ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 січня 2023 року
м. Київ
справа № 488/3921/16-а
адміністративне провадження № К/9901/7936/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №488/3921/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання протиправною та скасування постанови про адміністративне правопорушення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Корабельного районного суду м.Миколаєва від 19 червня 2017 року (суддя Селіщева Л.І.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року (головуючий суддя Потапчук В.О., судді: Джабурія О.В., Семенюк Г.В.),
В С Т А Н О В И В :
У жовтні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивачка) звернулася до суду з позовом до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області ( далі також - відповідач, Управління), у якому просила визнати протиправною та скасувати постанову від 27 вересня 2016 року №236 по справі про адміністративне правопорушення.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивачка посилалася на те, що відповідачем не було дотримано порядку притягнення її до адміністративної відповідальності.
Постановою Корабельного районного суду м.Миколаєва від 19 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, позов задоволено.
Скасовано постанову №236 від 27 вересня 2016 року, винесену головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБК у Миколаївській області Марштупою М.М., про притягнення позивачки до адміністративної відповідальності за ч.1 ст. 188-42 КУпАП.
Так, судами встановлено, що розпорядженням Адміністрації Корабельного району Миколаївської міськради № 168 р від 30 липня 2015 року позивачці було надано дозвіл на улаштування лоджії розміром 1,7 м. х 5,20 м. до квартири АДРЕСА_1 , згідно з розробленою проектною документацією.
12 жовтня 2015 року у присутності позивачки посадовими особами відповідача була проведена позапланова перевірка на зазначеному об`єкті будівництва, за результатами якої головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБК у Миколаївській області Марштупою М.М. видано припис № 287 від 12 жовтня 2015 року.
Приписом зобов`язано ОСОБА_1 негайно зупинити будівельні роботи з будівництва будівлі невизначеного призначення за адресою: АДРЕСА_2 до оформлення відповідних документів, які дають право на виконання таких робіт, та у строк до 12 липня 2016 року оформити усі необхідні документи.
12 жовтня 2015 року відносно позивачки був складений протокол про адміністративне правопорушення за ч. 7 ст. 96 КУпАП.
В подальшому, постановою № 252 від 21 жовтня 2015 року позивачка була притягнута до адміністративної відповідальності за ч. 6 ст. 96 КУпАП, згідно якої на неї був накладений штраф у розмірі 6 800 грн.
Вищевказані припис та постанова були скасовані у судовому порядку.
13 вересня 2016 року посадовою особою відповідача була проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва «Будівництво будівлі невизначеного призначення за адресою: АДРЕСА_2 », за результатами якої встановлено невиконання позивачкою вимог припису № 287 від 12 жовтня 2015 року, що є порушенням абз.3 п.14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011.
Відповідачем винесено припис № 309 від 13 вересня 2016 року про зобов`язання позивачки оформити у строк до 14 грудня 2016 року документи, що дають право на виконання будівельних робіт, а у разі невиконання припису здійснити добровільне знесення будівлі невизначеного призначення розміром 1,7 м. х 5,20 м у строк до 14 грудня 2016 року.
Крім того, 13 вересня 2016 року відносно позивачки був складений протокол про адміністративне правопорушення за ч. 1 ст. 188-42 КУпАП (невиконання припису № 287 від 12 жовтня 2015 року).
Судами попередніх інстанцій констатовано, що акт перевірки від 13 вересня 2016 року, припис № 309 від 13 вересня 2016 року та протокол про адміністративне правопорушення від 13 вересня 2016 року були складені у відсутність позивачки чи її представника.
Постановою № 236 від 27 вересня 2016 року, винесеною головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБК у Миколаївській області Марштупою М.М. позивачку притягнуто до адміністративної відповідальності за ч.1 ст. 188-42 КУпАП (невиконання вимог припису № 287 від 12 жовтня 2015 року).
Вважаючи вказану постанову відповідача протиправною, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем було порушено порядок притягнення позивачки до адміністративної відповідальності.
Не погодившись з судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування касаційної скарги заявник посилається на відсутність порушень з боку Інспекції під час розгляду справи про адміністративне правопорушення та винесення оскарженої постанови.
Позивачка у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечила, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які просить залишити без змін, - обґрунтованими та законними.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із статтею 244-6 КУпАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва, порушенням законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42).
Від імені органів державного архітектурно-будівельного контролю розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право:
керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад - щодо об`єктів, розташованих в межах населених пунктів (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42);
керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об`єктів, розташованих в межах міст Києва та Севастополя (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42);
головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - щодо об`єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, за межами населених пунктів та в межах населених пунктів, в яких не утворено органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42).
Пунктом 7-1 частини другої статті 255 КУпАП передбачено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-20 цього Кодексу протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів.
Частиною третьою статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Згідно з положеннями частин першої та другої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
Згідно з положеннями пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 188-42 КУпАП посадові особи відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Частиною 3 статті 50 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) визначено, що відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Відповідно до статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з пунктом 7 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294 (тут і надалі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
За приписами частини 3 статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Так, відповідно до пунктів 1, 7 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294, Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
Водночас, належний орган державного архітектурно-будівельного контролю, тобто ДАБІ України, до участі у справі в якості належного відповідача не залучався.
Аналогічні висновки викладені в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі №724/716/16, від 17.06.2020 у справі №127/6881/17, від 17.09.2020 у справі №157/663/16-а.
Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області задовольнити частково.
Постанову Корабельного районного суду м.Миколаєва від 19 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року - скасувати, а справу №488/3921/16-а направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук