ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 460/2626/18
адміністративне провадження № К/9901/30531/19
Верховний Суд у складі колегії суддів третьої палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 460/2626/18
за позовом Сарненської міської ради Рівненської області до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування розпорядження та пункту 2 вимоги про усунення порушень
за касаційною скаргою Сарненської міської ради Рівненської області
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Обрізко І.М., суддів Бруновської Н.В., Хобор Р.Б.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування
1. У жовтні 2018 року Сарненська міська рада Рівненської області (далі - позивач, міська рада) звернулася до Рівненського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (далі - відповідач -1), у якому просила:
1.1. визнати протиправними дії посадових осіб Управління Держаудитслужби в Рівненській області щодо встановлення нецільового використання коштів міського бюджету при проведенні планової ревізії міського бюджету, фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради за період з 01 січня 2015 року по 31 травня 2018 року згідно з актом ревізії від 29 серпня 2018 року №13-17-08-06/23;
1.2. визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимоги від 02 жовтня 2018 року №13-17-08-13/4059 Управління Держаудитслужби в Рівненській області щодо нецільового використання коштів міського бюджету;
1.3. визнати протиправними дії посадових осіб Управління Держаудитслужби в Рівненській області щодо винесення розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 02 жовтня 2018 року №31;
1.4. визнати протиправним та скасувати розпорядження Управління Держаудитслужби в Рівненській області про зупинення операцій з бюджетними коштами від 02 жовтня 2018 року №31.
2. Протокольною ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року залучено в якості другого відповідача у справі Західний офіс Держаудитслужби (далі - відповідач - 2).
3. В обґрунтування позову позивач зазначив, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області проведено перевірку міського бюджету, фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради за період з 01 січня 2015 року по 31 травня 2018 року, за результатами якої складено акт ревізії. На підставі акта ревізії, відповідачем сформовано обов`язкову до виконання вимогу від 02 жовтня 2018 року №13-17-08-13/4059 про усунення порушень, з пунктом 2 якої позивач категорично не погоджується. Цим пунктом вимоги встановлено, що в порушення Програми здійснення благоустрою м. Сарни на 2016 рік та статті 70 Бюджетного кодексу України КП «Трудівник» за рахунок коштів загального фонду бюджету міста проведено оплату послуг з обваловки сміттєзвалища полігону в м. Ремчиці Сарненського району, тобто на цілі, не визначені Програмою.
3.1. Позивач не погоджується з такими висновками контролюючого органу та зазначає, що Сарненське сміттєзвалище, є власністю територіальної громади міста Сарни та невід`ємним від об`єктів інфраструктури міста (хоча і розташоване за межами населеного пункту - міста Сарни), а тому кошти на обваловку сміттєзвалища виділені позивачем на виконання завдання в межах Програми по благоустрою міста за їх цільовим призначенням. Кошти на обвалювання сміттєзвалища передбачені планом використання бюджетних коштів по КП «Трудівник», виділених Сарненською міською радою як головним розпорядником коштів КТПКВКМБ 100203 «Благоустрій, міст, сіл, селищ» КЕКВ 2610.
3.2. Крім того, вважає, що винесення оскаржуваного розпорядження №31 про зупинення операцій з бюджетними коштами є явно протиправним, так як фінансування відповідних послуг з благоустрою з іншого рахунку призведе до порушення бюджетного законодавства в частині нецільового використання бюджетних коштів, а саме: таке рішення контролюючого органу порушує право Сарненської міської ради на розпорядження бюджетними коштами та забезпечення належного благоустрою територіальної громади м. Сарни. Позивач вказує, що орган державного фінансового контролю всупереч висновку у вимозі про нецільове використання коштів КП «Трудівник» оформив оскаржуване Розпорядження №31 відносно Сарненської міської ради; таке рішення винесено з порушенням порядку його прийняття.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року позов задоволено частково.
4.1. Визнано протиправним та скасовано пункт 2 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 02 жовтня 2019 року №13-17-08-13/4059 «Про усунення виявлених порушень законодавства».
4.2. Визнано протиправними дії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області щодо винесення Розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 02 жовтня 2018 року №31.
4.3. Визнано протиправним та скасовано Розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 02 жовтня 2018 року №31, оформлене Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області.
4.4. У задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області щодо встановлення нецільового використання коштів міського бюджету при проведенні планової ревізії міського бюджету, фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради згідно акту ревізії від 29 серпня 2018 року - відмовлено.
5. Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що вимога являється правовим актом індивідуальної дії - актом одноразового застосування норм права, дію якого поширено на конкретну особу та має ряд ознак, тому підлягає оскарженню в судовому порядку.
5.1. Щодо суті виявленого порушення, а саме нецільового використання бюджетних коштів на обваловку сміттєзвалища, яка за оцінкою відповідача не відноситься до благоустрою міста та роботи проведені поза межами міста, не є обґрунтованим, оскільки вказане сміттєзвалище є власністю територіальної громади м.Сарни і роботи по його облаштуванню (обваловуванню) пов`язані з благоустроєм міста. Крім того, укладення договорів про надання послуг з обвалування сміттєзвалища та оплата таких послуг здійснювалися розпорядником коштів КП «Трудівник», який в розумінні бюджетного законодавства і є суб`єктом відповідальності цільового використання бюджетних коштів.
5.2. Задовольняючи позовні вимоги в частині протиправності дій відповідача щодо винесення розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами суд першої інстанції виходив з того, що воно прийняте із порушенням порядку його прийняття, а саме поза межами строку (протягом 3-х робочих днів з дня надходження акту ревізії, коли таке прийнято 02 жовтня 2018 року, а акт ревізії від 29 серпня 2018 року). Крім того, таке розпорядження спрямовується до розпорядників коштів, а як встановлено з матеріалів справи, таким являється КП «Трудівник». Той факт, що дія розпорядження на день прийняття судового рішення закінчилась, не виключає права на його оскарження щодо законності.
5.3. Відмовляючи в задоволенні вимоги в частині визнання протиправними дії посадових осіб відповідача щодо встановлення нецільового використання коштів при проведенні планової ревізії суд першої інстанції виходив з того, що оскільки при оцінці дій Держаудитслужби щодо проведення ревізії визначальне значення має перевірка наявності підстав для її проведення та дотримання спеціального порядку, то така вимога охоплена вимогою про визнання протиправною та скасування пункту 2 Вимоги від 02 жовтня 2018 року №13-17-08-13/4059, що є достатнім способом для відновлення порушеного права позивача.
6. Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області подало апеляційну скаргу.
7. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області задоволено. Скасовано рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року у справі №460/2626/18 та прийнято постанову, якою в задоволенні позову Сарненської міської ради Рівненської області відмовлено.
8. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що звертаючись до суду з позовом, Сарненська міська рада фактично не погодилася з висновками акту ревізії щодо завданих збитків та з вимогою про відшкодування завданих збитків. Враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. Таким чином, звернення Сарненської міської ради з позовом про визнання незаконною та скасування пункту 2 вимоги від 02 жовтня 2019 №13-17-08-13/4059 є неналежним способом захисту порушеного права, а, відтак, такий позов не підлягає задоволенню.
8.1. Щодо позовної вимоги про визнання неправомірними дій по винесенню розпорядження Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про зупинення операцій з бюджетними коштами № 31 від 02 жовтня 2018 року, оскільки з моменту складення акту ревізії №13-17-08-06/23 від 29 серпня 2018 року пройшло більше ніж 3 робочих дні, то апеляційний суд вважає, що така не підлягає задоволенню, оскільки охоплюється вимогою про скасування розпорядження, а сама вимога повинна заявлятись впродовж 10 днів, що дотримано.
8.2. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що акт ревізії №13-17-08-06/23 від 29 серпня 2018 року підписаний позивачем із запереченнями 10 вересня 2018 року, які надійшли 17 вересня 2018 року. Висновки на заперечення, які є невід`ємною частиною акта ревізії, направлені Сарненській міській раді листом від 28 вересня 2018 року № 13-17-08-13/3987, а розпорядження прийнято 02 жовтня 2018 року (на 2-ий робочий день після направлення висновків), тобто в межах термінів, визначених Порядком зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 року № 21, та у відповідності до норм Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550. Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області дотримано норми статті 70, п.24 ст.116 117 120 Бюджетного кодексу України; розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 02 жовтня 2018 №31, відповідає Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого Кабінетом Міністрів України від 19 січня 2011 року №21 із заповненням його відповідно до Додатку №1 зазначеного Порядку та прийнято у строк, так як акт ревізії був із зауваженням, тому слід було витримати процедуру прописану в Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 та у дводенний термін прийнято спірне розпорядження.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
9. 05 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Сарненської міської ради Рівненської області, у якій скаржник просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
10. У касаційній скарзі скаржник з посиланням на постанову Верховного Суду від 02 жовтня 2018 року у справі № 804/1644/15 вказує на те, що вимога контролюючого органу має характер індивідуально-правового акту. Скаржник звертає увагу на те, що судом апеляційної інстанції не проаналізовано норми порядку повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 2010 року № 1163 та відповідної процедури повернення. Тобто законодавством визначено механізм повернення до відповідного бюджету коштів, отриманих як субвенція, розпорядником бюджетних коштів та повернення коштів одержувачем бюджетних коштів у разі нецільового використання ними у поточному чи минулих роках бюджетних коштів. Однак, контролюючим органом застосовано Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 листопада 2011 року № 21 для Сарненської міської ради, яка не здійснювала відповідного порушення бюджетного законодавства в частині нецільового використання коштів, а згідно акта ревізії такі дії допущені КП «Трудівник».
10.1. Тому, винесення оскаржуваного розпорядження №31 про зупинення операцій з бюджетними коштами є явно протиправним, так як фінансування відповідних послуг з благоустрою з іншого рахунку призведе до порушення бюджетного законодавства в частині нецільового використання бюджетних коштів. Таке рішення контролюючого органу порушує право Сарненської міської ради на розпорядження бюджетними коштами та забезпечення належного благоустрою територіальної громади м. Сарни. Позивач вказує, що контролюючий орган всупереч висновку у Вимозі про нецільове використання коштів Комунальним підприємством «Трудівник» оформив оскаржуване Розпорядження №31 відносно Сарненської міської ради; таке рішення винесено з порушенням порядку його прийняття.
11. 05 листопада 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Юрченко В.П., суддів Васильєва І.А., Пасічник С.С.
12. Ухвалою Верховного Суду від 15 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Сарненської міської ради Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року у справі № 460/2626/18.
13. Колегією судів встановлено, що у касаційній скарзі Сарненська міська рада Рівненської області просила скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року у справі № 460/2626/18 залишити без змін.
14. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 січня 2020 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 січня 2020 року № 98/0/78-20 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Юрченко В.П. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
15. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 серпня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до вимог частини 1 статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
16. 29 листопада 2019 року від Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач-1 посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення прийняте судом апеляційної інстанцій залишити без змін. З посиланням на постанову Верховного Суд від 30 серпня 2019 року у справі № 460/2626/18 вказують на те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. Таким чином, звернення Сарненської міської ради з позовом про визнання незаконною та скасування пункту 2 вимоги від 02 жовтня 2019 року №13-17-08-13/4059 є неналежним способом захисту порушеного права, а, відтак, такий позов не підлягає задоволенню.
16.1. Зазначають, що КП «Трудівник» є відповідальним за нецільове використання коштів, як відповідальний виконавець бюджетних програм, в той час коли Сарненська міська рада є відповідальним виконавцем Програм по здійсненню благоустрою міста Сарни на 2016 та головним розпорядником бюджетних коштів, а отже суб`єктом відповідальності. Роботи по обвалуванню сміттєзвалища не передбачені Програмою, відповідно й бюджетними призначеннями на реалізацію цієї програми. Порушення бюджетного законодавства при витрачанні бюджетних коштів КП «Трудівник» свідчить про невиконання Сарненською міською радою визначених функцій головного розпорядника бюджетних коштів.
17. Від відповідача-2 відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
18. Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області згідно з пунктом 5.3.6.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IІ квартал 2018 року, на підставі направлення від 15 червня 2018 року №301, проведено ревізію міського бюджету, фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради за період з 01 січня 2015 року по 31 травня 2018 року.
19. За результатами ревізії, контролюючим органом оформлено Акт планової ревізії міського бюджету, фінансово-господарської діяльності Сарненської міської ради за період з 01 січня 2015 року по 31 травня 2018 року від 29 серпня 2018 року №13-17-08-06/23.
20. Позивачем подані письмові заперечення від 14 вересня 2018 року №а/16-1582 до Акту ревізії від 29 серпня 2018 року №13-17-08-06/23, в яких зазначено про незгоду з висновками контролюючого органу, викладених в акті ревізії.
21. Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області винесено Вимогу «Про усунення виявлених порушень законодавства» №13-17-08-13/4059 від 02 жовтня 2018 року, де у пункті 2 зазначено, що під час ревізії виявлено та не усунуто, зокрема таке порушення, як КП «Трудівник» за рахунок коштів загального фонду бюджету міста, виділених на виконання програми за КТПКВКМБ 100203 «Благоустрій, міст, сіл, селищ» КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» в сумі 87240,00 грн., проведено оплату послуг з обваловки сміттєзвалища полігону в с. Ремчиці Сарненського району Рівненської області, тобто на цілі не визначені Програмою. Разом з тим, зобов`язано позивача усунути виявлені порушення законодавства у встановленому порядку, та надати інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів у строк до 30 листопада 2018 року.
22. Крім того, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, на підставі Акту ревізії від 29 серпня 2018 року №13-17-08-06/23, винесено Розпорядження №31 від 02 жовтня 2018 року про зупинення операцій з бюджетними коштами, яким зобов`язано позивача зупинити операції з бюджетними коштами на рахунку (рахунках) № НОМЕР_1 за КТПКВКМБ 6030 «Організація благоустрою населених пунктів», на строк до 17.10.2018 включно (далі - розпорядження).
23. Не погоджуючись з діями контролюючого органу, пунктом 2 Вимоги та Розпорядженням №31 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Джерела права
24. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-XII).
25. Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (частина перша статті 1 Закону № 2939-XII).
26. Згідно з приписами частини другої статті 1 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
27. Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (частина перша статті 2 Закону № 2939-XII).
28. Відповідно до другої та третьої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
29. Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
30. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Положення).
31. Відповідно до пункту 1 Положення Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
32. Відповідно до пункту 3 Положення основними завданнями Держаудитслужби є: 1) забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; 4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.
33. Підпунктом 3 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
34. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
35. За приписами пункту 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
36. Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року N 550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 550).
37. Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
39. Відповідно до пункту 4 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону № 2939-12 та цього Порядку.
40. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом (пункт 5 Порядку № 550).
41. Пунктом 16 Порядку № 550 передбачено, що ревізія проводиться шляхом:
- документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об`єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта чи його заступником;
- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів органу державного фінансового контролю або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.
42. Відповідно до пункту 35 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом
43. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (пункт 46 Порядку № 550).
Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
44. Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (стаття 1 Бюджетного кодексу України).
45. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).
46. Відповідно до підпункту 24 пункту 1 статті 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, зокрема, нецільове використання бюджетних коштів.
47. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як:
- попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства;
- зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу;
48. Згідно пункту 1 статті 119 Бюджетного кодексу України нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають:
бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет);
напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів;
бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
49. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-ІХ).
50. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-ІХ, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
51. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із того, що з метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстави позову у суді касаційної інстанції не допускається.
52. Згідно з нормою частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.
53. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 242 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року), відповідно до яких судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
54. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
55. Спірним питанням у частині позовної вимоги про визнання та скасування пункту 2 вимоги "Про усунення виявлених порушень законодавства" Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області №13-17-08-13/4059 від 02 жовтня 2018 року є визначення правової природи цієї вимоги на предмет наявності ознак акту індивідуальної дії, що може бути самостійним предметом судового контролю.
56. Скаржником до Верховного Суду було подано клопотання про передачу справи № 460/2626/18 на розгляд об`єднаної палати, оскільки судами попередніх інстанцій застосовано одну і ту саму правову норму по різному, а саме рішення суду апеляційної інстанції базувалось на підставі постанови Верховного Суду від 30 липня 2018 року у справі № 0740/1005/18, в той же час, рішення суду першої інстанції приймалося із врахуванням постанови Верховного Суду від 02 жовтня 2018 року у справі № 804/1644/15.
57. Аналіз правових норм, які регулювали спірні правовідносини на час їх виникнення, дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
58. При виявленні збитків, заподіяних державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
59. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і в цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
60. Проаналізувавши зміст оскаржуваного пункту вимоги Верховний Суд констатує, що цей пункт не містить посилання на наявність спричинених збитків та відповідно, не про обов`язок позивача їх відшкодувати (повернути).
61. За змістом оскаржуваного пункту вимоги констатовано бюджетне правопорушення у вигляді нецільового використання бюджетних коштів, відповідальність за які визначена статтею 117 Бюджетного кодексу України.
62. Матеріалами справи підтверджується, що до Сарненської міської ради застосовані заходи впливу за порушення бюджетного законодавства у відповідності до статті 117 Бюджетного кодексу України, а саме попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 02 жовтня 2018 року № 13-17-08-13/4060 та розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 02 жовтня 2018 року № 31.
63. Правова природа цієї вимоги органу фінансового контролю породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для позивача, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом про визнання протиправним та скасування цієї вимоги.
64. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, де зазначено про можливість оскарження підконтрольною установою вимоги органу фінансового контролю в судовому порядку. Така позиція підтримана і Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, Верховним Судом у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17.
65. Таким чином підконтрольна установа не позбавлена права оскаржувати в судовому порядку правомірність висновку органу фінансового контролю про наявність самого порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності, чи правомірності дій Держаудитслужби щодо висування вимоги про усунення порушення законодавства.
66. За таких обставин клопотання Сарненської міської ради про передачу справи на розгляд об`єднаної палати не підлягає задоволенню.
67. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про визнання неправомірними дій по винесенню розпорядження Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про зупинення операцій з бюджетними коштами № 31 від 02 жовтня 2018 року, суд апеляційної інстанції виходив лише з дотримання органом фінансового контролю процедури її винесення.
68. Однак, без надання оцінки по суті спору порушенню бюджетного законодавства не можливо надати оцінку оскаржуваному розпорядженню про зупинення операцій з бюджетними коштами.
69. За таких обставин Верховний Суд констатує, що дослідження судом апеляційної інстанції процедури є передчасним, оскільки суд апеляційної інстанції не перевірив наявності порушення бюджетного законодавства визначеного у пункті 2 оскаржуваної вимоги.
70. Враховуючи вищевикладене, Верховний Суд приходить до висновку, що суд апеляційної інстанції передчасно скасував рішення суду першої інстанції без надання оцінки доводам учасників справи по суті спору, зокрема правомірності висновку органу фінансового контролю в оскаржуваній частині про наявність самого порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності, у зв`язку з чим судом апеляційної інстанції при перегляді адміністративної справи порушено норми процесуального права, а саме не виконано вимоги статті 308 КАС України, не надано оцінку доводам учасника справи, не досліджено надані ним докази, не надано належної правової оцінки обставинам, на які посилається учасник справи.
71. Оскільки вказані доводи та фактичні дані залишилися поза межами дослідження суду апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
72. Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
73. Згідно частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
74. З огляду на викладене, а також ураховуючи той факт, що судом апеляційної інстанції на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх не встановлення впливає на правильність вирішення спору, ухвалене у справі судове рішення підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
75. Таким чином, з огляду на приписи частини 2 статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
76. Суду апеляційної інстанції під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права, а також прийняти рішення та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
Висновки щодо розподілу судових витрат
77. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. У задоволенні клопотання Сарненської міської ради Рівненської області про передачу справи № 460/2626/18 на розгляд об`єднаної палати - відмовити.
2. Касаційну скаргу Сарненської міської ради Рівненської області задовольнити частково.
3. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року у справі № 460/2626/18 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов