ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 лютого 2021 року
м. Київ
справа №520/6394/19
адміністративне провадження №К/9901/34197/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Харківської територіальної організації партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність», народного депутата України ОСОБА_3 , політичної партії «Демократична сокира», Харківської обласної організації Всеукраїнського об`єднання «Свобода» до Харківської міської ради, за участю третіх осіб: Харківської обласної державної адміністрації, Українського інституту національної пам`яті, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року (суддя-доповідач Перцова Т.С., судді Жигилій С.П., Чалий І.С.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У червні-липні 2019 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Харківська територіальна організація партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність», народний депутат України ОСОБА_3 , політична партія «Демократична сокира» та Харківська обласна організація Всеукраїнського об`єднання «Свобода» звернулися з адміністративними позовами до Харківської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення від 19.06.2019 №1667/19 «Про розгляд електронної петиції».
2. На обґрунтування позовів зазначили, що оскаржуване рішення Харківської міської ради, яким проспекту Петра Григоренка у м. Харкові повернуто попередню назву - проспект Маршала Жукова, прийняте усупереч Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» та з порушенням встановленої чинним законодавством України процедури в частині проведення громадського обговорення та оприлюднення проекту рішення.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 30 липня 2019 року адміністративні справи №520/6394/19, №520/6491/19, №520/6111/19, №520/6656/19, №520/6230/19 за позовами вказаних позивачів об`єднані в одне провадження. Розгляд справи продовжено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання.
4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року позови задоволено: визнано протиправним і скасовано рішення Харківської міської ради 27 сесії 7 скликання від 19.06.2019 №1667/19 «Про розгляд електронної петиції».
5. Суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем з порушенням порядку розгляду питання про перейменування проспекту, що є підставою для його скасування.
6. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року скасовано рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року та прийнято нове рішення, яким позови задоволено: визнано протиправним і скасовано рішення Харківської міської ради 27 сесії 7 скликання від 19.06.2019 №1667/19 «Про розгляд електронної петиції».
7. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що окружний суд допустив порушення норм процесуального права, які в силу пункту 7 частини третьої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є обов?язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, а саме: розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
8. Рішення про задоволення позову апеляційний суд мотивував тим, що Харківська міська рада перейменувала проспект без проведення громадського обговорення та оприлюднення проекту рішення на своєму офіційному сайті, чим порушила порядок вирішення цього питання.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
9. У касаційній скарзі Харківська міська рада, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати прийняту ним постанову та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
10. За доводами відповідача, суд апеляційної інстанції неповно з?ясував обставини справи, які були предметом доказування, та надав оцінку спірному рішенню лише з позиції необхідності проведення громадського обговорення та оприлюднення його проекту, не врахувавши аргументів Харківської міської ради щодо участі Жукова Г.К. як військового діяча у вигнанні нацистських окупантів з України у Другій світовій війні. Зазначає також про необґрунтовану відмову апеляційного суду у задоволенні клопотання відповідача про призначення військової експертизи з метою визначення ролі Жукова Г.К. у Другій світовій війні та безпідставне залучення судом Харківської обласної державної адміністрації і Українського інституту національної пам`яті до участі у справі в якості третіх осіб.
11. У відзивах на касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Харківська територіальна організація партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність», політична партія «Демократична сокира» та Харківська обласна організація Всеукраїнського об`єднання «Свобода» просять залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції, посилаючись на її законність і обґрунтованість.
12. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені фактичні обставини справи
13. 08 травня 2019 року на сайті Харківської міської ради зареєстрована електронна петиція №4563 «Верните харьковчанам историю!» з вимогою до міської ради і міського голови відновити проспекту П.Григоренка у місті Харкові його попереднє найменування Маршала Жукова.
14. Станом на 10 травня 2019 року петиція зібрала 5587 голосів.
15. 14 травня 2019 року на сайті Харківської міської ради опублікована відповідь міського голови ОСОБА_5 на петицію, у якій зазначено, що відповідно до Положення про Міську комісію з питань топоніміки та охорони історико-культурного середовища, затвердженого рішенням 40 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 24.06.2015 №1935/15, питання, порушені у петиції, розглянуті на черговому засіданні цієї комісії 14 травня 2019 року. За результатами розгляду питання комісією було рекомендовано внести згадану ініціативу щодо відновлення найменування проспекту Маршала Жукова на розгляд чергової сесії міської ради.
16. Рішенням Харківської міської ради від 19.06.2019 №1667/19 «Про розгляд електронної петиції» ухвалено, зокрема, підтримати електронну петицію №4563 «Верните харьковчанам историю!» та повернути лінійному об`єкту вулично-дорожньої мережі міста (об`єкту топоніміки міста Харкова), що пролягає від Московського проспекту до проспекту Героїв Сталінграда, попередню історичну назву, що діяла з 14.02.1990 по 17.05.2016, - проспект Маршала Жукова, так як життя та діяльність Жукова Г.К. пов`язані з опором та вигнанням нацистських окупантів з України та визволенням міста Харкова під час Другої світової війни 1939-1945 років.
V. Позиція Верховного Суду
17. Предметом спору у цій справі є рішення органу місцевого самоврядування про зміну імені фізичної особи, раніше присвоєної об?єкту топоніміки міста.
18. Зважаючи на те, що цей акт управління стосується невизначеного кола осіб та розрахований на довгострокове і неодноразове застосування; суд апеляційної інстанції правильно зазначив, що у розумінні пункту 18 частини першої статті 4 КАС України це рішення за своєю правовою природою є нормативно-правовим актом, а спір щодо його оскарження підлягає розгляду виключно за правилами загального позовного провадження (пункт 1 частини четвертої статті 12, частина восьма статті 264 КАС України).
19. З наведених міркувань та враховуючи приписи пункту 7 частини третьої статті 317 КАС України, суд апеляційної інстанції дійшов мотивованого висновку щодо наявності обов?язкової підстави для скасування рішення суду першої інстанції, який розглянув справу за правилами спрощеного позовного провадження, та прийняття нового судового рішення за наслідками розгляду справи за правилами загального позовного провадження.
20. Переглядаючи постановлене судом апеляційної інстанції рішення по суті позовних вимог, колегія суддів дійшла таких висновків.
21. Порядок розгляду електронної петиції регламентований статтею 231 Закону України від 02.10.1996 №393/96-ВР «Про звернення громадян» та, зокрема, передбачає, що не пізніш як через три робочі дні після набрання необхідної кількості підписів на підтримку петиції, на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування оприлюднюється інформація про початок розгляду електронної петиції. Розгляд електронної петиції здійснюється невідкладно, але не пізніше десяти робочих днів з дня оприлюднення інформації про початок її розгляду. Про підтримку або непідтримку електронної петиції, адресованої органу місцевого самоврядування, публічно оголошується на офіційному веб-сайті головою відповідної місцевої ради. У відповіді на електронну петицію повідомляється про результати розгляду порушених у ній питань із відповідним обґрунтуванням. У разі визнання за доцільне викладені в електронній петиції пропозиції можуть реалізовуватися органом, якому вона адресована, шляхом прийняття з питань, віднесених до його компетенції, відповідного рішення.
22. Згідно з пунктом 41 частини першої статті 26, пунктом 1 частини першої статті 37 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами. Підготовка і внесення на розгляд ради питань щодо найменування (перейменування) вулиць, провулків, проспектів, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території відповідного населеного пункту, належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
23. Наведеним приписам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» кореспондують положення пункту 7 частини першої статті 7, пункту 7 частини першої статті 8, пункту 2 частини третьої статті 4 Закону України від 24.05.2012 №4865-VI «Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій» (далі - Закон №4865-VI), відповідно до яких сільські, селищні, міські ради присвоюють за поданням сільського, селищного, міського голови імена фізичних осіб, ювілейні та святкові дати, назви і дати історичних подій юридичним особам, майно яких перебуває у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, та об`єктам права власності, які за ними закріплені, в тому числі вулицям, провулкам, проспектам, площам, паркам, скверам, бульварам, узвозам, проїздам, майданам, набережним, мостам.
24. За змістом статті 11 Закону №4865-VI зміна чи відмова від присвоєного юридичній особі та/або об`єкту права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події здійснюється в такому самому порядку, як і присвоєння імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події, та лише після проведення громадського обговорення.
25. У свою чергу порядок присвоєння імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події юридичним особам, майно яких перебуває у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, та об`єктам права власності, які за ними закріплені, передбачає внесення сільським, селищним, міським головою подання (повинно містити, зокрема, обґрунтування необхідності присвоєння юридичній особі або об`єкту права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події із зазначенням підстав та умов їх присвоєння, а також включати інформаційну довідку про фізичну особу, ім`я якої пропонується присвоїти, розрахунки та кошторис витрат, пов`язаних з присвоєнням юридичній особі або об`єкту права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події та узагальнені зауваження і пропозиції, що надійшли під час громадського обговорення), розгляд подання сільською, селищною, міською радою протягом 15 робочих днів після його внесення з прийняттям відповідного акта (статті 6-8, 10 Закону №4865-VI).
26. Згідно з частинами першою і другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
27. Відповідно до частини одинадцятої статті 59 цього Закону проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
28. Положеннями частини третьої статті 15 Закону України від 13.01.2011 №2939-VI "Про доступ до публічної інформації" визначено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
29. У статті 36 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 23.12.2015 №20/15, також обумовлено, що підготовлені проекти рішень міської ради нормативно-правового характеру та проекти рішень міської ради, що підлягають обговоренню, не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття оприлюднюються на офіційному сайті Харківської міської ради в мережі Інтернет виконавчими органами міської ради, які відповідають за підготовку зазначених проектів рішень, спільно з КП «Міський інформаційний центр», яке здійснює відповідне технічне забезпечення.
30. Проаналізувавши наведені норми чинного законодавства України, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованих висновків, що вирішення питань адміністративно-територіального устрою, у тому числі щодо найменування (перейменування) вулиць, провулків, проспектів, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території відповідного населеного пункту, належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад та має здійснюватися в порядку, встановленому Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» і «Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій»: на підставі письмового подання сільського, селищного, міського голови з обґрунтуванням необхідності прийняття відповідного рішення та з урахуванням результатів громадського обговорення. При цьому проект рішення ради з цього питання підлягає обов?язковому оприлюдненню не пізніш як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття.
31. Водночас електронна петиція у цьому випадку лише ініціює процедуру вирішення вказаного питання, проте розгляд такої петиції не може змінювати встановлений законом порядок для прийняття органом місцевого самоврядування відповідного рішення.
32. Натомість, як установлено судом апеляційної інстанції і не заперечується відповідачем, Харківська міська рада прийняла рішення про перейменування проспекту П. Григоренка на проспект Маршала Жукова у м. Харкові безпосередньо на підставі електронної петиції, без проведення громадського обговорення цього питання та оприлюднення проекту спірного рішення.
33. З урахуванням встановлених обставин колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що порушення процедури оприлюднення проекту рішення ради і порядку його прийняття є суттєвими і могли вплинути на його правильність, що є достатньою підставою для визнання такого рішення протиправним, без надання правової оцінки аргументам відповідача щодо існування підстав та умов для присвоєння проспекту імені Жукова Г.К. за його роль у Другій світовій війні.
34. Доводи касаційної скарги з приводу безпідставного залучення судом апеляційної інстанції Харківської обласної державної адміністрації і Українського інституту національної пам`яті до участі у справі в якості третіх осіб не впливають на правильність вирішення спору по суті позовних вимог.
35. Суд апеляційної інстанції повно і всебічно встановив обставини справи, дав їм належну юридичну оцінку, правильно застосував норми матеріального і процесуального права, тому відсутні підстави для скасування або зміни прийнятого ним рішення.
36. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 343 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення.
2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська