ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 липня 2025 року
м. Київ
справа № 440/11627/23
адміністративне провадження № К/990/5692/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Фінансово-промислова компанія «Єдність»
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.09.2024 (головуючий суддя Ясиновський І.Г.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2025 (головуючий суддя Кононенко З.О., судді Мінаєва О.М., Калиновський В.А.)
у справі №440/11627/23
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Фінансово-промислова компанія «Єдність»
до Полтавської обласної військової адміністрації,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Громадська організація «Збережемо Полтаву», Міністерство культури та стратегічних комунікацій України,
про визнання дій протиправними та часткове скасування розпорядження,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Фінансово-промислова компанія «Єдність» (далі - позивач, ТОВ «ФПК «ЄДНІСТЬ») звернулося до суду з позовом до Полтавської обласної військової адміністрації (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Громадська організація «Збережемо Полтаву», Міністерство культури та стратегічної комунікації України, в якому просило:
- визнати протиправними дії Полтавської обласної військової адміністрації щодо занесення до Переліку об`єктів культурної спадщини Полтавського району Полтавської області Будинок лікаря Василя Товстолужського, розташованого за адресою: м. Полтава, вул. Гоголя, 7;
- визнати протиправним та скасувати п. 34.1. Розпорядження Полтавської обласної військової адміністрації № 65 від 30.01.2023 «Про внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації від 15.10.2020р. № 590» щодо внесення до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини Полтавського району Полтавської області будинку лікаря Василя Товстолужського, що розташований за адресою: м. Полтава, вул. Гоголя, 7.
1.1. Протиправність оскаржуваних дій та розпорядження позивач обґрунтовує порушенням відповідачем установленого законом порядку їх вчинення та прийняття.
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 10.09.2024, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2025, в задоволенні позову відмовлено.
2.1. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що оскаржене розпорядження та дії щодо його прийняття відповідають чинному законодавству у сфері охорони культурної спадщини.
2.2. При цьому суди попередніх інстанцій, вирішуючи спір по суті, врахували такі висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 08.05.2023 у справі №640/28045/20, згідно яких: «відповідність чи невідповідності критеріям, визначеним у Порядку визначення категорій пам`яток, а отже й оцінка історичним та архітектурним цінностям об`єкта має надаватися на стадії вирішення питання про занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, через що такі обставини та факти не підлягають і судовій перевірці при оскарженні рішення щодо включення об`єкта культурної спадщини до Переліку».
3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
3.1. За зверненням ГО «Збережемо Полтаву» на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини при Департаменті культури і туризму Полтавської облдержадміністрації 23.01.2023 розглянута документація (історична довідка, матеріали фотофіксації) на будівлю за адресою: місто Полтава, вул. Гоголя, 7 для занесення її до Переліку об`єктів культурної спадщини.
3.2. На засіданні Консультативної ради підтримана представлена на розгляд документація і запропоновано занести об`єкт до Переліку об`єктів культурної спадщини Полтавської області.
3.3. Розпорядженням начальника обласної військової адміністрації № 65 від 30.01.2023 «Про внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації від 15.10.2020 № 590» доповнено перелік щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, серед яких, зокрема, будинок лікаря Василя Товстолужського за адресою м. Полтава, вул. Гоголя, 7, власником якого є ТОВ «ФПК «ЄДНІСТЬ».
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
4. Не погоджуючись з рішенням судів попередніх інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.09.2024 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2025.
4.1. Підставами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували під час розгляду справи пункт 4 розділу ІІ Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158 (далі - Порядок № 158), і з питань його застосування відсутні висновки Верховного Суду.
4.2. Відповідно до доводів позивача суди не врахували, що оскаржене розпорядження відповідача повинне містити обов`язкову, визначену пунктом 4 розділу ІІ Порядку № 158, інформацію щодо об`єкта: найменування власника чи уповноваженого ним органу; місцезнаходження; дати утворення; виду; автентичності; цінності. Проте розпорядження не містить інформації щодо цінності об`єкта з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду. Вказаний недолік оскарженого рішення суб`єкта владних повноважень, на переконання позивача, є суттєвим, а не формальним.
5. Відповідачем та третьою особою - Міністерством культури та стратегічних комунікацій України, подано відзив на касаційну скаргу, у якому вони просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Мотивами зазначають відповідність судових рішень судів попередніх інстанцій нормам матеріального та процесуального права.
6. Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Громадська організація «Збережемо Полтаву» відзиву на касаційну скаргу у визначений судом строк не подала, про відкриття касаційного провадження повідомлена належним чином 11.03.2025.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-3 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за якими Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
8. З огляду на вказані вимоги КАС України судом касаційної інстанції перевіряються судові рішення судів попередніх інстанцій у межах доводів та вимог, які стали підставою для відкриття провадження у справі - перевіркою правильності застосування судами норм пункту 4 розділу ІІ Порядку № 158.
9. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.
10. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Повноваження відповідача у спірних правовідносинах та порядок їх реалізації визначаються, зокрема, Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-ІІІ), Порядком № 158, Порядком визначення категорій пам`яток, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.2019 № 452 (далі - Порядок № 452).
12. Зокрема, статтею 13 Закону № 1805-ІІІ встановлено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту б частини 1 статті 14 Закону № 1805-ІІІ занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) проводиться щодо пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.
За частиною 2 цього Закону об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Перелік щойно виявлених об`єктів культурної спадщини ведеться органами охорони культурної спадщини та публікується такими органами на своїх офіційних веб-сайтах. Включення об`єкта до такого переліку здійснюється одночасно з набуттям ним статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.
Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
13. Порядком № 452 визначено, що об`єкти культурної спадщини, які пропонуються для внесення до Реєстру за категорією місцевого значення, повинні зберегти свою автентичність (пам`ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні культурні нашарування) та мати одну або більше з таких ознак:
мали вплив на розвиток культури певного населеного пункту чи регіону;
пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю людей, які зробили значний внесок у розвиток культури певного населеного пункту чи регіону;
є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи.
Попередню оцінку відповідності об`єкта культурної спадщини ознакам, визначеним у пунктах 3 і 4 цього Порядку, проводить розробник облікової документації, що складається відповідно до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, який затверджується Мінкультури.
Відповідність об`єктів культурної спадщини ознакам, передбаченим пунктами 3 і 4 цього Порядку, встановлюється під час їх внесення до Реєстру в установленому законодавством порядку (пункти 4-6).
14. Згідно з пунктом 4 розділу ІІ Порядку № 158 рішення про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку приймається у формі розпорядження голови місцевої державної адміністрації або акта Ради міністрів Автономної Республіки Крим, яке в день прийняття оприлюднюється на веб-сайті уповноваженого органу та має містити таку інформацію про об`єкт: найменування; власник або уповноважений ним орган (у разі наявності); місцезнаходження; дата утворення; вид; автентичність (збережено, збережено частково); цінність об`єкта з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду.
15. Отже вказаними нормами права передбачено, що до повноважень відповідача належить ухвалювати рішення про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини.
16. Порядком № 158 визначено відповідну процедуру.
Зокрема, уповноважений орган розглядає питання про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку за власною ініціативою або за зверненням фізичних, юридичних осіб або інших громадських формувань (пункт 2 розділу ІІ).
Питання про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку розглядається на підставі:
фотофіксації об`єкта: фото загального вигляду, фото об`єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об`єкта, фото рухомих об`єктів (деталей), фото загроз (дії негативних чинників);
історичної довідки, яка містить інформацію про автентичність об`єкта, його цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду, дані історико-архівних досліджень, архітектурних, мистецтвознавчих, бібліографічних та містобудівних вишукувань, складеної у відповідності до вимог пункту 5 розділу III цього Порядку або витяг із наукового звіту дослідника археологічної спадщини (пункт 3 розділу ІІ).
Історичну довідку підписує особа, що має науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук або доктора наук) за спеціальністю «музеєзнавство, пам`яткознавство» або таких наук:
мистецтвознавство, культурологія, архітектура - для об`єктів монументального мистецтва;
архітектури - для об`єктів архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, а також ландшафтних;
історії - для археологічних, історичних об`єктів та об`єктів науки і техніки.
До історичної довідки додаються копії документів, що підтверджують науковий ступінь особи, що її підписала, якщо вимоги до наявності наукового ступеню встановлені цим Порядком (пункт 5 розділу ІІІ).
17. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що оскаржене розпорядження прийняте Полтавською обласною військовою адміністрацією, тобто уповноваженим органом.
18. Також суди встановили, що прийняттю вказаного рішення передувала процедура, визначена Порядком № 158. До уповноваженого органу з ініціативою внесення об`єкта до Переліку звернулася ГО «Збережемо Полтаву». Питання внесення об`єкта до Переліку розглядалося на підставі його фотофіксації і за наявності історичної довідки, підписаної уповноваженою особою.
19. Відтак, колегія суддів касаційного адміністративного суду вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про прийняття оскарженого розпорядження уповноваженим органом та наявність підстав для його прийняття. Ці суди правильно врахували під час розгляду справи висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 08.05.2023 у справі №640/28045/20 щодо застосування норм Закону № 1805-ІІІ та Порядку № 158.
20. Що ж до доводів касаційної скарги позивача про порушення процедури прийняття відповідачем оскарженого розпорядження, яка має наслідком визнання його протиправним та скасування колегія суддів касаційного суду зазначає таке.
21. Насамперед, варто звернути увагу на висновки Верховного Суду, викладені в постановах:
а) від 18.01.2023 у справі №826/10888/18, згідно яких: « … саме по собі порушення процедури прийняття акту не повинно породжувати правових наслідків для його правомірності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи з міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акту необхідно розуміти не як вимоги до самого акту, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на його прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акту, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків.
Разом з тим, не кожен дефект акту робить його неправомірним. Фундаментальне порушення - це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення.
Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акту, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його правомірність.
Отже, порушення такої процедури може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення».
б) від 24.10.2023 у справі №826/15864/17, згідно яких: «… формальний недолік у процедурі розгляду питання про відповідність будівлі критеріям пам`ятки на засіданні науково-методичної ради КНМЦ (розгляд без облікової картки об`єкта культурної спадщини) не є вирішальним і не може бути підставою для оцінки рішення як протиправного, оскільки це не узгоджується із конституційним обов`язком держави забезпечувати правову охорону культурної спадщини».
21. Зважаючи на їх застосовність щодо обставин цієї справи, оскаржене розпорядження варто розглядати на наявність таких порушень, які могли вплинути на його зміст і можливість ухвалити інше розпорядження ніж те, яке оскаржується.
22. Порушенням процедури прийняття оскарженого розпорядження позивач вважає, зокрема, порушення пункту 4 розділу ІІ Порядку № 158, оскільки у ньому відсутня інформація про цінність об`єкта з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду.
23. Надаючи оцінку цим доводам колегія суддів касаційного суду зазначає про невідповідність таких доводів встановленим судами попередніх інстанцій обставинам, які, аналізуючи зміст оскарженого розпорядження, встановили вказання у ньому на вид пам`ятки - об`єкт архітектури. Відтак наведене дає підстави ідентифікувати його цінність як об`єкта культурної спадщини з архітектурного погляду.
24. Крім того, досліджена судами історична довідка об`єкта свідчить про його автентичність та цінність з архітектурного погляду.
25. За такого правового регулювання та встановлених обставин справи не зазначення в оскарженому розпорядженні дослівно як у пункті 4 розділу ІІ Порядку № 158 інформації про цінність об`єкта, за умови можливості визначити його цінність як об`єкта культурної спадщини, зокрема, за видом, не може свідчити про протиправність розпорядження Полтавської обласної військової адміністрації від 30.01.2023 № 65.
26. Щодо інших доводів касаційної скарги Суд їх не розглядає, оскільки вони стосуються переоцінки обставин справи. Наведені доводи і обставини щодо них оцінені судами попередніх інстанцій. Зазначені доводи позивача не були підставою для відкриття провадження у справі згідно з ухвалою суду від 10.03.2025.
27. За таких обставин справи та їх нормативного регулювання доводи касаційної скарги є безпідставними, а висновки судів попередніх інстанцій про правомірність оскарженого розпорядження відповідача від 30.01.2023 № 65 є обґрунтованими. При цьому рішення судів у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
28. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341 343 349 350 359 КАС України, суд, -
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Фінансово-промислова компанія «Єдність» залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.09.2024 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2025 у справі № 440/11627/23 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і не оскаржується.
Головуючий суддя: В. М. Шарапа
Судді: Я. О. Берназюк
А. А. Єзеров