ПОСТАНОВА
Іменем України
17 квітня 2020 року
Київ
справа №520/1586/19
адміністративне провадження №К/9901/26431/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №520/1586/19
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту адміністративних послуг та споживчого ринку Харківської міської ради, Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року (прийняте у складі: головуючого судді Бадюкова Ю.В.)
і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Гуцала М.І., суддів Донець Л.О., Сіренко О.І.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Управління адміністративних послуг Департаменту адміністративних послуг і споживчого ринку Харківської міської ради і зобов`язати відповідача невідкладно повернути позивачу паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року серія НОМЕР_1 із вклеєною фотографією у 45-ти річному віці.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у жовтні 2018 року позивач у зв`язку із досягненням 45-річного віку звернувся до Управління адміністративних послуг Департаменту адміністративних послуг і споживчого ринку Харківської міської ради (надалі також - «відповідач 1») із заявою про вклеювання відповідної фотографії у належний позивачу паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року серія НОМЕР_1 .
Позивач отримав від уповноваженої службової особи усне роз`яснення, що вклейка нової фотографії у паспорт громадянина України зразка 1994 року ніби-то є неможливою з 1 листопада 2016 року, оскільки з цієї дати паспорт зразка 1994 року вважається недійсним.
Позивачу було запропоновано виготовити новий паспорт громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій, на що він погодився і написав відповідну заяву із доданням усіх необхідних документів, включаючи паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року.
Як стверджує позивач, при спробі отримати виготовлену відповідачем 1 пластикову картку типу ID-1 з`ясувалось, що службова особа відповідача 1, на думку ОСОБА_1 навмисно ввела позивача в оману щодо обставин зазначеного правочину, а саме, умовчала про обов`язок власника картки повідомити особі, яка видає картку, секретний індивідуальний код власника картки. Оскільки вимога повідомлення індивідуального секретного коду будь-яким стороннім особам для позивача є категорично неприйнятною, виготовлену відповідачем картку типу ID-1 позивач не отримав.
У січні 2019 року позивачу стало відомо про існування рішення Великої Палати Верховного Суду у справі №806/3265/17, яким встановлено, що пов`язане із видачею картки типу ID-1 збирання, зберігання, використання і поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням держави в її особисте та сімейне життя.
6 лютого 2019 року позивач подав відповідачу досудове повідомлення із вимогою невідкладно повернути йому протиправно вилучений паспорт громадянина України, у який вклеїти фотографію позивача у 45-річному віці. Ця заява залишена без відповіді. У зв`язку з чим позивач просив задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 29 березня 2019 року залучено до розгляду справи №520/1586/19 у якості співвідповідача - Головне управління Державної міграційної служби у Харківській області.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року, ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
Суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, виходили з того, що у жовтні 2018 року позивач добровільно надав заяву-анкету №2402199 для внесення змін до Єдиного державного демографічного реєстру і заяву начальнику Основ`янського районного відділу у місті Харкові Головного управління Державної міграційної служби у Харківській області з проханням оформити і видати йому паспорт громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1 без відцифрованих відбитків пальців. Про згоду щодо оформлення такого паспорта і обробку персональних даних свідчать відповідні підписи позивача, які він добровільно проставив під час процедури здачі документів, в тому числі його паспорту серії НОМЕР_1.
В той же час, відмова позивача від проходження процедур верифікації і внесення засобів електронного цифрового підпису та шифрування за його особистої участі свідчить про неможливість видачі нового паспорту позивачу, який на час розгляду справи судами попередніх інстанцій зберігається в підрозділі ГУ ДМС України у Харківській області, і може бути виданий ОСОБА_1 після проходження ним зазначених процедур.
Крім того, судами було встановлено, що позивач у подальшому не звертався до ГУ ДМС України у Харківській області із заявами у будь-якій формі про видачу йому паспорта громадянина України у формі книжечки або про вклеювання фотографії у паперовий паспорт позивача у зв`язку із досягненням 45-ти річного віку. Усі звернення позивача були адресовані Департаменту адміністративних послуг і споживчого ринку Харківської міської ради і стосувалися повернення йому паспорта громадянина України у формі книжечки, який на той час вже був знищений на виконання вимог законодавства.
Тому суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 і про неможливість застосування у цій справі правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просив скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року, і ухвалити нову постанову, якою задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі.
Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. Зазначає, що згоду на обробку своїх персональних даних надав не з власної волі, а внаслідок умисного введення його в оману щодо обставин, які мають істотне значення, що є обов`язковою умовою визначення такої згоди недійсною, відповідно до частини першої статті 230 Цивільного кодексу України. Проте, суди попередніх інстанцій залишили поза увагою таку важливу обставину.
Також, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції всупереч положенням пункту 2 частини третьої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, не скасував рішення суду першої інстанції і не ухвалив нове рішення суду. Більш того, він взагалі не надав оцінку доводам позивача в апеляційній скарзі щодо обґрунтованості підстав для відводу судді першої інстанції.
Крім того, позивач вказує на те, що суди попередніх інстанцій протиправно йому відмовили у застосуванні до спірних правовідносин правових висновків Великої Палати Верховного Суду, які викладені у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17.
Відповідач 1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому зазначив, що рішення судів першої й апеляційної інстанцій є законними і обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм матеріального і процесуального права. Просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області не надало суду свого відзиву на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що у жовтні 2018 року ОСОБА_1 , 1972 року народження, у зв`язку із досягненням 45-річного віку, звернувся до Управління адміністративних послуг Департаменту адміністративних послуг і споживчого ринку Харківської міської ради із заявою про вклеювання відповідної фотографії у належний позивачу паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року серія НОМЕР_1 .
Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій позивач стверджував, що у відповідь отримав від уповноваженої службової особи усне роз`яснення, що вклейка нової фотографії у паспорт громадянина України зразка 1994 року нібито є неможливою з 1 листопада 2016 року, оскільки, з цієї дати паспорт зразка 1994 року вважається недійсним. А тому йому було запропоновано виготовити новий паспорт громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій, відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302.
В той же час, позивач добровільно надав заяву на отримання паспорту громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій, із доданням усіх необхідних документів, включаючи паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року. Зазначені документи 17 жовтня 2018 року були прийняті адміністратором відповідача 1, з урахуванням того факту, що заявник відмовився надавати свої біометричні дані у формі відбитків пальців.
Після виготовлення паспорта, 15 листопада 2018 року ОСОБА_1 було проінформовано про можливість отримання паспорту громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1 шляхом надсилання смс-повідомлення.
Відповідно до Порядку використання безконтактного електронного носія, який імплантовано в паспорт громадянина України, затвердженого наказом МВСУ від 16 лютого 2016 року №104, під час отримання паспорта особа, на ім`я якої оформлено паспорт, зобов`язана змінити початкові значення ПІН1/ПАК1 і ПІН2/ПАК2 власною комбінацією цифр (крім комбінації 000 або 00000000), що й було запропоновано позивачу при отриманні паспорта 17 листопада 2018 року.
Однак, позивач вважав такі умови отримання нового паспорту неприйнятними, внаслідок чого відмовився забирати паспорт і за будь-яких умов вимагав повернути йому старий паспорт громадянина України у формі книжечки.
19 листопада 2018 року позивач подав скаргу до Департаменту адміністративних послуг та споживчого ринку Управління адміністративних послуг з вимогою видати старий паспорт громадянина України у формі книжечки.
Відповідач 1 надав відповідь листом від 13 грудня 2018 року №1995/0/506-18, в якому роз`яснив позивачу відповідні положення законодавства України з рекомендацією вчинити певні дії для отримання паспорта України.
14 січня 2019 року позивач подав скаргу відповідачу 1 з вимогою про надання інформації щодо нерозголошення значень ПІН1/ПАК1 і ПІН2/ПАК2 стороннім особам під час отримання нового паспорту.
Листом від 25 січня 2019 року №158/0/506-19 позивачу надано відповідь на зазначену скаргу, у якій відповідач 1 вказав, що попереднім листом йому було роз`яснено процедуру отримання паспорта. Крім того, відповідач 1 зазначив, що позивач власноруч підписав згоду на обробку його персональних даних для виготовлення паспорта України у формі пластикової картки типу ID-1 відповідно до Закону України «Про захист персональних даних». Одночасно, доступ до персональних даних позивача третій особі не надається.
6 лютого 2019 року ОСОБА_1 знову звернувся до відповідача 1 з досудовим повідомленням, в якому вимагав повернути належний йому паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року серія НОМЕР_1 .
Відповідач 1 надав відповідь листом від 20 лютого 2019 року №323/0/506-19, в якому вказав, що минулими двома листами роз`яснив позивачу відповідні положення законодавства України з рекомендацією вчинити певні дії для отримання паспорта України. Однак, у зв`язку з тим, що позивач протягом шести місяців не отримав свій паспорт, його було повернуто до Основ`янського районного відділу у місті Харкові ГУ ДМС України у Харківській області.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною другою статті 32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
За змістом частини першої статті 92 Конституції України, виключно законами України, зокрема, визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, засади регулювання демографічних та міграційних процесів.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20 листопада 2012 року №5492-VI в редакції згідно із Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України" від 14 липня 2016 року №1474-VIII, суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - «Реєстр»), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
Частиною першою статті 4 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб`єктів для функціонування Реєстру об`єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються.
Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
Згідно з частинами другою, третьою статті 4 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визначені цим Законом уповноважені суб`єкти для обліку даних ведуть відомчі інформаційні системи (далі - «ВІС»). Порядок ведення Реєстру та взаємодії між уповноваженими суб`єктами встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних".
У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
За частиною першою статті 13 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - «документи Реєстру»), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, і документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус.
Одним із документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, зазначено паспорт громадянина України (підпункт "а" пункту 1 частини першої статті 13 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус»).
Відповідно до частини третьої статті 13 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, зокрема, містять безконтактний електронний носій.
Згідно частин першою, другою, четвертою і п`ятою статті 14 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.
Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
На виконання положень частини другої статті 15 й абзацу другого частини другої статті 21 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» Кабінет Міністрів України прийняв Постанову №302 (тут її положення суд застосовує у редакції, викладеній згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 року №745), якою затвердив: зразок і технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок і технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.
За змістом пункту 2 Постанови №302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:
- з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII;
- з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
Пунктом 3 Постанови №302 встановлено, що прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 року припиняється; паспорт громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 1 листопада 2016 року, є чинним протягом строку, на який його було видано. Вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснюються відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
Пунктом 131 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, до безконтактного електронного носія, що міститься у паспорті, вноситься така інформація, зокрема, біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук (за згодою особи).
Постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року №795 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302», внесено зміни до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженому зазначеною постановою, а саме у пункті 6: підпункт 6 викласти в такій редакції: « 6) якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток».
Відповідно до підпункту 6 пункту 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України (в редакції, що діяла станом на момент виникнення спірних взаємовідносин) , обмін паспорта здійснюється у разі, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток.
Статтею 2 Закону України «Про захист персональних даних» визначено, що персональні дані є відомостями чи сукупністю відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Приписами частини першої статті 6 Закону України «Про захист персональних даних» мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України" до приведення законодавства у відповідність із цим Законом закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону, якщо інше не передбачено цим Законом. Поряд із тим, за пунктом 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України", Кабінет Міністрів України зобов`язано, з-поміж іншого, у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
У межах встановленого Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України" строку уряд прийняв постанову від 26 жовтня 2016 року №745 (далі - «Постанова №745»), якою вніс відповідні зміни до Постанови №302.
Постанова №745 набрала чинності з 1 листопада 2016 року, і з тієї ж дати офіційно встановлено, що паспорт громадянина України оформляється виключно у формі картки з безконтактним електронним носієм з використанням бланка, затвердженого Постановою №302.
На підставі Положення про паспорт (у редакції Постанови Верховної Ради України від 2 вересня 1993 року №3423-ХІІ) Кабінет Міністрів України постановою від 4 червня 1994 року №353 (далі - «Постанова №353») затвердив зразок бланка паспорта громадянина України. Цю постанову з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2013 року №185 "Деякі питання виконання Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" визнано такою, що втратила чинність.
Однак постановою від 12 червня 2013 року №415 уряд зупинив дію постанови від 13 березня 2013 року №185, відновивши дію Постанови №353, якою було затверджено зразок бланка паспорта громадянина України (зразка 1994 року).
Відповідно до пунктів 3, 5, 6, 8 Положення про паспорт бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. У верхній частині лицьового боку обкладинки зроблено напис "Україна" , нижче - зображення Державного герба України, під ним - напис "Паспорт". На внутрішньому лівому боці обкладинки у центрі - зображення Державного прапора України, нижче - напис "Паспорт громадянина України". На першу і другу сторінки паспортної книжечки заносяться прізвище, ім`я та по батькові, дата і місце народження. На першій сторінці також вклеюється фотокартка і відводиться місце для підпису його власника. На другу сторінку заносяться відомості про стать, дату видачі та орган, що видав паспорт, ставиться підпис посадової особи, відповідальної за його видачу. Записи засвідчуються мастиковою, а фотокартка - випуклою сухою печаткою. Перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою. У разі заклеювання плівкою усього аркуша записи та фотокартка печатками не засвідчуються. Третя, четверта, п`ята і шоста сторінки призначені для фотокарток, додатково вклеюваних у паспорт, а сьома, восьма і дев`ята - для особливих відміток. На десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на одинадцятій - шістнадцятій - про реєстрацію постійного місця проживання громадянина. На прохання громадянина до паспорта може бути внесено (сьома, восьма і дев`ята сторінки) на підставі відповідних документів дані про дітей, групу крові і резус-фактор. На внутрішньому правому боці обкладинки надруковано витяг з цього Положення. Записи, вклеювання фотокарток і відмітки у паспорті здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується. До паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним. Вклеювання до паспорта нових фотокарток при досягненні громадянином 25 - і 45-річного віку провадиться у п`ятиденний термін. Обмін паспорта провадиться у разі: зміни (переміни) прізвища, імені або по батькові; встановлення розбіжностей у записах; непридатності для користування.
Вносити до паспорта записи, не передбачені цим Положенням або законодавчими актами України, забороняється. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Для вклеювання фотокартки при досягненні віку 25 або 45 років особи, на ім`я якої оформлений паспорт, протягом 30 календарних днів заявник подає працівнику територіального підрозділу заяву про вклеювання фотокартки, паспорт і дві фотокартки розміром 3,5 х 4,5 см із зображенням, яке відповідає досягнутому нею віку.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга ОСОБА_1 у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 17 жовтня 2018 року звернувся до Департаменту адміністративних послуг та споживчого ринку Харківської міської ради з наміром подати заяву про вклеювання до паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді книжечки нової фотокартки у зв`язку з досягненням 45-річного віку. Одночасно, позивач звернувся до вказаних органів із пропуском місячного терміну, адже 45 років йому виповнилося 1 листопада 2017 року.
На час звернення позивача набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року №795, якою викладено у новій редакції підпункт 6 пункту 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302, згідно якого обмін паспорта може здійснюватися лише у разі, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку і не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток.
Саме такі зміни законодавства спричинили надання роз`яснень позивачу щодо необхідності обміну паспорта на новий у формі пластикової картки типу ID-1.
Крім того, 17 жовтня 2018 року позивач добровільно надав заяву-анкету №2402199 для внесення змін до Єдиного державного демографічного реєстру і заяву начальнику Основ`янського районного відділу у місті Харкові ГУ ДМС у Харківській області з проханням оформити і видати йому паспорт громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1 без відцифрованих відбитків пальців. Про згоду щодо оформлення такого паспорта та обробку персональних даних свідчать відповідні підписи позивача, добровільно проставлені ним під час процедури здачі документів, в тому числі його паспорту серії НОМЕР_1.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач надав згоду на обробку свої персональних даних, надавши згоду на оформлення і видачу паспорту своєю заявою від 17 жовтня 2018 року.
Отже, відповідач за результатами розгляду поданих позивачем документів правомірно прийняв рішення про оформлення і видачу йому паспорта громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1.
Приписами пункту 91 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України визначено, що видача заявникові паспорта здійснюється територіальним органом/територіальним підрозділом ДМС, уповноваженим суб`єктом, який прийняв документи для його оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обміну паспорта.
При цьому, відповідно до пунктів 94 і 95 зазначеного Порядку, під час видачі паспорта мала здійснюватися процедура верифікації і внесення засобів електронного цифрового підпису та шифрування за особистої участі позивача.
В той же час, відмова позивача від проходження таких процедур свідчить про неможливість видачі нового паспорту позивачу, який, як встановлено судами попередніх інстанцій, під час розгляду справи зберігався в підрозділі ГУ ДМС України у Харківській області, і може бути виданий ОСОБА_1 на зазначених вище законодавчих умовах.
Також, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до статті 21 Конституції України усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.
Статтею 32 Конституції України передбачено, що не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Кожний громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею. Кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім`ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.
Рішенням Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року №2-рп/2012 надано офіційне тлумачення положенням частини другої статті 32 Конституції України, зокрема: неможливо визначити абсолютно всі види поведінки фізичної особи у сферах особистого та сімейного життя, оскільки особисті та сімейні права є частиною природних прав людини, які не є вичерпними, і реалізуються в різноманітних і динамічних відносинах майнового та немайнового характеру, стосунках, явищах, подіях тощо. Право на приватне та сімейне життя є засадничою цінністю, необхідною для повного розквіту людини в демократичному суспільстві, та розглядається як право фізичної особи на автономне буття незалежно від держави, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб. Збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Згідно з частиною шостою статті 6 Закону України «Про захист персональних даних» не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
У статті 8 Конвенції про захист осіб у зв`язку з автоматизованою обробкою персональних даних, ратифікованій Законом України від 6 липня 2010 року №2438-VI, зазначено: «Будь-якій особі надається можливість: a) з`ясувати існування файлу персональних даних для автоматизованої обробки, його головні цілі, а також особу та постійне місце проживання чи головне місце роботи контролера файлу; б) отримувати через обґрунтовані періоди та без надмірної затримки або витрат підтвердження або спростування факту зберігання персональних даних, що її стосуються, у файлі даних для автоматизованої обробки, а також отримувати такі дані в доступній для розуміння формі; c) вимагати у відповідних випадках виправлення або знищення таких даних, якщо вони оброблялися всупереч положенням внутрішнього законодавства, що запроваджують основоположні принципи, визначені у статті 5 і 6 цієї Конвенції».
За сталою практикою Європейського суду з прав людини, першою умовою виправданості втручання у права, гарантоване статтею 8 зазначеної Конвенції, є те, що воно має бути передбачене законом, причому тлумачення терміну «закон» є автономним, та до якості «закону» ставляться певні вимоги (див. рішення Європейського суду з прав людини у справі «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom) від 13 липня 1995 року, заява №18139/91, пункт 37). Під терміном «закон» слід розуміти як норми, встановлені писаним правом, так і правила, що сформувалися у прецедентному праві. Закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам «доступності» та «передбачуваності».
Перелік підстав, які становлять легітимну мету обмежень прав і свобод особи, є вичерпним. Свобода розсуду держав щодо встановлення обмежень є вузькою. Проте, слід оцінити, чи передбачене законом таке обмеження, чи відповідає обмеження «нагальній суспільній потребі», тобто чи є воно необхідним у демократичному суспільстві і чи відповідає воно легітимній меті (рішення Європейського суду з прав людини у справі «Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraine» від 14 червня 2007 року). Установленість обмежень законом передбачає чіткість і доступність закону, що встановлює такі обмеження. Кожна людина повинна мати відповідне уявлення про норми, які можуть бути застосовані щодо її відповідного права. Вимога чіткого закону, який передбачає обмеження права, має ту саму мету - кожна людина повинна мати можливість передбачити наслідки своєї поведінки. Рівень чіткості, який вимагається від національного законодавства, яке в будь-якому разі не може передбачати усі можливі випадки, багато в чому залежить від змісту відповідного акта, сфери, яку він регулює, чисельність й статусу тих, кому він адресований.
Отже, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач під час видачі паспорта позивачу вимагав вчинення певних, встановлених законом дій для отримання паспорта громадянина України. Крім того, позивач добровільно подав заяву про видачу йому паспорту у формі пластикової картки типу ID-1, надавши при цьому згоду на обробку його персональних даних. Разом з тим, відмова позивача від проходження процедури верифікації і внесення засобів електронного цифрового підпису та шифрування за його особистої участі унеможливила отримання позивачем паспорту громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1.
Проте, як зазначив суд апеляційної інстанції, отримавши виготовлений паспорт громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1 позивач може звернутись із заявою до ГУ ДМС України у Харківській області про видачу паспорту громадянина України у формі книжечки в обмін на паспорт у формі пластикової картки типу ID.
Крім того, суди попередніх інстанцій встановили, що паспорт-книжечку позивача було знищено у процедурі оформлення нового паспорту громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1, а тому ця обставина унеможливлює повернення належного позивачу паперового паспорту громадянина України зразка 1994 року серія НОМЕР_1 .
Щодо аргументів касаційної скарги стосовно протиправної відмови позивачу судів попередніх інстанцій у застосуванні до спірних правовідносин правових висновків Великої Палати Верховного Суду, які викладені у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17 слід зазначити таке.
