ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 520/1868/22
адміністративне провадження № К/990/1541/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Губської О.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу №520/1868/22
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16 червня 2022 року, ухвалене головуючим суддею Біловою О.В.
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2022 року, ухвалену колегією суддів у складі головуючого Катунова В.В., суддів Чалого І.С., Ральченка І.М.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У січні 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК), у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати підпункти 2.3, 2.4 пункту 2, підпункти 5.1, 5.2 пункту 5 розділу ІІІ «Описова частина», пункт 4.1 розділу ІV «Висновки» довідки НАЗК від 10.12.2021 № 918/21 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2019 рік, поданої ОСОБА_1 , начальником Великобурлуцького районного відділу державної виконавчої служби Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Харків).
2. В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що ним на виконання вимог частини першої статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 №1700-VII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1700-VII) подана щорічна декларація особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2019 рік. У період з 02.08.2021 по 29.12.2021 на підставі абзацу 5 частини першої статті 51-3 Закону № 1700-VII НАЗК провела повну перевірку цієї декларації, результати якої оформила Довідкою від 10.12.2021 № 918/21. Позивач, не погоджуючись із висновками цієї довідки в частині вищевказаних пунктів щодо внесення недостовірних відомостей у перевіреній декларації на суму 759765,79 грн, звернувся до суду із цим позовом.
2.1. Позивач указував, що є власником двох земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, розташованих на території Великобурлуцької селищної ради, (1) кадастровий номер 632145500:03:000:0238 площею 4,49 га, що підтверджується державним актом на право власності на земельну ділянку серія ХР № 110236, виданого 12.01.2005 головою Великобурлуцької районного державної адміністрації від 20.05.2003 № 22 та зареєстрованого в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 1376, та (2) кадастровий номер 632145500:03:000:0237 площею 8,98 га, отриманої в порядку спадкування за заповітом після смерті матері ОСОБА_2 , яка мала право власності на вказану земельну ділянку на підставі державного акту серії ХР №110235, виданого 12.01.2005 головою Великобурлуцької районної державної адміністрації від 20.05.2003 № 22 та зареєстрованого в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю за № 1375, про що 14.07.2010 в.о. державного нотаріуса Великобурлуцької районної державної нотаріальної контори видано свідоцтво про право на спадщину за заповітом № 1448.
2.2. Позивач наполягає, що оскільки право власності на вказані земельні ділянки позивач набув безоплатно до 01.01.2018, а указані державні акти на право власності на земельні ділянки не містять відомостей про ринкову вартість земельних ділянок на час їх набуття, то на підставі приписів пункту 2 частини першої статті 46 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII (далі - Закон № 1700-VII) у відповідних полях декларації ним вірно обрано позначки «не застосовується». Правильність такої позиції, на його думку, підтверджується також пунктом 60 Роз`яснень НАЗК від 03.02.2021 № 1.
2.3. Щодо висновків відповідача в частині того, що позивачем не зазначено відомостей про власні фінансові зобов`язання перед ОСОБА_3 у вигляді несплаченої заборгованості у розмірі 181758,79 грн та перед ПП «Імені Шевченка» у вигляді несплаченої заборгованості у розмірі 122007,00 гривень, норма пункту 9 частини першої статті 46 Закону № 1700-VII не містить прямого конкретизованого обов`язку суб`єкта декларування зазначати суму зобов`язань за виконавчими провадженнями.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. ОСОБА_1 , перебуваючи на посаді начальника Великобурлуцького районного відділу державної виконавчої служби Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Харків), є особою, зазначеною у пункті 1 статті 3 Закону №1700-VII, яка має обов`язок щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається НАЗК.
4. На виконання вимог частини першої статті 45 Закону № 1700-VII позивачем 12.03.2020 подана щорічна декларація особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2019 рік (https://public.nazk.gov.ua./documents/62d18d6b-005c-4e40-9fda-723096cd111a).
5. У період з 02.08.2021 по 29.11.2021 НАЗК проведено повну перевірку цієї декларації на підставі абзацу 5 частини першої статті 51-3 Закону № 1700-VII та підпункту 4 пункту 2 розділу II Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого наказом НАЗК від 29.01.2021 № 26/21, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 05.02.2021 за № 158/35780 (далі - Порядок № 26/21), за наслідками якої складено Довідку від 10.12.2021 № 918/21, в описовій частині (розділ ІІІ) якої зазначено, зокрема, таке:
5.1. суб`єкт декларування зазначив недостовірні відомості про кадастровий номер та вартість за останньою грошовою оцінкою земельної ділянки загальною площею 44 900 кв м, розташованої у с. Плоске, Великобурлуцький р-н, Харківська обл., що належить йому на праві власності. Так, суб`єкт декларування у відповідних полях декларації обрав позначки «не застосовується». Відповідно до відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно кадастровий номер - 6321455000:03:000:0238, нормативна грошова оцінка земельної ділянки зазначена у договорі оренди від 01.02.2018, укладеному суб`єктом декларування, та становить 152000,00 грн. Пояснення суб`єкта декларування, які не спростовують недостовірності зазначених відомостей, наведено у підпункті 2.1 пункту 2 цього розділу Довідки. Недостовірні відомості відрізняються від достовірних на суму 152000,00 грн;
5.2. суб`єкт декларування зазначив недостовірні відомості про кадастровий номер та вартість за останньою грошовою оцінкою земельної ділянки загальною площею 89 800 кв м, розташованої у с. Плоске, Великобурлуцький р-н, Харківська обл., що належить йому на праві власності. Так, суб`єкт декларування у відповідних полях декларації обрав позначку «не застосовується». Відповідно до відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно кадастровий номер - 6321455000:03:000:0237, нормативна грошова оцінка земельної ділянки зазначена у договорі оренди від 01.02.2018, укладеному суб`єктом декларування, та становить 304000,00 грн. Пояснення суб`єкта декларування, які не спростовують недостовірності зазначених відомостей, наведено у підпункті 2.1 пункту 2 цього розділу Довідки. Недостовірні відомості відрізняються від достовірних на суму 304000,00 грн;
5.3. суб`єкт декларування не зазначив відомостей про власні фінансові зобов`язання перед ОСОБА_3 у вигляді несплаченої заборгованості у розмірі 181 758,79 грн. Відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень, приватного виконавця виконавчого округу Харківської області вказана заборгованість не погашена. Пояснення суб`єкта декларування, які не спростовують недостовірності зазначених відомостей, наведено у підпункті 2.1 пункту 2 цього розділу Довідки. Недостовірні відомості відрізняються від достовірних на суму 181758,79 грн;
5.4. суб`єкт декларування не зазначив відомостей про власні фінансові зобов`язання перед ПП «Імені Шевченка» у вигляді несплаченої заборгованості у розмірі 122007,00 грн. Відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень, приватного виконавця виконавчого округу Харківської області вказана заборгованість не погашена. Пояснення суб`єкта декларування, які не спростовують недостовірності зазначених відомостей, наведено у підпункті 2.1 пункту 2 цього розділу Довідки. Недостовірні відомості відрізняються від достовірних на суму 122007,00 грн.
6. За висновками (розділ IV Довідки) цієї перевірки встановлено, що суб`єкт декларування при складенні та поданні декларації вказав недостовірні відомості (пп. 2-6 розділу 3.1 цієї Довідки), чим не дотримав вимог пунктів 2, 7, 8-1, 9, 10, частини першої статті 46 Закону № 1700-VII. Недостовірні відомості, зазначені у декларації (п.п. 2.3, 2.4 п. 2, п.п. 5.1,5.2 п. 5 розділу 3.1 цієї Довідки), відрізняються від достовірних на суму 759765,79 грн, що перевищує 100 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених на дату подання декларації. У діях суб`єкта декларування встановлено ознаки правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Ознак правопорушень, передбачених статтею 366-2 Кримінального кодексу України, не виявлено.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
7. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 16.06.2022 позов задоволено частково:
7.1. визнано протиправним та скасовано підпункти 2.3 та 2.4 пункту 2 розділу III «Описова частина» Довідки НАЗК від 10.12.2021 № 918/21 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2019 рік, поданої ОСОБА_1 , начальником Великобурлуцького районного відділу державної виконавчої служби Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Харків) в частині:
- зазначення про недостовірність відомостей про вартість земельної ділянки за останньою грошовою оцінкою загальною площею 44 900 кв м, розташованої у с. Плоске, Великобурлуцький р-н, Харківська обл., що належить ОСОБА_1 на праві власності, та про те, що недостовірні відомості відрізняються від достовірних на суму 152000,00 грн;
- зазначення про недостовірність відомостей про вартість земельної ділянки за останньою грошовою оцінкою загальною площею 89 800 кв м, розташованої у с. Плоске, Великобурлуцький р-н, Харківська обл., що належить ОСОБА_1 на праві власності, та про те, що недостовірні відомості відрізняються від достовірних на суму 304000,00 грн;
7.2. визнано протиправним та скасовано пункт 4.1 розділу IV «Висновки» Довідки Національного агентства з питань запобігання корупції від 10.12.2021 № 918/21 щодо суми, на яку недостовірні відомості, зазначені у декларації (п.п. 2.3, 2.4 п. 2, п.п. 5.1,5.2 п. 5 розділу 3.1 цієї Довідки), відрізняються від достовірних, в частині 456000,00 грн;
7.3. у задоволенні позовних вимог в іншій частині відмовлено.
8. Задовольняючи позовні вимоги у вказаній частині, суд першої інстанції виходив з того, що позивач отримав у власність земельну ділянку загальною площею 89800 кв м, кадастровий номер - 6321455000:03:000:0237 в порядку спадкування спадщину (свідоцтво про право на спадщину від 14.07.2010) в період дії нульової ставки оподаткування відповідно до Закону України «Про податок з доходів фізичних осіб», а земельну ділянку загальною площею 44 900 кв м з кадастровим номером 6321455000:03:000:0238 - на підставі розпорядження Великобурлуцької районної державної адміністрації від 20.05.2003 № 122 в порядку безоплатної приватизації.
8.1. З аналізу пункту 60 роз`яснень НАЗК від 13.02.2021 № 1 (яким передбачено, що у разі спадкування будь-яких об`єктів спадщини, які оподатковуються за нульовою ставкою, оціночна вартість таких об`єктів з метою оподаткування не визначається), окружний суд дійшов висновку, що для правомірного обрання позначки «не застосовується», при заповненні відповідного поля декларації про вартість успадкованого майна необхідні дві умови: 1) спадщина/дарунок оподатковується за нульовою ставкою; 2) оцінка успадкованого/подарованого майна не проводилася.
8.2. Застосовуючи до спірних правовідносин положення пункту 2 частини першої статті 46 Закону № 1700-VIІІ, суд першої інстанції констатував, що вказана норма містить обов`язок суб`єкта декларування зазначати місцезнаходження майна, а вартість об`єкта зазначається на дату набуття його у власність, володіння або користування, водночас ця норма не вимагає від суб`єкта декларування здійснювати оцінку майна для заповнення декларації, тож при визначенні вартості об`єкта декларування суб`єкт декларування повинен керуватися виключно відповідними правовстановлюючими документами, на підставі яких у нього або членів його сім`ї виникло право на цей об`єкт.
8.3. Тож, ураховуючи, що позивач не придбавав земельні ділянки з кадастровими номерами 6321455000:03:000:0238 та 6321455000:03:0237 та не поніс будь-яких витрат, а набув право власності в порядку спадкування від спадкодавця першого ступеня споріднення та безоплатної приватизації, суд першої інстанції дійшов висновку, що для нього як для суб`єкта декларування вартість цих об`єктів в момент отримання у власність не визначалася. Подальші оцінки такого майна, зроблені у зв`язку з укладенням договорів оренди та наявні у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, на думку суду цієї інстанції, не мають застосовуватись з метою декларування для позивача, позаяк не містять відомостей про вартість майна на момент набуття його у власність. Тому такі подальші оцінки, за висновком суду, є неналежними для встановлення вартості майна в розумінні Закону № 1700-VIІІ. За таких обставин посилання НАЗК у пунктах 2.3 та 2.4 розділу 3.1 Описової частини довідки на ці відомості, за рішенням суду, є необґрунтованими та безпідставними.
8.4. Суд погодився з доводами позивача, що зазначення вартості майна на дату придбання (як це передбачено формою та змістом декларації), за умови, що декларант не витрачав кошти (не придбав, а отримав право власності, в порядку спадкування та приватизації), мало б ознаки недостовірної інформації, а в цілях декларування у позивача не виникало підстав та обов`язку для з`ясування інформації щодо вартості належних йому земельних ділянок на дату набуття права власності.
8.5. Поряд із цим окружний суд не погодився із доводами позивача в тій частині, що положення статті 46 Закону № 1700-VIІІ не покладають на суб`єктів декларування обов`язку зазначати в декларації кадастрові номери земельних ділянок, що належать їм на праві власності.
8.6. Надаючи оцінку цим доводам позивача, суд першої інстанції, узяв до уваги, що відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», кадастровий номер земельної ділянки - індивідуальна, що не повторюється на всій території України, послідовність цифр та знаків, яка присвоюється земельній ділянці під час її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування, а Державний земельний кадастр - це державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України. Відповідно до норм статті 16 цього ж Закону, кадастровий номер земельної ділянки є її ідентифікатором у Державному земельному кадастрі.
8.7. Ураховуючи той факт, що земельній ділянці не присвоюється адреса у загальноприйнятому вигляді, а ідентифікатором її є саме кадастровий номер, який дозволяє чітко визначити місцерозташування такої ділянки, суд першої інстанції дійшов висновку, що кадастровий номер земельної ділянки є інформацією, яка підлягає обов`язковому відображенню суб`єктом декларування у поданій ним декларації, як характеристика місцезнаходження земельної ділянки у розумінні пункту 2 частини першої статті 46 Закону № 1700-VIІІ.
8.8. На підставі наведеного суд цієї інстанції висновував, що позивач безпідставно обрав у відповідному рядку декларації, де зазначається кадастровий номер земельної ділянки, позначки «не застосовується».
8.9. Відмовляючи позивачу у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування п.п. 5.1, 5.2 п. 5 розділу 3.1 Довідки і висновків, викладених відповідачем у цій частині, суд першої інстанції виходив з того, що останнім не спростовано обставин виявлених НАЗК порушень в частині декларування фінансових зобов`язань, а його доводи зводялися до хибного трактування положень частини першої статті 46 Закону № 1700-VIІІ та роз`яснення НАЗК від 03.02.2021 № 1.
8.10. Не погоджуючись із доводами позивача в цій частині, суд першої інстанції зауважив, що норма пункту 9 частини першої статті 46 указаного Закону не містить вичерпного переліку підстав виникнення фінансових зобов`язань, а встановлює обов`язок суб`єкта декларування відобразити у декларації всі наявні фінансові зобов`язання, незалежно від підстав їх виникнення та у разі, якщо розмір зобов`язання перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня звітного року.
8.11. Оцінюючи інформацію, надану відповідачу приватним виконавцем виконавчого округу Харківської області Кудряшовим Д.В., станом на кінець звітного періоду (2019 рік), позивач мав несплачену заборгованість перед ОСОБА_3 (зобов`язання за договором позики) в сумі 181758,79 грн та перед приватним підприємством сільськогосподарським підприємством «Імені Шевченка» (відшкодування вартості безпідставно набутого майна) в сумі 122007,00 грн, суд цієї інстанції дійшов висновку, що вказані фінансові зобов`язання підлягають декларуванню не з підстав наявності відкритих виконавчих проваджень, а в силу вимог Закону, оскільки в даному випадку виконавче провадження є лише підтвердженням факту наявності фінансового зобов`язання та містить інформацію про боржника, стягувача та суму стягнення.
9. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2022 апеляційна скарга НАЗК залишена без задоволення, а рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 залишено без змін.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
10. Із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції не погодилося НАЗК, у зв`язку з чим звернулося до Верховного Суду (далі - Суд) із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16.06.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2022 в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
10.1. Ця касаційна скарга подана з підстав неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права згідно пункту 3 частини четвертої статті 328 та пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України в частині порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
10.2. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах щодо реалізації НАЗК владних повноважень визначених положеннями статті 51-3 Закону № 1700-VIІІ, а саме проведення НАЗК перевірок декларацій, поданих суб`єктом декларування, які безпосередньо включають в себе контроль щодо правильності та повноти їх заповнення, а також можливості оскарження в порядку адміністративного судочинства довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації.
10.3. НАЗК зауважує, що предметом оскарження в межах вказаного провадження є висновки, викладені в Довідці НАЗК, складеної уповноваженою особою за результатами проведеної повної перевірки декларації відповідного суб`єкта декларування. Вказана довідка являє собою документ, що фіксує факт проведення повної перевірки декларації, містить виклад систематизованої інформації, зібраної з різних достовірних джерел під час її проведення і є виключно носієм даних про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. Тобто оскаржувана позивачем Довідка НАЗК, на думку скаржника, не є актом індивідуальної дії, а тому не може бути предметом позову та не підлягає оскарженню у порядку адміністративного судочинства. Таким чином дії уповноважених осіб зі складення Довідки, як і сама Довідка, не створюють жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення будь-яких прав суб`єкта декларування. Тож, враховуючи правову природу правовідносин, що виникли між сторонами та відсутність порушеного права, за захистом якого позивач звернувся до суду, навіть часткове задоволення судом його позовних вимог не є ефективним способом захисту його прав чи інтересів.
10.4. Скаржник уважає, що помилкове розширене тлумачення визначення індивідуального акту, наведеного в пункті 19 частини першої статті 4 КАС України, призвело до неправильного застосування судами попередніх інстанцій вказаної норми в контексті приписів пункту 1 частини першої статті 19 цього ж Кодексу, згідно якого юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження та прийняття судами протиправних рішень.
10.5. НАЗК наполягає на тому, що у вказаному випадку відсутній публічно-правовий спір, так як агентство при здійсненні перевірки та складенні за її результатами довідки не здійснює по відношенню до суб`єкта декларування владних управлінських функцій, що унеможливлює віднесення акта перевірки (довідки) до актів індивідуальної дії та, як наслідок, можливість її оскарження та скасування в судовому порядку.
10.6. Скаржник звертає увагу, що відсутність висновку Верховного Суду з даного питання призводить до того, що частина адміністративних судів розглядають справи про оскарження вищезазначених довідок НАЗК та ухвалюють за наслідками їх розгляду рішення по суті заявлених вимог, а частина - закривають провадження у справах з мотивів того, що такі довідки не мають ознак притаманних акту індивідуальної дії чи нормативно-правовому акту, а відтак не підлягають судовому оскарженню.
10.7. НАЗК підкреслює, що оскільки на момент звернення з цією касаційною скаргою Верховним Судом не сформовано практики щодо можливості оскарження довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації, зазначена обставина відповідно до положень пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України є самостійною підставою для касаційного оскарження.
10.8. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України в частині порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права НАЗК зауважує, що суд апеляційної інстанції під час розгляду зазначеної справи в порушення процесуальних норм здійснив однобічне дослідження і оцінку доказів без наведення достатніх відповідних мотивів, надав перевагу доводам позивача, відкинувши докази, що були покладені в основу апеляційної скарги, не оцінивши їх у сукупності. Зокрема, суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки офіційним правовстановлюючим документам, які підтверджують внесення позивачем недостовірних відомостей до декларації, у зв`язку з чим висновки суду не відповідають дійсним обставинам справи.
10.9. У цьому зв`язку наголошує на своїй категоричній незгоді з висновками судів попередніх інстанцій в частині визнання протиправними та скасування підпунктів 2.3 та 2.4 пункту 2 Розділу ІІІ Довідки з посиланням на те, що позивач не витрачав кошти (не придбав, а отримав право власності на земельні ділянки в порядку спадкування та приватизації), а тому в цілях декларування у останнього не виникало підстав та обов`язку для з`ясування інформації щодо вартості належних йому земельних ділянок на дату набуття права власності на них.
10.10. Підкреслює, що згідно відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, який містить офіційні, підтверджені відомості про об`єкти нерухомого майна (в т.ч. їх вартість): (1) нормативна грошова оцінка земельної ділянки загальною площею 44 900 кв м (кадастровий номер 6321455000:03:000:0238) у договорі оренди від 01.02.2018 складає 152000 грн; (2) нормативна грошова оцінка земельної ділянки загальною площею 89 800 кв м (кадастровий номер 6321455000:03:000:0237) у договорі оренди від 01.02.2018 складає 304000 грн.
10.11. Скаржник з посиланням на пункти 57 та 60 роз`яснення НАЗК від 03.02.2021 №1 наполягає на тому, що за загальним правилом інформація про вартість об`єктів декларування повинна вказуватися на дату набуття права власності, володіння чи користування або відповідно до останньої грошової оцінки майна у грошовій одиниці України. Звертає увагу, що НАЗК не вказувало в оскаржуваній Довідці на обов`язок позивача проводити оцінку майна на період отримання ним ділянок у власність для цілей його декларування, однак наголошує, що якщо така оцінка вже наявна, то декларант зобов`язаний вказувати дані щодо вартості майна за такою оцінкою.
11. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.01.2023 для розгляду цієї справи визначено наступний склад колегії суддів: головуючий суддя - Єресько Л.О., судді - Соколов В.М., Загороднюк А.Г.
12. Ухвалою Верховного Суду від 18.01.2023 задоволено заяву судді Загороднюка А.Г. про самовідвід. Відведено суддю Загороднюка А.Г. від участі у розгляді справи №520/1868/22. Передано матеріали адміністративної справи № 520/1868/22 до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду.
13. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.01.2023, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 19.01.2023 № 98/0/78-23, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Соколов В.М., Губська О.А.
14. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08.02.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
15. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 27.09.2023 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини першої статті 340 та статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
16. ОСОБА_1 не погодившись із доводами касаційної скарги направив суду 21.02.2023 заяву, де зазначив, що уважає рішення суду першої та апеляційної інстанцій законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
17. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
18. Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
19. Спір у цій справі виник у зв`язку зі складанням відповідачем довідки від 10.12.2021 № 918/21 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2019 рік, поданої ОСОБА_1 , начальником Великобурлуцького районного відділу державної виконавчої служби Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Харків), підпункти 2.3, 2.4 пункту 2, підпункти 5.1, 5.2 пункту 5 розділу ІІІ «Описова частина», пункт 4.1 розділу ІV «Висновки» якої позивач уважає протиправними.
20. Рішення суду як першої так і апеляційної інстанції оскаржуються лише в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправними та скасування підпунктів 2.3 та 2.4 пункту 2 розділу III «Описова частина», пункту 4.1 розділу IV «Висновки» Довідки НАЗК № 918/21 від 10.12.2012 в частині висновків НАЗК щодо недостовірності відомостей про вартість належних позивачу земельних ділянок загальною площею 44 900 кв м та площею 89 800 кв м на загальну суму 456000,00 грн.
21. В частині відмови у задоволені інших позовних вимог касаційна скарга доводів незгоди з оскаржуваними судовими рішеннями не містить, а тому Верховний Суд не перевіряє застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права у цій частині судових рішень.
22. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги з підстав касаційного оскарження за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах стосовно реалізації НАЗК владних повноважень, визначених положеннями статті 51-3 Закону № 1700-VIІІ, а саме проведення НАЗК перевірок декларацій, поданих суб`єктом декларування, які безпосередньо включають в себе контроль щодо правильності та повноти їх заповнення, а також можливості оскарження в порядку адміністративного судочинства довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації, Верховний Суд виходить із такого.
23. Після відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою Верховним Судом уже сформульовані висновки щодо юрисдикції спорів з приводу оскарження довідок НАЗК, зокрема, у постановах від 23.03.2023 у справі № 160/4098/22, від 06.04.2023 у справі № 640/29515/21 та від 15.06.2023 у справі № 240/24844/21 та від 26.09.2023 у справі № 460/238/22. Висновки Верховного Суду щодо застосування процесуальних норм права у подібних правовідносинах, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи і колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.
24. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
25. Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
26. За приписами пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
27. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
28. Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
29. Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
30. Аналіз норм Закону №1700-VII та Порядку проведення повної перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого наказом НАЗК від 29.01.2021 № 26/2, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 05.02.2021 за № 158/35780, яким визначено процедуру проведення НАЗК повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, дозволяє дійти висновку про те, що довідка НАЗК за результатами повної перевірки декларації має ознаки акта індивідуальної дії, оскільки:
30.1. є результатом виконання НАЗК владних управлінських функцій, передбачених статтею 51-3 Закону №1700-VII;
30.2. виступає юридичним оформленням результатів повної перевірки декларації;
30.3. приймається у визначений законодавством формі, в межах та строки визначених процедур;
30.4. висновок за результатами перевірки є складовою довідки, а сама довідка НАЗК має містити у разі наявності, зокрема: виявлені недостовірні відомості у декларації, неточність оцінки задекларованих активів, встановлені ознаки конфлікту інтересів, незаконного збагачення або необґрунтованості активів;
30.5. породжує зобов`язання подати відповідну декларацію з достовірними відомостями (на підставі абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону №1700-VII);
30.6. стосується конкретного декларанта та публікується на вебсайті НАЗК, тобто оприлюднюються дані про порушення декларантом вимог законодавства (у разі їх виявлення).
31. Виходячи з наведеного Верховний Суд дійшов висновку, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки цю довідку видано НАЗК на виконання владних управлінських функцій, вона містить владний (обов`язковий) припис щодо конкретної особи (суб`єкта декларування), має строк та її дія вичерпується виконанням.
32. Поряд із цим слід урахувати, що у випадку виявлення недостовірних відомостей та за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи подальші правовідносини виникають лише між суб`єктом декларування та НАЗК. Водночас процедур внесення змін, доповнень, спростувань до таких довідок чи відомостей в них законодавством не передбачено.
33. Підсумовуючи наведе, колегія суддів констатує, що спірні правовідносини, які виникли у зв`язку із винесенням відповідачем спірної довідки в процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій і спірна довідка стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивача, мають характер юридичного спору, який підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства.
34. Таким чином підстави для скасування оскаржуваних судових рішень за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України відсутні.
35. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України в частині порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, що полягає в однобічному дослідженні і оцінки доказів без наведення достатніх відповідних мотивів, надання переваги доводам позивача, відкинувши доводи, що були покладені в основу апеляційної скарги та не надання належної оцінки офіційним правовстановлюючим документам, які підтверджують внесення позивачем недостовірних відомостей в частині не зазначення вартості належних позивачу земельних ділянок Верховний Суд виходять із такого.
36. Відповідно до частини першої статті 50 Закону № 1700-VII повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
37. Згідно із підпунктом «а» пункту другого частини першої статті 46 Закону №1700-VII (у редакції чинній, станом на момент виникнення спірних правовідносин) у декларації зазначаються відомості про об`єкти нерухомості, що належать суб`єкту декларування та членам його сім`ї на праві приватної власності, включаючи спільну власність, або знаходяться у них в оренді чи на іншому праві користування, незалежно від форми укладення правочину, внаслідок якого набуте таке право. Такі відомості, серед іншого, включають вартість майна на дату набуття його у власність, володіння або користування.
38. У цій справі, задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_1 , суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач не придбавав земельні ділянки з кадастровими номерами 6321455000:03:000:0238 та 6321455000:03:0237 та не поніс будь-яких витрат, а набув право власності в порядку спадкування від спадкодавця першого ступеня споріднення та безоплатної приватизації, тобто вартість цих об`єктів на момент виникнення у позивача права власності не визначалася. Тож на підставі підпункту «а» пункту другого частини першої статті 46 Закону № 1700-VII суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач правильно у відповідних полях поданої декларації в частині відомостей про вартість означених земельних ділянок на дату набуття ним права власності обрав позначку «не застосовується».
39. За висновками судів попередніх інстанцій подальші оцінки цих об`єктів нерухомості, здійснені у зв`язку з укладенням договорів оренди та відображені у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно і Реєстрі прав власності на нерухоме майно, не мають застосовуватись з метою декларування для позивача, оскільки не містять відомостей про вартість майна на момент набуття його у власність та є неналежними для відображення вартості майна в розумінні Закону № 1700-VII.
40. Верховний Суд уважає такі висновки судів помилковими, позаяк вони зроблені без урахування норм частини п`ятої статті 46 Закону № 1700-VII (у редакції чинній, станом на момент виникнення спірних правовідносин), відповідно до якої вартість майна, майнових прав, активів, інших об`єктів декларування, передбачених частиною першою цієї статті, зазначається у грошовій одиниці України на момент їх набуття у власність або останньої грошової оцінки.
41. Абзацом 3 частини п`ятої статті 46 Закону № 1700-VII у цій же редакції визначено, що вартість майна, майнових прав, активів, інших об`єктів декларування, що перебувають у володінні чи користуванні суб`єкта декларування, зазначається у випадку, якщо вона відома суб`єкту декларування або повинна була стати відомою внаслідок вчинення відповідного правочину.
42. За таких обставин Верховний Суд погоджується із доводами НАЗК, що встановлення судом обставин оцінки позивачем належних йому земельних ділянок для цілей укладення правочину має істотне значення для правильного вирішення спору в цій частині.
43. Водночас суди попередніх інстанцій, дійшовши помилкових висновків про те що будь-які подальші оцінки об`єктів нерухомості не є належними для цілей декларування, оскільки не містять відомостей про вартість майна на момент набуття його у власність, таких обставин не встановлювали. Матеріали справи не містять ані відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, на які посилалося НАЗК в оскаржуваній Довідці, ані копій договорів про передачу в оренду належних позивачу земельних ділянок тощо
44. Отже, Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим дійшли передчасних висновків по суті спірного питання.
45. Водночас, обсяг повноважень суду касаційної інстанції, визначений статтею 341 КАС України, не дозволяє Суду встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
46. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.
47. Ураховуючи приписи статті 353 КАС України, а також те, що неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, ці порушення неможливо виправити в суді касаційної інстанції, то оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
48. Під час нового розгляду справи суду необхідно, з урахуванням висновків, викладених у цій постанові, на підставі належних та допустимих доказів дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків, надати оцінку вказаним обставинам й аргументам сторін та, у залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
49. В неоскаржуваній частині, що не перевіряється Верховним Судом у межах цього касаційного провадження, рішення судів першої та апеляційної інстанцій, відповідно до правил статті 350 КАС України, підлягають залишенню без змін.
50. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції задовольнити частково.
2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16 червня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2022 року у справі № 520/1868/22 в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправними та скасування підпунктів 2.3 та 2.4 пункту 2 розділу III «Описова частина» в частині зазначення про недостовірність відомостей щодо вартості належних позивачу земельних ділянок та пункту 4.1 розділу IV «Висновки» Довідки НАЗК від 10.12.2021 № 918/21 щодо недостовірних відомостей зазначених ОСОБА_1 у декларації (п.п. 2.3, 2.4 п. 2 цієї Довідки) на загальну суму 456000,00 грн - скасувати, а справу в цій частині направити на новий судовий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.
3. В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16 червня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2022 року у справі № 520/1868/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов О.А. Губська