ПОСТАНОВА
Іменем України
11 березня 2020 року
Київ
справа №435/1531/13-а
адміністративне провадження №К/9901/21488/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Громадської організації «Східноукраїнський центр громадських ініціатив» до Севастопольської міської ради про визнання неправомірною відмови в задоволенні запиту про надання інформації, зобов`язання надати запитувані документи, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Громадської організації «Східноукраїнський центр громадських ініціатив» на ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 28.03.2017, постановлену у складі колегії суддів: Ястребової Л.В. (головуючий), Компанієць І.Д., Сухарька М.Г.
І. Суть спору
1. У квітні 2010 року Громадської організації «Східноукраїнський центр громадських ініціатив» (далі - Громадська організація) звернулася до Жовтневого районного суду міста Луганська з позовом до Севастопольської міської ради, в якому просила суд визнати неправомірною відмову у доступі до офіційної інформації.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги Громадська організація зазначила, що відповідач відмовив у задоволенні її запиту від 11.11.2009 про надання інформації та не надав доступу до графічної складової генерального плану міста Севастополь, пославшись на те, що такій документації надано гриф обмеженого доступу «для службового користування». Позивач уважає відмову протиправною, оскільки така суперечить законам України «Про інформацію» від 02.10.1992 N 2657-XII (далі - Закон N 2657-XII), «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 N 280/97-ВР (далі - Закон N 280/97-ВР), «Про планування і забудову територій» від 20.04.2000 N 1699-III, у редакціях, чинних на час виникнення спірних відносин.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій установлено, що 11.11.2009 Громадська організація звернулась до Севастопольської міської ради із запитом про надання інформації: чи затверджено генеральний план міста Севастополь і, якщо так, зазначити реквізити відповідного рішення; чи діє затверджений генеральний план на теперішній час; як отримати доступ до текстової та графічної складових генерального плану; чи затверджувалися у місті інші містобудівні документації (місцеві правила забудови, детальний план території населеного пункту, план червоних ліній, проекти забудови території, проекти розподілу території), у разі наявності, зазначити реквізити відповідних рішень.
4. При цьому Громадська організація просила надати засвідчену копію графічної складової генерального плану міста Севастополя.
5. На вказаний запит Севастопольська міська рада 25.11.2009 надала позивачеві відповідь за вихідним №03-15/5168 про те, що діє генеральний план, який затверджено рішенням Севастопольської міської ради від 13.12.2005 № 4114 «Про затвердження Генерального плану міста Севастополя до 2025 року»; було затверджено Генеральний план розвитку міста Севастополя, графічна частина якого розміщена на сайті - www.sev.gov.ua. Стосовно місцевих правил забудови м.Севастополя, то станом на 23.11.2009 такі правила Севастопольська міська рада не затверджувала.
6. У якості додатку надіслано копію рішення Севастопольської міської ради від 13.12.2005 №4114 «Про затвердження Генерального плану міста Севастополя до 2025 року».
7. Не погоджуючись з такою відповіддю, уважаючи її відмовою у наданні доступу до графічної складової генерального плану міста Севастополь Громадська організація звернулась до суду з цим позовом за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Жовтневий районний суд міста Луганська постановою від 31.10.2013 у задоволенні позову відмовив.
9. Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позову Громадської організації, оскільки протягом розгляду справи було встановлено, що позивач дійсно звертався до відповідача з запитом, який, зокрема, містив вимогу про надання засвідченої копії графічної складової Генерального плану м.Севастополь, на який у передбачені Законом України «Про інформацію» строки йому було надано обґрунтовану відповідь.
10. Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 04.12.2013 скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову постанову про задоволення позовних вимог.
11. Вищий адміністративний суд України від 15.02.2017 постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 04.12.2013 скасував, а справу направив на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
12. Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28.03.2017 апеляційну скаргу Громадської організації залишив без задоволення, а постанову Жовтневого районного суду міста Луганська від 31.10.2013 - без змін.
13. Ухвалюючи таке рішення суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що надаючи інформаціюна запит Громадської організації відповідач діяв правомірно.
IV. Касаційне оскарження
14. У касаційні скарзі Громадська організація, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати його рішення та направити справу на новий розгляд суду апеляційної інстанції.
15. У доводах касаційної скарги позивач зокрема, зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано вимоги ухвали Вищого адміністративного суду України від 15.02.2017 № К/800/789/14, в якій даються настанови стосовно тих епізодів справи, які потребують додаткового вивчення.
16. Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Правове регулювання відносин у сфері інформації та основи інформаційної діяльності регулюються Законом України від 02.10.1992 № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII).
19. Статтями другою та третьою означеного закону встановлені загальні правові основи одержання, використання, поширення та зберігання інформації, закріплює право особи на інформацію в усіх сферах суспільного і державного життя України, а також систему інформації, її джерела, визначає статус учасників інформаційних відносин, регулює доступ до інформації та забезпечує її охорону, захищає особу та суспільство від неправдивої інформації.
20. Відповідно до статті 5 Закону № 2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
21. Згідно зі статтею 6 Закону № 2657-XII право на інформацію забезпечується: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та засоби масової інформації про свою діяльність і прийняті рішення; обов`язком суб`єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; здійсненням державного і громадського контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію. Право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
22. За приписами статті 21 Закону № 2657-XII інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом.
23. До інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені такі відомості: про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей; про стан здоров`я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; про факти порушення прав і свобод людини і громадянина; про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб; інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
24. Відповідно до статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.
VI. Оцінка Верховного Суду
25. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
26. Як установлено судами попередніх інстанцій Громадська організація звернулась до Севастопольської міської ради із запитом про надання інформації: чи затверджено генеральний план міста Севастополь і, якщо так, зазначити реквізити відповідного рішення; чи діє затверджений генеральний план на теперішній час; як отримати доступ до текстової та графічної складових генерального плану; чи затверджувалися у місті інші містобудівні документації (місцеві правила забудови, детальний план території населеного пункту, план червоних ліній, проекти забудови території, проекти розподілу території), у разі наявності, зазначити реквізити відповідних рішень.
27. Також Громадська організація просила надати засвідчену копію графічної складової генерального плану м.Севастополь.
28. На вказаний запит Севастопольська міська рада 25.11.2009 надала позивачеві відповідь за вихідним №03-15/5168 про те, що діє генеральний план, який затверджено рішенням Севастопольської міської ради від 13.12.2005 № 4114 «Про затвердження Генерального плану міста Севастополя до 2025 року»; було затверджено Генеральний план розвитку міста Севастополя, графічна частина якого розміщена на сайті - www.sev.gov.ua. Стосовно місцевих правил забудови м.Севастополя, то станом на 23.11.2009 такі правила Севастопольська міська рада не затверджувала.
29. Відповідно до статті 6 Закону № 2657-XII право на інформацію забезпечується: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та засоби масової інформації про свою діяльність і прийняті рішення; обов`язком суб`єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; здійсненням державного і громадського контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію. Право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
30. Згідно з статтею 21 цього Закону інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом.
31. До інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені такі відомості: про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей; про стан здоров`я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; про факти порушення прав і свобод людини і громадянина; про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб; інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
32. Відповідно до наказу Міністерства оборони України від 26.06.2012 №48 «Про затвердження Переліку відомостей Міністерства оборони України, які містять службову інформацію» (ПСІ-2012) наказано надавати гриф обмеження доступу «Для службового користування» матеріальним носіям інформації, яка підпадає під дію Переліку відомостей Міністерства оборони України, які містять службову інформацію (ПСІ-2012).
33. Зокрема, пунктами 15.1 - 15.7 вказаного Переліку передбачена наступна інформація, яка має гриф обмеження доступу «Для службового користування»: топографічні, цифрові карти, фотоплани і фотокарти масштабів 1:10000 - 1:50000 (незалежно від форми та виду носія інформації) території України, створені в державній системі координат УСК-2000 або в системі координат СК-42, які містять повну інформацію для детального вивчення та оцінки місцевості, орієнтування на ній, цілевказання, виробництва вимірів та інших заходів оборонного значення; плани міст масштабів 1:10000 та 1:25000 (незалежно від форми та виду носія інформації) території України, створені в державній системі координат УСК-2000 або в системі координат СК-42, які містять повну інформацію для детального вивчення та оцінки місцевості, орієнтування на ній, цілевказання, виробництва вимірів та інших заходів оборонного значення; спеціальні карти, створені в державній системі координат УСК-2000 або в системі координат СК-42, а саме: карти геодезичних даних, карти джерел водопостачання, карти гірських проходів і перевалів масштабів 1:50000 - 1:200000, карти ділянок рік масштабів 1:25000, 1:50000; відомості топогеодезичної прив`язки (контролю топогеодезичної прив`язки) позицій, пунктів, постів ракетних військ і артилерії, підрозділів радіотехнічних військ, зенітно-ракетних комплексів (картки топогеодезичної прив`язки, картки еталонних орієнтирних напрямків, списки координат позицій, пунктів, постів); відомості за сукупністю всіх показників про точні значення елементів орієнтування систем координат УСК-2000 та СК-42 та їх зв`язки з іншими системами координат, у тому числі умовними або місцевими; відомості про координати геодезичних пунктів Державної геодезичної мережі на територію України, визначені з точністю краще 10 метрів у будь-якій системі координат, крім умовної та місцевої, а також геодезичні і картографічні матеріали, які дозволяють обчислювати або уточнювати вказані координати з такою самою точністю; картографогеодезичні дані, які характеризують рельєф поверхні Землі з точністю за висотою перерізу 10 метрів і краще на територію України, які покривають площу в одному масиві понад 25 кв. км.
34. Частина Генерального плану, що не була надана позивачу складається з картографічних матеріалів, що містять інформацію з обмеженим доступом - конфіденційну інформацію, яка є власністю держави. Отже, Генеральний план м.Севастополя є містобудівною документацією, яка визначає принципові рішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
35. Інструкція про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 27.11.1998 №1893 (далі - Інструкція №1893), визначає обов`язковий для всіх центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності порядок обліку, зберігання, використання та знищення документів, справ, видань, магнітних та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави. Переліки відомостей, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, і яким надається гриф обмеження доступу «Для службового користування», розробляються експертними комісіями згідно з орієнтовними критеріями віднесення інформації до конфіденційної і затверджуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, в яких утворюються або у володінні, користуванні чи розпорядженні яких перебувають ці відомості. На підставі рішення експертної комісії інформація включається до переліку відомостей, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави.
36. Пункт 35 Інструкції №1893 містить заборону користуватися відомостями з документів з грифом «Для службового користування» для відкритих виступів або опублікування у засобах масової інформації, експонувати такі документи на відкритих виставках, демонструвати їх на стендах, у вітринах або інших громадських місцях.
37. Отже, копія графічної складової Генерального плану м. Севастополя, яку просив надати позивач, віднесена до інформації з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування».
38. Пунктом 37 Інструкції №1893 визначено, що представники інших організацій допускаються до ознайомлення і роботи з документами з грифом «Для службового користування» з дозволу керівників організацій (структурних підрозділів), у володінні та розпорядженні яких перебувають ці документи, за наявності письмового запиту організацій, в яких вони працюють, із зазначенням характеру завдання, що виконується.
39. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, що вказана норма передбачає право, а не обов`язок суб`єкта владних повноважень надати позивачу допуск до документів з грифом «Для службового користування».
40. Разом з тим, як свідчать матеріали справи, на запит Громадської організації від 11.11.2009 відповідач надав обґрунтовану відповідь у строки встановлені Законом № 2657-XII, як додаток надіслала копію рішення Севастопольської міської ради від 13.12.2005 № 4114 «Про затвердження генерального плану міста Севастополя до 2025 року» та повідомила позивача, що графічна частина Генерального плану міста розміщена на офіційному сайті Севастопольської міської ради - www.sev.gov.ua.
41. Ураховуючи, що запит містить прохання надати графічну складову Генерального плану міста Севастополь, без конкретизації яких саме схем (як було встановлено судами першої та апеляцйної інстанії графічний план містить 13 схем з яких є схеми які мають гриф для службового користування так і без грифу) колегія суддів уважає, що у цьому випадку відповідач правомірно послався у відповіді на запит на наявність необхідної інформації на офіційному сайті Севастопольської міської ради. За таких обставин та правового регулювання Верховний Суд підтримує висновки суду апеляційної інстанції, що надаючи інформацію на запит Громадської організації відповідач діяв правомірно.
42. Стосовно доводів касаційної скарги про не врахування судом апеляційної інстанції вимоги ухвали Вищого адміністративного суду України від 15.02.2017 № К/800/789/14, в якій даються настанови стосовно тих епізодів справи, які потребують додаткового вивчення, Верховний Суд зазначає таке.
43. Згідно з положеннями статті 159 КАС України (в редакції, що діяла на момент винесення оскаржуваного рішення) судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
44. Під час прийняття постанови суд, зокрема, вирішує чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження (пункти 1, 2 частини першої статті 161 КАС України).
45. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 223 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направити справу на новий розгляд або для продовження розгляду.
46. Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі (частина перша статті 227 КАС України).
47. Відповідно до частини п`ятої статті 227 КАС України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої чи апеляційної інстанції при розгляді справи. Тотожна за змістом норма закріплена в частині п`ятій статті 353 КАС України (в редакції Закону № 2147-VIII від 03.10.2017).
48. На підставі наведеного та з аналізу тексту ухвали Донецького апеляційного адміністративного суду від 29.03.2017 убачається, що цим судом дотримано вимоги частини п`ятої статті 227 КАС України та враховано висновки викладені в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 15.02.2017 № К/800/789/14.
49. Отже, Верховний Суд констатує, що рішення суду апеляційної інстанції ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, цей суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
50. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
51. Ураховуючи приписи пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-ІХ, а також те, що касаційні скарги на судові рішення в цій справі були подані до набрання чинності цим Законом і рогляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає їх у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020).
52. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
53. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Громадської організації «Східноукраїнський центр громадських ініціатив» залишити без задоволення.
2. Ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року у справі № 435/1531/13-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
Головуючий О.О. Шишов
Судді І.В. Дашутін
М.М. Яковенко