються для службового користування, являються обмеженими в доступі та не можуть бути надані; надано витяги з наказів про проходження позивачем військової служби у Військовій частині НОМЕР_1 у період з 01 березня 2022 року по теперішній час.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року, в позові відмовлено.
11. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не надав до суду в підтвердження своїх позовних вимог належних та допустимих доказів безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів за спірний період.
При цьому суд першої інстанції зазначив, що факт виконання позивачем бойових завдань на підставі бойових розпоряджень (наказів) під час перебування у службовому відрядженні не є достатньою та беззаперечною підставою для нарахування та виплати йому додаткової грошової винагороди у розмірі до 100000,00 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах, яка передбачена пунктом 1 Постанови № 168.
Разом з цим суд першої інстанції зазначив, що перебування позивача у службовому відрядженні з 10 березня 2022 року по 24 травня 2022 року та з 01 червня 2022 року по 31 липня 2022 року також не свідчить про безпосередню його участь у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.
Враховуючи, що додаткова винагорода в розмірі до 100 000,00 грн виплачується за безпосередню участь військовослужбовця в бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії під час безпосереднього перебування в районах проведення воєнних (бойових) дій у період здійснення зазначених заходів, а не будь-яких завдань в умовах режиму воєнного часу, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для нарахування позивачу додаткової винагороди в розмірі до 100000,00 грн за вказаний період.
Разом з цим суд першої інстанції зазначив, що відсутність документів, передбачених наказом АДПСУ від 31 березня 2022 року № 164-АГ не вплинуло на вирішення цієї справи, адже військові частини, в які був відряджений позивач, взагалі не підтвердили участі позивача протягом спірного періоду в бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії під час безпосереднього перебування в районах проведення воєнних (бойових) дій у період здійснення зазначених заходів.
12. Зазначена позиція підтримана П`ятим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. Представник позивача - адвокат Кириленко А. В. подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої, підпунктів «а», «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
15. Так, автор скарги зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 1 Постанови № 168, в цілому Переліком територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309, в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Державної прикордонної служби та командуванням військових частин у зв`язку з невиплатою таким військовослужбовцям додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постановою № 168; пункту 2-1 Постанови № 168, цілому Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18 березня 2016 року № 188 (далі - Інструкція № 188), в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень зазначеної Інструкції для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно пункту 2-1 Постанови № 168, а саме: визначення вичерпного переліку документів, обов`язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; необхідності попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (тобто, в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває); пункту 2-1 Постанови № 168 в цілому наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168» та від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168», в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень зазначених Наказів для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно пункту 2-1 Постанови № 168.
16. Верховний Суд ухвалою від 26 березня 2024 року відкрив касаційне провадження за скаргою представника позивача - адвоката Кириленка Андрія Володимировича на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Частинами першою-третьою статті 9 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20 грудня 1991 року № 2011-XII (далі - Закон № 2011-XII) передбачено, що держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.
До складу грошового забезпечення входять:
посадовий оклад, оклад за військовим званням;
щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія);
одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Грошове забезпечення визначається залежно від посади, військового звання, тривалості, інтенсивності та умов військової служби, кваліфікації, наукового ступеня і вченого звання військовослужбовця. Грошове забезпечення підлягає індексації відповідно до закону.
20. Згідно з абзацами першим, другим частини четвертої статті 9 Закону № 2011-ХІІ грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
21. За змістом частини першої статті 6 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03 квітня 2003 року № 661-IV (далі - Закон № 661-IV) Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону; територіальні органи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону; .
22. За пунктом 1 Положення про Адміністрацію Держприкордонслужби, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 533 (далі - Положення № 533), Адміністрація Держприкордонслужби є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.
23. Відповідно до пункту 5 Положення № 533 Адміністрація Держприкордонслужби з метою організації своєї діяльності: 3) організовує планово-фінансову роботу в апараті Адміністрації Держприкордонслужби, органах Держприкордонслужби, на підприємствах, в установах, що належать до сфери її управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку в установленому законодавством порядку; 4) забезпечує ефективне і цільове використання бюджетних коштів; 5) контролює діяльність органів Держприкордонслужби, підприємств, установ, що належать до сфери її управління.
24. Частиною першою статті 14 Закону № 661-IV визначено, що до особового складу Державної прикордонної служби України входять військовослужбовці та працівники Державної прикордонної служби України.
25. Згідно зі статтею 16 Закону № 661-IV умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.
26. Відповідно до підпункту 2 пункту 4 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» Кабінет Міністрів України зобов`язаний невідкладно забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України.
27. Згідно з пунктом 6 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 69/2022 «Про загальну мобілізацію» Кабінету Міністрів України доручено забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних з оголошенням та проведенням загальної мобілізації.
28. На виконання вказаних Указів Кабінет Міністрів України видав Постанову № 168, якою, серед іншого, передбачив на період дії воєнного стану виплату для військовослужбовців додаткової винагороди.
29. Так, відповідно до пункту 1 Постанови № 168, (в редакції, зі змінами, внесеними згідно з постановами Кабінету Міністрів України від 07 березня 2022 року № 271, від 22 березня 2022 року № 350, від 01 квітня 2022 року № 400), установлено, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським, а також особам рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, які несуть службу в органах і установах зазначеної Служби, що розташовані в межах адміністративно-територіальних одиниць, на території яких надається допомога в рамках Програми «єПідтримка», виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно, а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).
Відповідно до наказів про виплату додаткової винагороди, збільшеної до 100000 гривень, включати осіб, зазначених у цьому пункті, у тому числі тих, які:
у зв`язку з пораненням (контузією, травмою, каліцтвом), пов`язаним із захистом Батьківщини, перебувають на стаціонарному лікуванні в закладах охорони здоров`я (у тому числі закордонних), включаючи час переміщення з одного лікарняного закладу охорони здоров`я до іншого, або перебувають у відпустці для лікування після тяжкого поранення за висновком (постановою) військово-лікарської (лікарсько-експертної) комісії;
захоплені в полон (крім тих, які добровільно здалися в полон) або є заручниками, а також інтерновані в нейтральні держави або безвісно відсутні (у разі, коли зазначені події сталися як до введення воєнного стану, так і після його введення);
загинули (померли внаслідок отриманих після введення воєнного стану поранень, травм), - виплата здійснюється за весь місяць, у якому особа загинула (померла).
30. Кабінет Міністрів України постановою від 07 липня 2022 року № 793 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168» (яка набрала чинності 19 липня 2022 року та, за пунктом 2 цієї постанови, та застосовується з 24 лютого 2022 року) затвердив низку змін до Постанови № 168, зокрема у пункті 1 в абзаці першому слова і цифри «додаткова винагорода в розмірі 30000 гривень щомісячно» замінив словами і цифрами «додаткова винагорода в розмірі до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць»; крім того, Постанова № 168 доповнена пунктом 2-1 такого змісту: «Установити, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.».
31. На підставі цього пункту Адміністрація Держприкордонслужби видала Наказ від 31 березня 2022 року, який застосовувався з 24 лютого 2022 року.
32. В подальшому з 01 серпня 2022 року та з 01 грудня 2022 року були уведені в дію накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ та від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ відповідно, якими був дещо змінений перелік бойових дій і заходів, передбачених пунктом 1 Постанови № 168, але залишився незмінним перелік документів для підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців, у тому числі відряджених, у таких бойових діях або заходах.
VI. Позиція Верховного Суду
33. Аналіз наведених правових норм свідчить, що додаткова винагорода на період дії воєнного стану, яка встановлена Постановою № 168, є новим та особливим видом у системі грошового забезпечення, зокрема військовослужбовців, виплата якої, з одного боку, має регулярний щомісячний характер, а, з іншого, - обмежена строком дії воєнного стану в Україні.
34. При цьому, правова природа такої виплати невід`ємно пов`язана із особливим характером служби, зі здійсненням спеціальних повноважень, які змістовно випливають із статусу військовослужбовця та передбачені законом і мають компенсаційну мету, - часткова відплата за особливості несення служби в умовах війни.
35. В умовах збройної агресії рф проти України важливим залишається питання належного соціального захисту військовослужбовців, які беруть участь у захисті державного суверенітету України. У військово-соціальній сфері матеріальне забезпечення є аналогом системи гарантій у системі соціального захисту населення і включає професійні винагороди та премії тим військовослужбовцям, які виконують обов`язок із захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України.
36. Безумовно, система матеріального забезпечення військовослужбовців виконує стимулювальну функцію, що, крім патріотизму, є потужною мотивацією і адекватною відповіддю держави, яка піклується про військовослужбовців під час дії воєнного стану.
37. Відповідно до частини п`ятої статті 17 Конституції України держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.
38. Таким чином, Україна зобов`язана вживати всіх можливих заходів для мотивації військовослужбовців та забезпечення соціальної підтримки членів їхніх сімей.
39. Соціальний захист військовослужбовців - це діяльність держави, спрямована на встановлення системи правових і соціальних гарантій, що забезпечують задоволення матеріальних і духовних потреб військовослужбовців відповідно до особливого виду їхньої службової діяльності, статусу в суспільстві, підтримання соціальної стабільності у військовому середовищі.
40. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, виникли у зв`язку з невиплатою збільшеної до 100 000,00 грн додаткової винагороди військовослужбовцю, який проходить службу у Військовій частині НОМЕР_5 ( НОМЕР_2 прикордонний загін Державної прикордонної служби України), та якого відрядили у період з 10 березня 2022 року по 24 травня 2022 року до складу зведеного загону № НОМЕР_3 в оперативне підпорядкування командира 1 ЗБС 28 ОМБР, а також у період з , а також з 01 червня 2022 року по 31 липня 2022 року до складу зведеного загону № НОМЕР_4 до АДРЕСА_1 для забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, передбачену пунктом 1 Постанови № 168.
41. Питання матеріального та морального стимулювання військовослужбовців Збройних Сил України під час дії воєнного стану врегульовано Постановою № 168, якою на період дії воєнного стану запроваджено виплату додаткової винагороди військовослужбовцям.
42. При цьому, виплата відрядженому військовослужбовцю Збройних Сил України додаткової винагороди в розмірі до 100 000 гривень на місяць, передбаченої Постановою № 168, здійснюється за місцем перебування військовослужбовця на грошовому забезпеченні (за місцем штатної служби військовослужбовця) за умови документального підтвердження військовою частиною (установою), до якої відряджений військовослужбовець, безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або заходах та повідомлення нею про це у встановленому порядку військової частини (установи) за місцем штатної служби військовослужбовця.
43. Верховний Суд у постанові від 22 листопада 2023 року у справі № 520/690/23 констатував, що текстуальний виклад пункту 1 Постанови № 168 має широкий зміст, що за певних умов могло б спричиняти неоднакове її розуміння та застосування, наслідком чого може бути необґрунтована невиплата військовослужбовцю додаткової винагороди або, навпаки, виплата за відсутності для цього підстав".
44. У справі, що розглядається, спірним є питання застосування пункту 1 Постанови № 168 у зіставленні з іншими підзаконними актами, які стосуються виплати винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, в аспекті порядку (умов, підстав) виплати додаткової винагороди під час дії воєнного стану.
Під «іншими» підзаконними актами в контексті обставин цієї справи маємо на увазі згадувану Інструкцію № 188, а також накази Адміністрації Держприкордонслужби від 31 березня 2022 року № 164-АГ від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ. Останні, як зазначено вище, видані для реалізації приписів пункту 2-1 Постанови № 168 і були покликані регламентувати порядок та умови виплати додаткової винагороди, яка встановлена цією Постановою (пункт 1), зокрема у збільшеному розмірі до 100000,00 грн, і обумовлена участю військовослужбовця у бойових діях або здійсненням заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії.
Варто зауважити, що питання, які окреслив автор касаційної скарги у цій справі, уже почасти були предметом розгляду Верховного Суду у справі № 200/193/23, за наслідками якого цей суд ухвалив постанову від 21 грудня 2023 року.
45. У цій постанові суд касаційної інстанції, з-поміж іншого, вказав, що Інструкція № 188 видана на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 20 січня 2016 року № 18 «Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських», що передбачала виплату військовослужбовцям винагороди в порядку і розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів, за час участі у заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях чи в антитерористичній операції, у воєнних конфліктах, інших заходах в умовах особливого періоду.
Отже, як зазначив Верховний Суд у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23, Інструкція № 188 визначала порядок та розміри виплати конкретно тієї винагороди, яка була встановлена постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 2016 року № 18, а відтак судами першої та апеляційної інстанцій помилково застосовано її положень при визначенні порядку та умов виплати додаткової винагороди, встановленої на період дії воєнного стану Постановою № 168, яка також не передбачала можливості такого застосування.
Щодо застосовності наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ до правовідносин, пов`язаних з виплатою додаткової винагороди, встановленої Постановою № 168, то позиція Верховного Суду з цього приводу, яка висловлена у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23, зводиться до того, що документування (фіксація) у спірний період органами Держприкордонслужби безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях і заходах та фактична виплата їм додаткової винагороди до 100 000,00 гривень відповідно до приписів наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ унеможливлює застосування іншого механізму реалізації постанови Кабінету Міністрів України № 168 до правовідносин, що вже відбулися.
За відсутності цих відомчих нормативно-правових актів не здійснювався би облік особового складу, який мав право на збільшену додаткову винагороду, що призвело б до невиплати цієї частини грошового забезпечення військовослужбовцям.
Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку про те, що застосуванню для визначення порядку та умов виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, передбаченої Постановою № 168, у спірний період підлягають накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року №628/0/81-22-АГ. Протилежний висновок поставив би питання необхідності повернення вже виплачених на підставі цих наказів сум додаткової винагороди.
Отже, Верховний Суд у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23 зазначив, що передбачений пунктами 4 і 5 наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ (пунктами 3 і 7 наказу від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ) перелік документів, що в сукупності підтверджують безпосередню участь військовослужбовців у бойових діях або заходах (у тому числі довідка (список), складена керівником органу Держприкордонслужби, який веде (вів) бойові дії, про безпосередню участь військовослужбовців у бойових діях або заходах, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі), майже повністю дублює відповідний перелік документів, визначений пунктом 3 розділу IV Інструкції № 188, тому застосування судами в цій частині Інструкції № 188 замість наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ не призвело до неправильного вирішення справи.
Таким чином, Верховний Суд висловив позицію, за якою Інструкція № 188 не може застосовуватися до правовідносин, які стосуються додаткової винагороди, виплата якої встановлена Постановою № 168 і пов`язана з дією воєнного стану; водночас накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ, оскільки встановлюють порядок і умови виплат, які передбачені Постановою № 168, можуть застосовуватися до правовідносин, які виникають у зв`язку із застосуванням/реалізацією приписів пункту 1 цієї Постанови.
46. Зазначеної позиції (підходу) щодо застосовності наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ до правовідносин, які, подібно до спірних, виникли у зв`язку з (не)виплатою військовослужбовцям Держприкордонслужби додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168, у період вересень-грудень 2022 року Верховний Суд дотримувався також під час розгляду інших справ такої самої категорії, як ця.
Так, у постанові від 26 червня 2024 року у справі № 200/216/23 Верховний Суд, слідуючи позиції, яка була започаткована у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23, звернув увагу на умови (контекст), за яких (якого) Адміністрація Держприкордонслужби видала згадувані накази, а також на мету їх видання, позаяк у тій справі скаржник теж наполягав на тому, що згадувані акти Адміністрації Держприкордонслужби не можуть застосовуватися до відносин, пов`язаних з виплатою додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168.
Висловивши свої міркування з цього приводу, касаційний суд у постанові від 26 червня 2024 року у справі № 200/216/23 підсумував, що в наказах Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ виписані ті умови і порядок, які покликані були сприяти практичній реалізації приписів пункту 1 Постанови № 168, аби, з одного боку, ті військовослужбовці, які залучені до виконання бойових завдань / заходів, отримали додаткову винагороду, що теж є однією з умов бойової і мобілізаційної готовності Держприкордонслужби, а з іншого - забезпечити ефективне і цільове використання бюджетних коштів.
З цієї позиції, за текстом постанови Верховного Суду від 26 червня 2024 року у справі № 200/216/23, видання зазначених наказів [Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ] не можна вважати (сприймати) як вияв свавілля чи як неправомірний спосіб обмежити (позбавити) отримання додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168. Знову таки, накази, про які йде мова, видані для того, щоб реалізувати приписи пункту 1 Постанови № 168, адже виплата додаткової винагороди в розмірі до 100 000,00 грн передбачена за участь у бойових діях або здійсненні заходів, які, аби військовослужбовець був належно і заслужено винагороджений, повинні мати документальне оформлення. Відповідно приписи, які містять згадувані накази Адміністрації Держприкордонслужби, проєктовані передовсім на органи (військові частини) і їхніх посадових осіб, на яких покладається таким чином обов`язок вести облік військовослужбовців, документувати факти їхньої залученості до бойових дій та/або заходів, за які встановлена додаткова винагорода у розмірі до 100 000,00 грн, а також надсилати ці документи за належністю з метою виплати військовослужбовцям заслуженої винагороди.
Інакше кажучи, як зазначено далі у цій постанові касаційного суду, приписи наказів Адміністрації Держприкордонслужби не встановлюють додаткових зобов`язань чи правил поведінки для тих військовослужбовців, які мають (набули) право на додаткову винагороду у розмірі до 100 000,00 грн, передбачену пунктом 1 Постанови № 168, яке [право] виникає у них з настанням відповідних обставин (ситуацій, умов), які, в значенні згадуваних приписів Постанови № 168, є підставою для виплати цієї винагороди. Тому уніфікація розуміння (з містовного наповнення) цих «обставин» не покладає на військовослужбовців - у відносинах, що виникають у зв`язку з виконанням наказів командирів (начальників), надто в умовах воєнного стану - додаткових обов`язків (вимог) як умови для отримання додаткової винагороди. Приписи згадуваних наказів Адміністрації Держприкордонслужби, якщо зважити також на підстави і мету їх видання, виконують радше забезпечувальну роль (функцію) щодо норм, які встановлюють право на додаткову винагороду (у цьому контексті мовиться про пункт 1 Постанови № 168), або, іншими словами, є похідними від останніх.
Наприкінці касаційний суд у постанові від 26 червня 2024 року у справі № 200/216/23 зазначив, що регламентація умов і порядку виплати додаткової винагороди (про необхідність якої [регламентації] зазначено в пункті 2-1 Постанови № 168) з боку Адміністрації Держприкордонслужби шляхом видання наказів від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ, не може інтерпретуватися як спосіб позбавлення чи обмеження права військовослужбовців Держприкордонслужби на отримання додаткової винагороди у розмірі до 100 000,00 грн. З тих самих міркувань касаційний суд, вторуючи позицію Верховного Суду, яка висловлена у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23, вважав правомірним застосування зазначених наказів Адміністрації Держприкордонслужби до правовідносин, які пов`язані з виплатою додаткової винагороди у розмірі до 100 000,00 грн військовослужбовцям Держприкордонслужби, зокрема у період з 26 вересня 2022 року по 31 грудня 2022 року.
47. Враховуючи зазначену позицію щодо застосовності наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ і від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ до правовідносин, які, подібно до спірних, що виникли у зв`язку з (не)виплатою військовослужбовцям Держприкордонслужби додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168, у справі, що розглядається, варто також дотримуватися послідовності та застосовності наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 31 березня 2022 року № 164-АГ до спірних правовідносин.
48. Повертаючись до обставин цієї справи, колегія суддів зазначає, що з мотивувальної частини судових рішень можна зрозуміти, що суди попередніх інстанцій побудували свої висновки - за наслідками оцінювання доказів. При цьому відсутність документів, які передбачені наказом Адміністрації Держприкордонслужби від 31 березня 2022 року № 164-АГ ці суди інтерпретували такими, що не варті уваги, оскільки військові частини, до яких було відряджено позивача, не підтвердили участі позивача протягом спірного періоду у бойових діях або у забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії під час безпосереднього перебування в районах проведення воєнних (бойових) дій у період здійснення зазначених заходів.
49. Варто зауважити, що виплата додаткової винагороди у збільшеному розмірі до 100000,00 грн обумовлена участю у бойових діях або заходах, перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення / здійснення (пункт 1 Постанови № 168). З цієї позиції повнота судового розгляду передбачала б з`ясування (у сукупності): чи пов`язувалася виплата позивачеві як військовослужбовцю Держприкордонслужби додаткової винагороди у розмірі до 100 000,00 грн з перебуванням на території, відповідальність за охорону якої було покладено на зведений загін № НОМЕР_3 та зведений загін № 4 до складу яких був відряджений позивач; що розуміється під територією «можливих бойових» дій та у чому відмінність цього «статусу» території від умовно «мирної» території України (в умовах збройної агресії росії) або від території, де ведуться (велися) бойові дії, в контексті перебування там підрозділів (загонів) прикордонної служби в умовах воєнного стану; які завдання (накази, розпорядження) виконував позивач як військовослужбовець у складі зведеного загону № НОМЕР_3 та зведеного загону № 4 протягом спірного періоду, зокрема чи охоплюються (могли охоплюватися) вони (тобто їхній зміст) тими умовами (обставинами), які визначені у наказах Адміністрації Держприкордонслужби від 31 березня 2022 року № 164-АГ, від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ, від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ, за яких командування військової частини мало б видати довідки встановленої форми для нарахування додаткової винагороди у збільшеному розмірі; чи були випадки нарахування/виплати (за спірний період) додаткової винагороди у збільшеному розмірі іншим прикордонникам, які в той самий період, що й позивач, були у складі зведеного загону № НОМЕР_3 та зведеного загону № НОМЕР_4 й несли військову службу на тій самій території (ділянці), що й він [позивач]; якщо так, то чим це було продиктовано; зрештою чи документи, які надало командування військової частини діяло правомірно, коли не подавались рапорти, зокрема щодо позивача, про виплату додаткової винагороди у збільшеному розмірі за спірний період.
50. Наведене в сукупності свідчить про передчасність висновку судів першої та апеляційної інстанцій про відмову в позові у цій справі, адже судами не досліджено усіх обставин цієї справи.
51. Враховуючи приписи статті 242 КАС України, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
52. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
53. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
54. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.
55. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
56. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
ІV. Судові витрати
57. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.
Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Кириленка Андрія Володимировича задовольнити частково.
2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року скасувати, а справу № 420/965/23 направити на новий судовий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. Е. Мацедонська
С. А. Уханенко