№ 480/1712/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 травня 2023 року

м. Київ

справа № 480/1712/19

адміністративне провадження № К/9901/12938/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Сумської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року (головуючий суддя: Русанова В.Б., судді: Перцова Т.С., Жигилій С.П.) у справі № 480/1712/19 за позовом ОСОБА_1 до Сумської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

16 травня 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Сумської міської ради (далі також відповідач), в якому просив:

визнати незаконним та скасувати рішення Сумської міської ради від 03 квітня 2019 року № 4889-МР "Про відмову у наданні у власність ОСОБА_1 земельної ділянки" в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 орієнтовною площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 категорія та функціональне призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).

Сумський окружний адміністративний суд рішенням від 24 жовтня 2019 року в задоволені позову відмовив.

Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 13 лютого 2020 року рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року у справі № 480/1712/19 скасував.

Прийняв нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнив.

Скасував рішення Сумської міської ради від 03 квітня 2019 року № 4889-МР "Про відмову у наданні у власність ОСОБА_1 земельної ділянки" в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її власність ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 та Козацьким проспектом орієнтовною площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 категорія та функціональне призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).

Зобов`язав Сумську міську раду розглянути питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 та Козацьким проспектом орієнтовною площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 категорія та функціональне призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).

18 травня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 14 травня 2020 року, у якій скаржник просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року та залишити в силі рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 16 червня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

02 липня 2020 року від позивача надійшов відзив, у якому він просить відмовити у задоволені касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 05 травня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позовні вимоги мотивовані тим, що на виконання рішення Сумського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року у справі № 818/2374/18, відповідачем було розглянуто питання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання у власність земельної ділянки ОСОБА_1 , проте рішенням від 03 квітня 2019 року № 4889-МР позивачу було відмовлено в затвердженні даного проекту у зв`язку з невідповідністю місця розміщення земельної ділянки, яку сформовано за результатами розроблення документації із землеустрою місцю розміщення земельної ділянки, на яку було подано заяву для отримання дозволу. Позивач вважає таку відмову незаконною та прийнятою з порушенням вимог Земельного кодексу України (далі також ЗК України).

В свою чергу відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, зазначивши, що Сумська міська рада відмовила в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та наданні у власність земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 у зв`язку з невідповідністю місця розміщення земельної ділянки, яку сформовано за результатами розроблення документації із землеустрою місцю розміщення земельної ділянки, на яку було подано заяву для отримання дозволу. Водночас відповідач зазначив, що відповідно до містобудівної документації «Детальний план території по АДРЕСА_2 », розробленого у відповідності до рішення Сумської міської ради від 28 вересня 2016 року № 1136 - МР «Про розроблення містобудівної документації «Детальний план території по АДРЕСА_2 »», земельна ділянка, бажане місце розміщення якої позначив ОСОБА_1 запроектована з функціональним призначенням - зелені насадження загального користування, що відповідно з урахуванням положень пункту 7 статті 118 ЗК України дало б підстави Сумській міській раді відмовити в наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою. Натомість ОСОБА_1 не чекаючи рішення Сумської міської ради з питання дозволу на розроблення проекту, уклав договір з землевпорядником та розробив проект без дозволу, при цьому змінюючи бажане місце розміщення земельної ділянки та проектуючи її поблизу того бажаного місця розміщення, яке ним було додано до заяви, адресованої Сумській міській раді.

ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10 лютого 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Сумської міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за адресою: АДРЕСА_1 , для використання під індивідуальне житлове будівництво, орієнтовною площею 0,1 га.

До заяви додав копію паспорту, ідентифікаційного коду, графічний матеріал та копію посвідчення учасника бойових дій.

Враховуючи, що у термін більше ніж місяць, станом на 20 березня 2017 року Сумською міською радою не надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою чи вмотивованої відмови у його наданні, у відповідності до частини 7 статті 118 ЗК України, ОСОБА_1 уклав договір № 31/17 від 20 березня 2017 року з ФОП ОСОБА_2 на проведення робіт по розробленню проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, про що повідомив Сумську міську раду.

Розроблений ФОП ОСОБА_2 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в АДРЕСА_1 та АДРЕСА_1 на території Сумської міської ради м. Суми, Сумської області погоджено головним архітектором Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради 23 червня 2017 року, експертом державної експертизи Кулєшовою Н.М. 06 жовтня 2017 року.

18 листопада 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Сумської міської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою та надання земельної ділянки у власність.

Рішенням Сумської міської ради від 28 березня 2018 року № 3227-МР відмовлено позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), за адресою: між АДРЕСА_1 .

За наслідками оскарження рішення Сумської міської ради в судовому поряду, рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року у справі № 818/2374/18, яке залишено без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року, позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано незаконним та скасовано рішення Сумської міської ради від 28 березня 2018 року № 3227-МР Про відмову в наданні земельних ділянок у власність гр. ОСОБА_1 в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 категорія та функціональне призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).

Зобов`язано Сумську міську раду розглянути питання щодо затвердження проекту землеустрою, розробленого ФОП ОСОБА_2 щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в АДРЕСА_1 та прийняти рішення у відповідності до вимог чинного законодавства.

03 квітня 2019 року на виконання рішення суду Сумська міська рада прийняла рішення № 4889-МР, яким відмовила в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та наданні у власність земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,1000 га, кадастровий номер 5910136300:14:003:0051 у зв`язку з невідповідністю місця розміщення земельної ділянки, яку сформовано за результатами розроблення документації із землеустрою місцю розміщення земельної ділянки, на яку було подано заяву для отримання дозволу. Категорія та функціональне призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).

Позивач, вважаючи протиправним рішення ради, звернувся до суду за захистом своїх прав.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем подано до Сумської міської ради на затвердження проект землеустрою, розроблений на іншу земельну ділянку, ніж на ту, на яку ним подавалася заява про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, а також враховуючи, що Детальним планом території по АДРЕСА_2 , земельна ділянка, яка зображена на графічних матеріалах, що позивачем було подано до заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, запроектована з функціональним призначенням - земельні насадження загального користування, відповідач правомірно відмовив у затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позову, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що судом першої інстанції не вірно надана оцінка обставинам справи, а також підставам відмови в затверджені проекту землеустрою.

Судом апеляційної інстанції взято до уваги такі обставини:

позивачем в заяві від 10 лютого 2017 року зазначено лише орієнтоване місце знаходження бажаної земельної ділянки. Заява не містить кадастрового номеру земельної ділянки.

ФОП ОСОБА_2 розроблено проект землеустрою на земельну ділянку орієнтовною площею 0,1 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в м. Суми між вул. Льотна та просп. Козацький, про яку зазначено в заяві ОСОБА_1

проект землеустрою погоджено висновками головного архітектора та експерта.

За позицією суду апеляційної інстанції, висновки суду першої інстанції про наявність розбіжностей місця знаходження земельної ділянки в викопіюванні з кадастрового плану із зображенням земельної ділянки, який подавався позивачем до міської ради та викопіюванні з кадастрової карти (плану) в проекті землеустрою, є безпідставними, оскільки в заяві позивача містить лише орієнтовне місце знаходження бажаної земельної ділянки, та саме на цю земельну ділянку виготовлено проект.

Суд апеляційної інстанції акцентує увагу на тому, що суд першої інстанції не встановив розбіжностей місця розташування земельної ділянки, оскільки зазначив, що відсутність графічних матеріалів перешкоджає встановленню відповідності розташування земельної ділянки, на яку розроблено проект землеустрою, земельній ділянці, на яку позивач просив надати дозвіл.

Також суд апеляційної інстанції зазначив, що зміст статті 50 Закону України «Про землеустрій» не передбачає наявність графічних матеріалів із зображенням бажаної земельної ділянки при виготовлені проекту землеустрою.

Оцінюючи підстави відмови в затверджені проекту, які наведені в рішенні міської ради від 03 квітня 2019 року, суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції про наявність вмотивованої відмови, оскільки невідповідність місця розташування земельної ділянка має бути пояснена вказівкою на конкретні невідповідності законам або прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, генеральним планам населених пунктів та іншій містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, тощо.

Водночас суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги доводи відповідача про те, що згідно Детального плану території по проспекту Козацькому - вулиці Герасима Кондратьєва у м.Суми, земельна ділянка, яку бажав отримати позивач запроектована з функціональним призначенням - зелені насадження, оскільки зазначена обставина не була підставою для відмови в затверджені проекту землеустрою згідно рішення міської ради від 03.04.2019 та зазначена відповідачем лише у відзиві на позов.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ І ВІДЗИВУ

За позицією скаржника, розробивши проект землеустрою на іншу земельну ділянку, а не на бажану, яка була позначена в графічних матеріалах, доданих до заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, позивач фактично намагається отримати у власність земельну ділянку у незаконний спосіб, поза волею власника та з порушенням процедури, визначеної статтею 118 ЗК України.

Наполягає на тому, що при прийнятті оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції не врахував позицію Верховного Суду у постанові від 17.12.2018 по справі № 509/4156/15-а, в якій зазначено, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадян передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає послідовні стадії.

В свою чергу подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У відзиву на касаційну скаргу позивач зазначає, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду № 509/4156/15-а та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними, оскільки у зазначеній справі оскаржується рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а не про відмову у наданні у власність земельної ділянки, яка є предметом спору у справі, яка розглядається.

Позивач вважає, що ним повністю дотримано процедуру отримання земельної ділянки у власність.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 41 Конституції України передбачено, що право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

Згідно із статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 22.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.

Відповідно до статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Так, пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема - вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. Згідно з частиною другою статті 4 Земельного кодексу України (далі також ЗК

України) завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Згідно з статтею 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу, а також викуп земельних ділянок для суспільних потреб, організація землеустрою, здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства, підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу, вирішення земельних спорів.

Частини 1, 2 статті 78 ЗК України вказують, що право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.

За змістом частини 1 статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі- продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної або комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г). прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (пункт "в" частини третьої статті 116 Земельного кодексу України). Порядок безоплатної передачі земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність врегульовано статтею 118 Земельного кодексу України.

Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Згідно із частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко- економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно- територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін (абзац другий частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України).

Частиною восьмою статті 118 ЗК України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України.

Відповідно до вимог статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розташованої на території земель історико-культурного призначення, пам`яток культурної спадщини місцевого значення, їх охоронних зон, в історичних ареалах населених місць та інших землях історико-культурного призначення, крім випадків, зазначених в абзаці третьому цієї частини, підлягає також погодженню з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони культурної спадщини, відповідним структурним підрозділом обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони культурної спадщини. Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації. У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи. Кожен орган здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій - третій цієї статті, у визначений законом строк.

Відповідно до частин дев`ятої - одинадцятої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а, 09 жовтня 2020 року у справі № 1840/3664/18, від 18 серпня 2022 року у справі № 807/554/18.

Отже, як правильно зазначено судом першої інстанції, виходячи з аналізу норм земельного законодавства, які встановлюють механізм і процедуру звернення осіб до органів місцевого самоврядування з питань надання у власність ділянок, вбачається, що отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою та розроблення проекту землеустрою, є стадіями одного процесу та нерозривно пов`язані між собою.

Водночас строк розгляду клопотання є строком виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень (компетенції). Цей строк разом з іншими елементами (складовими) утворюють структуру повноважень суб`єкта владних повноважень. Недотримання строку виконання обов`язку є свідченням формального порушення реалізації повноважень, проте, повинно оцінюватися в межах причин і умов, які призвели до цього. Недотримання строку виконання обов`язку не означає припинення повноважень органу місцевого самоврядування і втрату ним правоможності на ухвалення будь-яких рішень.

Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

В свою чергу частина шоста статті 118 ЗК України передбачає відповідний перелік документів, що має бути поданий до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, а саме: клопотання, в якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені статтею 118 ЗК України.

З аналізу зазначеної норми законодавства суд вбачає, що разом з клопотанням, в якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри, подаються також графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що враховуючи те, що у термін більше ніж місяць Сумською міською радою не було надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою чи вмотивованої відмови у його наданні, на підставі договору № 31/17 від 20.03.2017, укладеного між ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 , останнім було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), за адресою: АДРЕСА_1 .

Висновком головного архітектора ОСОБА_3 №143/08.01.01-15 від 23.05.2017 погоджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), за адресою АДРЕСА_1 .

Також експертом державної експертизи Кулєшовою Н.М. надано висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 06.10.2017 № 14028/82-17, відповідно до якого погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу.

На виконання рішення Сумського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року у справі № 818/2374/18, 27.02.2019 року на черговій сесії Сумської міської ради було винесено питання № 84 «Про надання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 ».

Проте рішенням Сумської міської ради від 03 квітня 2019 року № 4889-МР було відмовлено в затвердженні даного проекту землеустрою, у зв`язку з невідповідністю місця розміщення земельної ділянки, яку сформовано за результатами розроблення документації із землеустрою місцю розміщення земельної ділянки, на яку було подано заяву для отримання дозволу.

Так, при порівнянні викопіювання з кадастрового плану із зображенням бажаної земельної ділянки (а.с. 134), яке було подано позивачем до Сумської міської ради разом із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та викопіювання з кадастрової карти (плану), яке міститься в спірному проекті землеустрою, судом першої інстанції було встановлено розбіжність між місцем знаходження земельної ділянки, яку бажав отримати позивач (а.с. 103). Тобто фактично проект землеустрою було розроблено на іншу земельну ділянку, а не на ту, на яку позивач просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

В судовому засіданні в якості свідка був допитаний ОСОБА_2 (який є розробником спірного проекту землеустрою), який зазначив, що при поданні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою зазначається лише орієнтовне місце знаходження бажаної земельної ділянки. Ним було розроблено проект землеустрою на ту земельну ділянку, яку зазначив йому позивач. Крім того ОСОБА_2 вважає, що законодавство не вимагає того, що в проекті землеустрою повинні міститися графічні матеріали із зображенням бажаної земельної ділянки, які подавалися особою разом із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Разом з тим допитаний в судовому засіданні в якості свідка ОСОБА_3 (начальник управління містобудування та архітектури Сумської міської ради), яким було погоджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, зазначив, що так, даний проект був ним погоджений, проте при погодженні даний проект перевірявся саме на відповідність вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам та правилам. При цьому питання щодо того, чи проект землеустрою розроблено на ту земельну ділянку, яку позивачем було зазначено у заяві про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, не досліджувалося.

Також судом першої інстанції було встановлено, що спірний проект землеустрою не містить графічних матеріалів (викопіювання) із зображенням бажаної земельної ділянки, яку було додано позивачем до заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, а відтак при дослідженні спірного проекту землеустрою, ані ОСОБА_3 , а ні експерт державної установи не мали змоги встановити чи відповідає розташування земельної ділянки, на яку розроблено проект землеустрою, тій, на яку позивач просив надати дозвіл.

За позицією суду апеляційної інстанції, висновки суду першої інстанції про наявність розбіжностей місця знаходження земельної ділянки в викопіюванні з кадастрового плану із зображенням земельної ділянки, який подавався позивачем до міської ради та викопіюванні з кадастрової карти (плану) в проекті землеустрою, є безпідставними, оскільки заява позивача містить лише орієнтовне місце знаходження бажаної земельної ділянки, та саме на цю земельну ділянку виготовлено проект.

Проте Верховний Суд не погоджується з такою позицією суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Статтею 1 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що документація із землеустрою (землевпорядна документація) - затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів тощо.

Згідно із частиною 3 статті 50 Закону « Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають, зокрема:

копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі формування та/або зміни цільового призначення земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності);

викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки).

Водночас за змістом частини 6 статті 118 КАС України до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою надаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

За такого правого регулювання, Верховний Суд погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою та розроблення проекту землеустрою, є стадіями одного процесу та нерозривно пов`язані між собою, а отже розроблення проекту землеустрою на іншу земельну ділянку, ніж на ту, на яку подано заяву на розроблення проекту землеустрою, не відповідає вимогам статті 118 Земельного кодексу України.

Водночас Верховний Суд критично оцінює позицію суду апеляційної інстанції про те, що заява позивача містить лише орієнтовне місце знаходження бажаної земельної ділянки, оскільки орієнтовними є розміри, а заява про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та проект землеустрою повинні містити графічні матеріали, на яких зазначено тотожне бажане місце розташування земельної ділянки.

В свою чергу самостійна зміна місця розташування земельної ділянки при розробленні проекту землеустрою, без подання заяви про отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою саме щодо цієї земельної ділянки, є порушенням процедури визначеної статті 118 ЗК України.

Отже, оскільки позивачем було подано до Сумської міської ради на затвердження проект землеустрою, розроблений на іншу земельну ділянку, ніж на ту, на яку ним подавалася заява про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, у відповідача відповідно були відсутні підстави для затвердження даного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Посилаючись на Детальний план території по АДРЕСА_2 , суд першої інстанції також виходив з того, що земельна ділянка, яку бажав отримати позивач запроектована з функціональним призначенням - зелені насадження, а тому передання такої земельної ділянки у власність забороняється приписами частиною 3 статті 52 ЗК України.

Проте Верховний Суд вважає, що суд першої інстанції безпідставно взяв до уваги зазначені обставини, оскільки під час перевірки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, а не тим, які в подальшому були виявлені суб`єктом владних повноважень для доведення правомірності ("виправдання") свого рішення.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду першої інстанції з урахуванням мотивів Верховного Суду є законним, водночас суд апеляційної інстанції невірно застосував норми права, відповідно його рішення про задоволення позову необхідно скасувати.

За змістом частини1 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Згідно із частиною 1 статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

За наведеного правового регулювання, рішення суду апеляційної інстанції про часткове задоволення позову необхідно скасувати у зв`язку із неправильним застосуванням норм матеріального права, а рішення суду першої інстанції, змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Керуючись статтями 341 345 349 351 352 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Сумської міської ради задовольнити частково.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року у справі № 480/1712/19 скасувати.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови Верховного Суду.

В решті рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа