ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 липня 2021 року
м. Київ
справа № 463/4035/16-а
адміністративне провадження № К/9901/44755/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу №463/4035/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Личаківського районного суду м.Львова від 9 червня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Лакомської Ж.І., та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2017 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Запотічного І.І., суддів: Довгої О.І., Матковської З.М.,
ВСТАНОВИВ:
У серпні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив скасувати постанову головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області №182 від 09.08.2016 по справі про адміністративне правопорушення, якою його визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.6 ст. 96-1 КУпАП (здійснення авторського нагляду з порушенням вимог законодавства) та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500 грн.
В обґрунтування позовних вимог зазначав, що відповідачем було складено протокол про адміністративне правопорушення без його участі, що позбавило його можливості надати свої пояснення та зауваження щодо змісту протоколу. Крім того, відповідачем його несвоєчасно повідомлено про розгляд справи, що позбавило його можливості взяти участь у розгляді справи та надати пояснення, докази, клопотання. Також вказує, що в оскаржуваній постанові не описано обставин, які б підтверджували наявність його вини та складу адміністративного правопорушення при здійсненні ним авторського нагляду об`єкта будівництва «Нове будівництво спального корпусу 24 місця в НОТ «Політехнік-3» Національного університету «Львівська політехніка» на вул. Степовій, 3а в селі Коблеве Миколаївської області. Крім того, в оскаржуваній постанові не вказано які саме порушення державних будівельних норм, стандартів і правил під час будівельних робіт було допущено підрядником про неусунення яких не було повідомлено Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області.
Вважає, що ним, як особою відповідальною за здійснення авторського нагляду, дотримано норми чинного законодавства України щодо здійснення авторського нагляду, а висновки, зроблені Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області в оскаржуваній постанові є надуманими, необґрунтованими та безпідставними.
Судом першої інстанції встановлено, що з 18 по 20 липня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Савчуком О.С. на підставі пункту 6 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 та наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України №411 від 29.06.2016 «Про затвердження плану перевірок об`єктів будівництва на ІІІ квартал 2016 року» було проведено планову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо об`єкта будівництва «Нове будівництво спального корпусу 24 місця в НОТ «Політехнік-3» Національного університету «Львівська політехніка» на вул. Степовій, 3а в селі Коблеве Миколаївської області ».
29 липня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Савчуком О.С. за результатами проведеної перевірки було складено акт перевірки вимог дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Згідно з протоколом про адміністративне правопорушення від 29.07.2016, складеного головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Савчуком О.С., встановлено, що враховуючи порушення вимог державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на об`єкті, відсутність зауважень щодо відхилення від проектної документації, не повідомлення про не усунення порушень підрядником Управління, не призупинення виконання робіт до усунення порушень, особою відповідальною за здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури ОСОБА_1 порушено вимоги п.5, п.6 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року №903. Відповідальність за встановлені правопорушення передбачена ч.6 ст.96-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Постановою головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Полякова Є.Ю. від 09.08.2016 позивача - ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч.6 ст. 96-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено штраф в розміні 8500 грн.
Не погоджуючись із вказаною постановою, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
Постановою Личаківського районного суду м.Львова від 9 червня 2017 року, зміненою постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
Так, суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що факт вчинення позивачем адміністративного правопорушення встановлено актом перевірки, приписом та протоколом. Вина позивача у вчиненні адміністративного правопорушення доведена дослідженими судом доказами.
Апеляційний суд, змінюючи постанову суду першої інстанції, вказав на неналежність відповідача у справі, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.
Не погодившись з рішеннями судів, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Вказує, що судами не з`ясовано всі обставини справи, що мають значення для правильного вирішення спору.
У поданих запереченнях відповідач просить відмовити у задоволенні скарги.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Частиною 6 статті 96-1 КУпАП передбачено, що адміністративним правопорушенням є здійснення авторського нагляду з порушенням вимог законодавства, що тягне за собою накладення штрафу на головного архітектора проекту (архітектора) від чотирьохсот до п`ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із статтею 244-6 КУпАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва, порушенням законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42).
Від імені органів державного архітектурно-будівельного контролю розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право:
керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад - щодо об`єктів, розташованих в межах населених пунктів (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42);
керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об`єктів, розташованих в межах міст Києва та Севастополя (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42);
головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - щодо об`єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, за межами населених пунктів та в межах населених пунктів, в яких не утворено органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42).
Пунктом 7-1 частини другої статті 255 КУпАП передбачено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-20 цього Кодексу протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів.
Частиною третьою статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Згідно з положеннями частин першої та другої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
Згідно з положеннями пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 96-1 КУпАП посадові особи відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Отже, відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 244-6 КУпАП покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 96.
Частиною 3 статті 50 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) визначено, що відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Відповідно до статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з пунктом 7 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294 (тут і надалі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
За приписами частини 3 статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Так, відповідно до пунктів 1, 7 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294, Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
Водночас, належний орган державного архітектурно-будівельного контролю, тобто ДАБІ України, до участі у справі в якості належного відповідача не залучався.
Вказані висновки викладені в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі №724/716/16, від 17.06.2020 у справі №127/6881/17, від 17 вересня 2020 року №157/663/16-а.
Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Личаківського районного суду м.Львова від 9 червня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2017 року - скасувати, а справу №463/4035/16-а направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук,
Судді Верховного Суду