ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 липня 2025 року
м. Київ
справа № 480/6798/23
адміністративне провадження № К/990/21860/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Уханенка С. А.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом керівника Шосткинської окружної прокуратури Сумської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області до Управління житлово-комунального господарства Шосткинської міської ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Шосткинської міської ради, про зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Сумської обласної прокуратури на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 07.02.2025 (суддя - Шевченко І. Г.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2025 (колегія суддів у складі: Катунова В. В., Подобайло З. Г., Чалого І. С.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2023 року керівник Шосткинської окружної прокуратури Сумської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області (далі - ГУ ДСНС України у Сумській області) звернувся до суду з позовом до Управління житлово-комунального господарства Шосткинської міської ради (далі - Управління ЖКГ Шосткинської міської ради), де третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Шосткинська міська рада, у якому просив зобов`язати Управління ЖКГ Шосткинської міської ради привести у стан готовності відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 (далі - Вимоги № 579) захисну споруду цивільного захисту населення - протирадіаційне укриття № 68321, розташоване за адресою: вул. Свободи, 23, м. Шостка, Сумська область, з метою використання її за призначенням.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 04.07.2023 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі № 480/6798/23, ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, сторонам установлено строки для подання заяв по суті спору, а третій особі - строк на подання пояснень на позовну заяву.
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 07.02.2025, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2025, позовну заяву керівника Шосткинської окружної прокуратури Сумської області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Сумській області до Управління ЖКГ Шосткинської міської ради, третя особа: Шосткинська міська рада, про зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду.
Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача. При цьому суд зазначив, що прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача. З огляду на наведене, суд дійшов висновку, що надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу. Отже, відсутність у ГУ ДСНС України у Сумській області (саме цей орган прокурор визначив у позові позивачем), права на звернення до суду із цим позовом, тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Шосткинської окружної прокуратури Сумської області.
При цьому суд першої інстанції в оскаржуваному судовому рішення послався, зокрема, на постанову Верховного Суду від 30.01.2025 у справі № 420/22304/23 та зазначив, що аналізуючи зміст пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту Верховний Суд зробив висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 07.02.2025 та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2025, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, заступник керівника Сумської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, заступник керівника Сумської обласної прокуратури посилається на те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій, викладені в оскаржуваних рішеннях, не відповідають фактичним обставинам справи та ґрунтуються на неправильно застосованих нормах матеріального та процесуального права.
Крім того, скаржник зазначає, що на час подання прокурором позову, повноваження ГУ ДСНС України у Сумській області щодо звернення з позовом у порядку адміністративного судочинства визначені пунктом 61 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України та пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, які надають право ГУ ДСНС України у Сумській області звертатися до суду з будь-якими позовами в межах власної компетенції, проте суди на зазначені обставини уваги не звернули та, на думку скаржника, протиправно залишили без розгляду позов прокурора.
Також посилається на те, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин Кодекс цивільного захисту України у редакції, чинній до 29.10.2022, оскільки на час звернення прокурора до суду цей Кодекс діяв уже у редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (далі - Закон № 2655-IX).
Крім того, скаржник у касаційній скарзі зазначає, що у постанові від 20.03.2025 у справі № 620/17968/21 Верховний Суд виснував, що у виняткових випадках та з метою захисту суспільного інтересу, якщо це не суперечить закону та здійснюється для реалізації визначених законом завдань та функцій, суб`єкт владних повноважень також може звернутися з позовом до суб`єкта приватного права без наявності прямої вказівки на це у законі. У зв`язку з чим, на думку скаржника, наявні підстави для відступлення від правових позицій Верховного Суду, викладених у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справі № 520/30126/23, від 24.01.2025 у справі № 520/13228/23, від 24.01.2025 у справі № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23, від 30.01.2025 у справі № 520/28873/23, від 30.01.2025 у справі № 400/4928/22, від 30.01.2025 у справі № 420/22304/23, від 30.01.2025 у справі № 560/17801/23, від 30.01.2025 у справі № 560/17369/23, від 31.01.2025 у справі № 140/25901/23, від 31.01.2025 у справі № 240/28363/23 та інших постановах.
Позиція інших учасників справи
Інші учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися, відсутність якого, згідно з приписами частини четвертої статті 338 КАС України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
20.05.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Сумської обласної прокуратури на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 07.02.2025 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2025.
Ухвалою Верховного Суду від 03.06.2025 відкрито касаційне провадження за заступника керівника Сумської обласної прокуратури на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 07.02.2025 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2025 у справі № 480/6798/23.
Ухвалою Верховного Суду від 28.07.2025 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 29.07.2025 № 766/0/78-25 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 480/6798/23 у зв`язку з відпусткою судді Мартинюк Н. М., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 29.07.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Уханенка С. А. для розгляду судової справи № 480/6798/23.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), уважає за необхідне зазначити таке.
Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції про залишення позову керівника Шосткинської окружної прокуратури Сумської області без розгляду та постанова суду апеляційної інстанції про залишення цієї ухвали без змін.
Спірним у випадку, що розглядається, є питання наявності або відсутності у керівника Шосткинської окружної прокуратури Сумської області права на звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Сумській області з позовом до Управління ЖКГ Шосткинської міської ради про зобов`язання привести у стан готовності захисну спору цивільного захисту.
Застосовуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів, переглянувши рішення судів першої та апеляційної інстанцій, дійшла до таких висновків.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 46 КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає указувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.
У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
У позовній заяві керівник Шосткинської окружної прокуратури Сумської області право на звернення до суду з цим позовом обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС України у Сумській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача - Управління ЖКГ Шосткинської міської ради привести захисну споруду у стан готовності до використання. Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС України у Сумській області. Проте ГУ ДСНС України у Сумській області листом від 27.06.2023 № 6301/1-3214/6307 повідомило прокурора, що управління не наділено повноваженнями на звернення до суду з позовом вказаної категорії. На думку прокурора, указане свідчить про відсутність у ГУ ДСНС України у Сумській області наміру звертатися до адміністративного суду з позовом про зобов`язання Управління ЖКГ Шосткинської міської ради привести захисну споруду у стан готовності до використання, у зв`язку з чим інтереси держави не захищаються, тому прокурор звернувся до суду з цим позовом.
Отож першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС України у Сумській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у справі.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Згідно з пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС, зокрема, є: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: організовує здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, веде загальнодержавний електронний облік захисних споруд цивільного захисту; організовує здійснення заходів щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та суб`єктів господарювання до відповідних груп (категорій) цивільного захисту; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти; організовує та проводить перевірку стану готовності функціональних і територіальних підсистем єдиної державної системи цивільного захисту та відповідних органів управління ними до дій у разі виникнення надзвичайних ситуацій; складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки.
Законом України від 21.04.2021 № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Одночасно, указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень: реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;
перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Пізніше, Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (далі - Закон № № 2655-ІХ), який набрав чинності 29.10.2022, внесено зміни до Кодексу цивільного захисту України.
Пунктом 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу у редакції Закону № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.
На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду. Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції Закону № 2655-ІХ визначено право ДСНС на звернення до суду з підстав: допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), та з інших підстав, визначених законом.
Як указує у касаційній скарзі заступник керівника Сумської обласної прокуратури, такі законодавчі зміни (формулювання «з інших підстав, визначених законом» у нормі пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України) розширили повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами, чим фактично усунули спірність питання у подібних правовідносинах.
Між тим, із такими міркуваннями скаржника колегія суддів не погоджується через те, що ДСНС як суб`єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.
Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/13228/23, № 520/30126/23, № 400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 280/7883/23, № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 20.03.2025 у справі № 620/5694/24, від 26.03.2025 у справі № 520/29483/23.
До того ж, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції Закону № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду з нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у названій постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС України у Сумській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.
Разом із тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначеного ним позивача правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].
За таких обставин ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду в якості позивача з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту. Відповідно, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, визначив орган, в інтересах якого подано позов, який не має права на таке звернення.
Наведене у сукупності та взаємозв`язку дає підстави уважати правильними висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.
Щодо посилання скаржника на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, колегія суддів указує на таке.
По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29.11.2018 у справі № 820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у цій же справі, указаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.
Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.
По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121-123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.
Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21.04.2022 № 2228-IX.
Крім того, обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.
Також колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02.11.2023 у справі № 260/4199/22, на яку посилається скаржник у касаційній скарзі, надавала відповідь на питання щодо застосовності зроблених нею у справі № 820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке: «Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України».
Беручи до уваги наведене, а також ураховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів уважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.
Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах № 826/2793/18, № 810/3046/17, № 810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво.
Щодо посилання скаржника на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 24.10.2019 у справі № 810/3165/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18 та від 13.12.2019 у справі № 810/3160/18, то правовідносини у наведених справах також відрізняються від розглядуваної справи У справах № 810/3165/18, № 810/3164/18, № 810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.
Так само, з міркувань неоднакового порівняно із цією справою нормативно-правового регулювання, не заслуговують на увагу посилання скаржника на висновки Верховного Суду у справах № 620/17968/21, № 924/1256/17, № 904/2820/18, № 912/2385/18, № 903/129/18.
Щодо посилання скаржника на те, що Офісом Генерального прокурора подано клопотання про передачу на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 420/22303/23, Верховний Суд зазначає, що ухвалою Верховного Суду від 24.03.2025 у справі № 420/22303/23 задоволено клопотання заступника Генерального прокурора про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми щодо повноважень ДСНС та прокурора у спорах про приведення захисних споруд цивільного захисту у належний стан, проте 05.06.2025 Велика Палата Верховного Суду повернула справу № 420/22303/23 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
Окрім того, колегія суддів відхиляє як необґрунтовані посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17 та від 25.02.2021 у справі № 912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин. Зокрема, у справах № 924/1237/17 та № 912/9/20 предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.
Щодо доводів касатора про необхідність відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справі № 520/30126/23, від 24.01.2025 у справі № 520/13228/23, від 24.01.2025 у справі № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23, від 30.01.2025 у справі № 520/28873/23, від 30.01.2025 у справі № 400/4928/22, від 30.01.2025 у справі № 420/22304/23, від 30.01.2025 у справі № 560/17801/23, від 30.01.2025 у справі № 560/17369/23, від 31.01.2025 у справі № 140/25901/23, від 31.01.2025 у справі № 240/28363/23 та інших постановах., Верховний Суд зазначає таке.
Перевіривши указані доводи скаржника, Верховний Суд звертає увагу, що відступленням від висновку слід розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм (п. 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16, провадження № 11-377апп18).
Тобто у касаційній скарзі скаржник має зазначити, що існуючий висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах потребує видозміни, від нього слід відмовитися або ж уточнити, модифікувати певним чином з урахуванням конкретних обставин його справи.
Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 15.09.2020 у справі № 5017/1221/2012 указала, що необхідність відступу має виникати з певних визначених об`єктивних причин, такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані. Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема, зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини, висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни в правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань тощо.
Отже, необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду повинна мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих суперечностей (помилок), що мають фундаментальне значення для правозастосування.
Верховний Суд наголошує, що основним завданням Верховного Суду відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є забезпечення сталості та єдності судової практики. Відтак, для відступу від правової позиції, раніше сформованої Верховним Судом, необхідно встановити, що існує об`єктивна необхідність такого відступу саме у конкретній справі.
Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх осіб перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.
Однакове й уніфіковане застосування правових норм зумовлює загальнообов`язковість і передбачуваність закону, рівність перед законом і правову визначеність, яка є складовою верховенства права. На цьому акцентувала увагу Консультативна рада європейських суддів (КРЄС) у Висновку № 20 (2017) про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону.
Проаналізувавши мотиви скаржника стосовно необхідності відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справі № 520/30126/23, від 24.01.2025 у справі № 520/13228/23, від 24.01.2025 у справі № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23, від 30.01.2025 у справі № 520/28873/23, від 30.01.2025 у справі № 400/4928/22, від 30.01.2025 у справі № 420/22304/23, від 30.01.2025 у справі № 560/17801/23, від 30.01.2025 у справі № 560/17369/23, від 31.01.2025 у справі № 140/25901/23, від 31.01.2025 у справі № 240/28363/23, Верховний Суд дійшов висновку про те, що вони не містять фундаментальних обґрунтувань щодо підстав для відступу від правових позицій, викладених у вказаних постановах суду касаційної інстанції, при цьому касатор фактично не погоджується із правовою позицією, висловленою Верховним Судом у наведених постановах, а його доводи зводяться до власного суб`єктивного тлумачення характеру спірних правовідносин.
З огляду на зазначене, оскільки скаржник не обґрунтував наявності підстав для відступу від відповідних висновків, а саме не довів їх помилковість, неефективність, необґрунтованість, неузгодженість, Верховний Суд уважає відсутніми підстави для відступу від правових висновків, викладених у вищезазначених постановах Верховного Суду.
Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що судом апеляційної інстанцій в оскаржуваній постанові не були застосовані висновки Верховного Суду, викладені у вищезазначених постановах.
Щодо твердження скаржника про те, що суд апеляційної інстанції послався на правові позиції, викладені в постановах Верховного Суду від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 11.08.2023 у справі № 560/10015/22, від 29.08.2023 у справі № 160/9125/22 та від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, де позовні вимоги пред`явлені до 29.10.2022, а відтак, помилково застосував положення Кодексу цивільного захисту України у редакції, чинній до 29.10.2022, Верховний Суд зазначає, що дійсно, наведений у цих постановах підхід щодо повноважень прокурора подати позов зобов`язального характеру в інтересах органу ДСНС був побудований до набрання чинності норм Закону № 2655-IX.
Проте, як убачається зі змісту оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції, пославшись на зазначені правові позиції Верховного Суду, суд апеляційної інстанції застосував пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції, яка була чинна після 29.10.2022 та зробив правильний висновок про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.
За правилами частини другої статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
На думку Верховного Суду, вищезазначене не призвело до неправильного вирішення справи.
Отже, підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду немає.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на наведене та приписи статті 350 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних судових рішень - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат.
Ураховуючи результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Сумської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 07.02.2025 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2025 у справі № 482/6798/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук С.А. Уханенко