У вказаному рішенні Велика Палата Верховного Суду констатувала, що норми Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» на відміну від норм Положення про паспорт, не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорта у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, імені та по батькові, та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій.
На переконання Великої Палати Верховного Суду, це є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Також такий підхід не відповідає вимогам якості закону (тобто, таке втручання не було «встановлене законом»), не є «необхідним у демократичному суспільстві». Зазначене допускає свавільне втручання в право на приватне життя в контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Як зазначено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року, позбавлення особи можливості отримання паспорта в традиційній формі - у вигляді паспортної книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID -картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не є необхідним у демократичному суспільстві, і таке втручання є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.
Отже, правильними є аргументи позивача про те, що він має право одержати паспорт громадянина України, форму якого затверджено Положенням про паспорт (зразка 1994 року).
Водночас Верховний Суд зауважує, що реалізація волевиявлення особи на отримання паспорта або вклеювання фотокартки при досягненні віку 25 або 45 років особи, на ім`я якої оформлений паспорт, здійснювалась і здійснюється шляхом подання заяви-анкети до компетентного органу разом із об`єктивно необхідними для цього документами, зокрема, для вклеювання фотокартки при досягненні віку 25 або 45 років особи паспорта зразка 1994 року - заяви про вклеювання фотокартки, паспорт і дві фотокартки розміром 3,5 х 4,5 см із зображенням, яке відповідає досягнутому особою віку.
Аналогічна позиція була неодноразово висловлена Верховним Судом в постановах від 21 листопада 2018 року у справі №821/1974/17, від 26 червня 2019 року у справі №0840/3992/18, від 19 липня 2019 року у справі №2340/2876/18, від 25 липня 2019 року у справі №807/85/18, від 7 серпня 2019 року у справі №520/11053/18 і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.
Однак, позивач не звертався до відповідачів із заявою встановленого зразка про вклеювання фотокартки при досягненні ним 45 років, а також не звертався із заявою про видачу паспорту у формі книжечки. А навпаки, 17 жовтня 2018 року звернувся до відповідача 1 із заявою-анкетою про видачу йому паспорту у формі пластикової картки типу ID-1. Тому, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про неможливість застосування до спірних правовідносин правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17.
Крім того, як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач звертався зі скаргами до Департаменту адміністративних послуг та споживчого ринку Управління адміністративних послуг з вимогою повернути старий паспорт громадянина України у формі книжечки, який ОСОБА_1 віддав відповідачу 1 разом з заявою-анкетою про видачу паспорту у формі пластикової картки типу ID-1. Також судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до копії акта №17 від 31 жовтня 2018 року, затвердженого Головою комісії - заступником начальника ГУ ДМС України у Харківській області Чирик О.Ю., 13 листопада 2018 року паспорт позивача зразка 1994 року знищено, що унеможливлює його повернення позивачу.
З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що розгляд скарг позивача відповідно до Закону України «Про звернення громадян» із роз`ясненням законодавчо визначеного алгоритму дій, необхідних для отримання паспорта громадянина України, не є порушенням прав позивача з боку відповідачів.
Також, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги позивача з приводу не надання судом апеляційної інстанції оцінки доводам позивача в апеляційній скарзі щодо обґрунтованості підстав для відводу судді першої інстанції.
Зі змісту постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року вбачається, що суд апеляційної інстанції оцінив доводи позивача з приводу заявленого відводу судді першої інстанції і визначив такі доводи безпідставними. Відвід повинен бути вмотивований з наведенням відповідних аргументів, доказів, які підтверджують наявність підстав для відводу. Однак, позивач у заяві про відвід не навів обставин, які викликають сумнів у прямій чи опосередкованій заінтересованості, неупередженості або об`єктивності судді першої інстанції у розгляді справи, або свідчать про існування інших підстав для відводу судді, які визначені статтею 37 КАС України.
Доводи позивача про начебто навмисне затягування розгляду справи суддею першої інстанції не є підтвердженням упередженого ставлення судді щодо об`єктивного і справедливого вирішення справи. А тому такі твердження позивача не впливають на правомірність і законність прийнятого судом першої інстанції рішення про відмову у задоволенні позову.
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на повно встановлених обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, з правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
Колегія суддів зазначає, що доводи наведені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів першої й апеляційної інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.
У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………
…………………………….
…………………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду