ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 520/5706/19
адміністративне провадження № К/9901/36731/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №520/5706/19
за позовом Заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області до Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області, третя особа - Філія Державної установи "Центр пробації" в Харківській області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді Панова М.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Чалого І.С., суддів: П`янової Я.В., Зеленського В.В.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. Заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області звернувся до суду з позовом до Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області, третя особа - Філія Державної установи "Центр пробації" в Харківській області, в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області з питання виконання заходів щодо не погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт на території ради із Куп`янським міськрайонним відділом філії державної установи "Центр пробації" в Харківській області;
1.2. зобов`язати Пристінську сільську раду Куп`янського району Харківської області розглянути питання про вжиття заходів для погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт із Куп`янським міськрайонним відділом філії державної установи "Центр пробації" в Харківській області.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
2. На виконання вимог Кодексу України про адміністративні правопорушення Куп`янським міськрайонним відділом філії Державної установи "Центр пробації" в Харківській області 02 листопада 2018 року до Пристінської сільської ради скеровано лист за №1858/24/17-18 про необхідність визначення видів суспільно корисних робіт для порушників, на яких судом накладено адміністративне стягнення у вигляді суспільно корисних робіт та переліку об`єктів, на яких порушники повинні відбувати ці роботи. Аналогічного листа направлено 11 січня 2019 року за №184/24/21-19.
2.1. Пристінською сільською радою листом № 24 від 11 січня 2019 року орган пробації повідомлено про те, що у органу місцевого самоврядування відсутні повноваження щодо визначення видів суспільно корисних робіт та те, що статтями 80 та 91 Бюджетного кодексу України у структурі видатків сільської ради не передбачено такий напрямок, як оплата суспільно-корисних робіт. Окрім цього, у відповіді зазначено, що виконком сільської ради скерував листи до Міністерства юстиції України, Міністерства соціальної політики, та Державної фіскальної служб з проханням надати роз`яснення колізій законодавства пов`язаних із визначеннями видів суспільно-корисних робіт та їх оплатою. Аналогічну відповідь органу пробації сільською радою надано 25 січня 2019 року за №41.
2.2. 25 лютого 2019 року Куп`янським міськрайонним відділом ФДУ "Центр пробації" в Харківській області було повторно направлено лист депутатам Пристінської сільської ради щодо необхідності визначення видів суспільно корисних робіт та переліку об`єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи та виділення коштів для оплати виконання таких робіт.
2.3. На виконання постанови Куп`янського міськрайонного суду Харківської області від 05 жовтня 2018 року, Куп`янським міськрайонним відділом філії державної установи "Центр пробації" для відбування адміністративного стягнення у вигляді суспільно-корисних робіт строком 120 (сто двадцять) годин 11 грудня 2018 року та 13 грудня 2018 року до Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області направлявся ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
2.4. 12 грудня 2018 року до Куп`янського МРВ філії ДУ "Центр пробації" в Харківській області надійшла відповідь Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області №2504/24/17-18 від 11 грудня 2018 року згідно з якою ОСОБА_1 не може бути прийнятий на відпрацювання суспільно корисних робіт з підстав відсутності порядку оплати суспільно-корисних робіт.
2.5. Стверджуючи, що Пристінською сільською радою Куп`янського району не вчинено жодних дій щодо вирішення питання про погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконуватимуть суспільно корисні роботи та видів таких робіт, а також питання про внесення змін до бюджету сільської ради в частині оплати їх праці, у зв`язку з чим Куп`янський міськрайонний відділ філії Державної установи "Центр пробації" в Харківській області позбавлений можливості виконувати адміністративні стягнення у вигляді суспільно корисних робіт у разі їх призначення судом для мешканців населених пунктів Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області, заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року, позов задоволено.
3.1. Визнано протиправною бездіяльність Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області щодо не погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт на території ради із Куп`янським міськрайонним відділом філії державної установи «Центр пробації» в Харківській області.
3.2. Зобов`язано Пристінську сільську раду Куп`янського району Харківської області розглянути питання про вжиття заходів для погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт із Куп`янським міськрайонним відділом філії державної установи «Центр пробації» в Харківській області.
3.3. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Пристінська сільська рада Куп`янського району Харківської області, як орган місцевого самоврядування, допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимог статей 31-1 325-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, Порядку виконання адміністративних стягнень у вигляді громадських робіт, виправних робіт та суспільно корисних робіт, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 19.03.2013 № 474/5, за зверненням уповноваженого органу з питань пробації не визначила види суспільно корисних робіт для порушників, на яких судом накладено адміністративне стягнення у вигляді суспільно корисних робіт, та перелік об`єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи, та не надіслала їх до уповноваженого органу з питань пробації.
3.4. Також суди зазначили, що відмова органу місцевого самоврядування в погодженні переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт має наслідком ухилення одного з батьків від обов`язку щодо належного матеріального забезпечення дитини та суттєво погіршує її становище, що може ставити під сумнів належне виконання державою вимог статті 27 Конвенції про права дитини.
IV. Касаційне оскарження
4. У касаційній скарзі Пристінська сільська рада Куп`янського району Харківської області, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
5. В обґрунтування касаційної скарги відповідач вказує, що відповідно до статті 31-1 КУпАП завдання сільської ради полягає лише у визначенні видів суспільно-корисних робіт та не передбачено, що саме орган місцевого самоврядування повинен забезпечити виконання суспільно-корисних робіт. Статтями 80 91 Бюджетного кодексу України у структурі видатків сільської ради не передбачено такий напрямок, як оплата суспільно-корисних робіт. На території Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області відсутні об`єкти комунальної власності для організації виконання суспільно корисних громадських робіт для правопорушників, на яких накладено такий вид адміністративного стягнення.
6. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надав.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
7. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
9. Законом України від 07 грудня 2017 року №2234-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення захисту права дитини на належне утримання шляхом вдосконалення порядку примусового стягнення заборгованості зі сплати аліментів» запроваджено новий вид адміністративного стягнення - суспільно корисні роботи.
10. Відповідно до статті 31-1 Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) суспільно корисні роботи полягають у виконанні особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, оплачуваних робіт, вид яких та перелік об`єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи, визначає відповідний орган місцевого самоврядування. Суспільно корисні роботи призначаються районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею) на строк від ста двадцяти до трьохсот шістдесяти годин і виконуються не більше восьми годин, а неповнолітніми - не більше двох годин на день.
11. Згідно статті 325-1 КУпАП постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про накладення адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт надсилається на виконання органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, не пізніше дня, наступного за днем набрання постановою законної сили.
11.1. Виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт здійснюється шляхом залучення порушників до суспільно корисної праці, вид якої визначається відповідним органом місцевого самоврядування.
11.2. За виконання суспільно корисних робіт порушнику нараховується плата за виконану ним роботу. Оплата праці здійснюється погодинно за фактично відпрацьований час у розмірі, не меншому, ніж встановлений законом мінімальний розмір оплати праці.
12. Статтею 325-3 КУпАП установлено, зокрема, що на власника підприємства, установи, організації або уповноваженого ним органу за місцем виконання порушником суспільно корисних робіт покладається погодження з органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт та нарахування плати порушнику за виконання суспільно корисних робіт та перерахування її на відповідний рахунок органу державної виконавчої служби для подальшого погашення заборгованості зі сплати аліментів.
13. Наказом Міністерства юстиції України від 19 березня 2013 року №474/5, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 21 березня 2013 року за №457/22989, затверджено Порядок виконання адміністративних стягнень у вигляді громадських робіт, виправних робіт та суспільно корисних робіт (надалі - Порядок).
14. Пунктами 11.1, 11.2, 11.5 Порядку передбачено, що виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт покладається на уповноважений орган з питань пробації.
15. Виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт здійснюється шляхом залучення порушників до суспільно корисної праці, вид якої та перелік об`єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи, визначається відповідним органом місцевого самоврядування.
16. Щороку на початку року уповноважений орган з питань пробації надсилає запити (додаток 1) до органів місцевого самоврядування та власникам підприємств щодо погодження переліку об`єктів, на яких порушники відбуватимуть суспільно корисні роботи, та видів таких робіт.
17. При виконанні постанов суду (судді) про застосування суспільно корисних робіт на уповноважений орган з питань пробації покладаються зокрема погодження з органами місцевого самоврядування та власниками підприємств переліку об`єктів, на яких порушники виконуватимуть суспільно корисні роботи, та видів таких робіт (пункт 12.1 Порядку).
18. Пунктом 13.15 Порядку визначено, що відповідно до визначеного переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, уповноважений орган з питань пробації у десятиденний строк з дня отримання постанови суду (судді) видає порушнику направлення (додаток 21) на один з цих об`єктів.
19. Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).
20. Відповідно до пункту 1 розділу І Типового положення про уповноважений орган з питань пробації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 18.08.2017 №2649/5 (далі - Типове положення), уповноважений орган з питань пробації є органом виконання покарань, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері виконання певних видів кримінальних покарань, не пов`язаних з позбавленням волі, та пробації.
21. Згідно абзаців 15, 17 розділу ІІ Типового положення до основних завдань та функцій органу пробації належать: виконання адміністративних стягнень у вигляді виправних робіт, громадських робіт та суспільно корисних робіт; визначення спільно з органами місцевого самоврядування видів громадських робіт, суспільно корисних робіт та переліку об`єктів, на яких вони виконуються.
VI. Позиція Верховного Суду
22. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).
23. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
24. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
26. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
27. Суспільно корисні роботи - це новий вид адміністративного стягнення, що полягає у виконанні правопорушником оплачуваних робіт. Такі роботи є одним з методів впливу на несумлінних батьків, які може бути призначено виключно у випадку прострочення боржником сплати аліментів на дитину. Тож зміни, що відбулись у законодавстві в частині посилення прав захисту дітей, мають на меті підвищення відповідальності платників аліментів і недопущення виникнення заборгованості.
28. На відміну від громадських робіт, суспільно корисні роботи мають на меті оплатний вид адміністративного стягнення. Адже відповідно до статті 325-1 КУпАП кошти, отримані боржником за виконання таких робіт, будуть спрямовуватись саме на погашення боргу за аліментами.
29. Таким чином, державою створюються умови для реалізації відповідальності батьків за забезпечення належного життєвого рівня дитини, зокрема шляхом внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення в частині введення інституту адміністративного покарання у виді суспільних робіт за ухилення батьків від сплати аліментів на утримання дітей.
30. Чинним законодавством не встановлені види робіт, які можна віднести до суспільно корисних, але визначено, що їх вид встановлює орган місцевого самоврядування.
31. Пунктом 1 частини четвертої статті 40 Закону №280/97-ВР визначено, що сільський, селищний, міськийголова, зокрема, забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади.
32. Відповідно до частини першої статті 325-1 КУпАП постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про накладення адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт надсилається на виконання органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, не пізніше дня, наступного за днем набрання постановою законної сили.
33. За нормами пункту 11.1 Порядку передбачено, що виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт покладається на уповноважений орган з питань пробації.
34. У свою чергу за змістом пункту 11.2 Порядку виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт здійснюється шляхом залучення порушників до суспільно корисної праці, вид якої та перелік об`єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи, визначається відповідним органом місцевого самоврядування.
35. Суд звертає увагу, що вимогами чинного законодавства на орган місцевого самоврядування покладений лише обов`язок із визначення переліку об`єктів, на яких порушники будуть відбувати покарання, та видів суспільно корисних робіт.
36. Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що законодавець не передбачає вимоги про те, що саме орган місцевого самоврядування має брати на себе функції об`єкта, на якому порушники будуть виконувати суспільно корисні роботи. Однак якщо на території, підпорядкованій органу місцевого самоврядування, немає жодного підприємства, на якому порушники могли б відбувати покарання, то ним може стати саме рада як бюджетна установа, у зв`язку з чим остання має передбачити в місцевому бюджеті кошти на оплату праці особам, на яких судом накладено адміністративне стягнення у вигляді суспільно корисних робіт.
37. Згідно з підпунктом 2 пункту «а» частини першої статті 38 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, Національної поліції, Національного антикорупційного бюро України, адвокатури і Державної кримінально-виконавчої служби України.
38. При цьому орган місцевого самоврядування як представницький орган територіальної громади має брати участь у вирішені пріоритетних завдань державної політики, зокрема, у сфері забезпечення захисту прав дитини на належне утримання шляхом сприяння примусового стягнення заборгованості зі сплати аліментів з порушників. Статтею 4 Закону №280/97-ВР, серед основних принципів місцевого самоврядування визначено принцип поєднання місцевих і державних інтересів.
39. Аналогічних правових висновків Верховний Суд дійшов, зокрема, у постанові від 29 квітня 2020 року (справа № 620/2001/19).
40. За наведених обставин Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що не вчинення відповідачем дій щодо вирішення питання про погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконуватимуть суспільно корисні роботи, та видів таких робіт є протиправною бездіяльністю, яка може призвести до порушення інтересів держави в частині гарантування забезпечення захисту прав неповнолітніх на належне утримання.
41. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень норм процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
42. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
43. Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
44. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
44. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
VIІ. Судові витрати
45. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області - залишити без задоволення.
2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіО.В. Калашнікова М.В. Білак Л.О. Єресько