23.07.2023

№ 521/1844/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 липня 2023 року

м. Київ

справа № 521/1844/23

адміністративне провадження № К/990/15371/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Державного підприємства «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,

треті особи без самостійних вимог: Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру,

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року (постановлену у складі судді Катаєвої Е.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Коваля М.П., суддів Турецької І.О., Зуєвої Л.Є.),

В С Т А Н О В И В :

1. У січні 2023 року ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач, скаржник) звернувся до Малиновського районного суду м. Одеси з адміністративним позовом до Державного підприємства «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» (далі також - ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою»), ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи без самостійних вимог Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якому просив:

визнати протиправним бездіяльність суб`єкта владних повноважень ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» у погодженні земельно-технічної документації на земельну ділянку з кадастровим номером 5110800000:06:010:0022, до якої внесено технічні помилки, що була виготовлена під час формування меж з метою реєстрації права власності;

зобов`язати ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» відновити технічну документацію на земельну ділянку з кадастровим номером 5110800000:06:010:0022, що знаходиться у його - ОСОБА_1 співвласності відповідно до фактичного володіння земельної ділянки.

2. Ухвалою Малиновського районного суду м. Одеси від 24 січня 2023 року справу №521/1844/23 направлено за підсудністю до Одеського окружного адміністративного суду.

3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року, відмовлено у відкритті провадження.

4. Ухвалюючи зазначене судове рішення, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач помилково вважає ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», який є розробником технічної документації, суб`єктом владних повноважень, що затверджував таку технічну документацію та може бути відповідачем у цій справі. Такі твердження позивача не відповідають нормам чинного законодавства та встановленим судом обставинам справи. Оскільки в даних відносинах ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» не має статусу суб`єкта владних повноважень, не здійснює владні управлінські функції, спір між сторонами не є публічно-правовим, тому його не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. При цьому суди посилалися на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 24 квітня 2019 року у справі №128/3751/14-а.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх прийнятими з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати оскаржувані рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що відповідно до пунктів 1-2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Окрім того, згідно із пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

7. З огляду на вищевказані положення КАС України, скаржник вказує на те, що спірні правовідносини за його позовом виникають із публічно-правової діяльності суб`єкта владних повноважень - ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою». Спір у справі №521/1844/23 стосується бездіяльності ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» в особі його посадових осіб у період реєстрації факту складання документації, яка не відповідала вимогам законодавства. Вказаним підтверджується факт порушення з боку уповноваженого органу, зокрема шляхом накладення на виготовлену документацію напису про її погодження, що у подальшому стало підставою для внесення відомостей до кадастрового плану та видачі позивачу акта про право власності на земельну ділянку з кадастровим номером 5110800000:06:010:0022, що знаходиться у його - ОСОБА_1 співвласності відповідно до фактичного володіння земельної ділянки. Такими діями посадових осіб ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» порушено права позивача у сфері земельного законодавства та завдано йому матеріальних збитків. З огляду на вказане, позивач вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про непідсудність спору у справі №521/1844/23 адміністративним судам.

8. Позивач також вказує, що підставою для звернення до суду з позовною заявою у справі №521/1844/23 було те, що під час розгляду цивільної справи №501/4118/20 за його позовом до ОСОБА_4 - власника суміжної ділянки з кадастровими номерами 5110800000:06:010:0003 про відновлення меж земельної ділянки та повернення майна з незаконного володіння, позивачем було направлено запит про надання відомостей з Державного земельного кадастру, на що отримано відповідь про відсутність відомостей на земельну ділянку, що знаходиться у співвласності позивача.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. Касаційна скарга надійшла до Суду 28 квітня 2023 року.

10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи від 28 квітня 2023 року для розгляду справи №521/1844/23 визначено колегію суддів у складі судді-доповідача ОСОБА_5., суддів: Бучик А.Ю. та Рибачука А.І.

11. Ухвалою Верховного Суду від 10 травня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №521/1844/23, витребувано адміністративну справу та запропоновано іншим учасникам надати відзив на касаційну скаргу.

12. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року № 901/0/78-23 у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 8 червня 2023 року № 622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_5 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», згідно з наказом Голови Верховного Суду від 8 червня 2023 року № 1723-к (№ 1723/0/5-23) «Про відрахування судді ОСОБА_5. зі штату Верховного Суду», призначено повторний автоматизованих розподіл судових справ.

13. Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи від 15 червня 2023 року для розгляду справи №521/1844/23 визначено нову колегію суддів у складі судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів: Чиркіна С.М. та Шарапи В.М.

14. Ухвалою Верховного Суду від 19 липня 2023 року відмовлено у задоволенні клопотання про розгляд справи у судовому засіданні та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 20 липня 2023 року.

Позиція інших учасників справи

15. 6 червня 2023 року до суду надійшов відзив (додаткові пояснення) ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» на касаційну скаргу позивача, у якому зазначається, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті з дотриманням норм процесуального права, а тому просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

16. Так, у відзиві на касаційну скаргу зазначається, що ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» згідно зі статутом є самостійним суб`єктом господарювання, який здійснює обстежувальні, вишукувальні, топографо-геодезичні, картографічні, проектні та проектно-вишукувальні роботи, що виконуються з метою складання документації із землеустрою, тобто не є суб`єктом, наділеним законом повноваженнями на здійснення владно-управлінських функцій держави.

17. Також відповідач вказує, що згідно із положеннями статті 26 Закону України «Про землеустрій» замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі, а також інші юридичні та фізичні особи.

Розробниками документації із землеустрою є:

юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи сертифікований інженер-землевпорядник, який є відповідальним за якість робіт із землеустрою;

фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Взаємовідносини замовників і розробників документації із землеустрою регулюються законодавством України і договором.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій та доводів касаційної скарги

18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

21. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року відповідають, а викладені в касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

23. Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

24. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

25. На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

26. В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6 124 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

27. Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

28. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної особи на ефективний судовий захист. При цьому адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

29. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом, зокрема, у постановах від 1 лютого 2022 року у справі № 640/18584/20 та від 1 вересня 2022 року у справі № 640/3165/22.

30. У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

31. Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 9 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

32. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур). При цьому, що суд, який розглядає справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

33. Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі № 815/7121/14 та від 13 червня 2018 року у справі № 816/421/17.

34. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

35. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

36. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

37. Отже, за змістом вказаних статей справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома або більше визначеними суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б одним суб`єктом виступає законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єктів, водночас на цих суб`єктів покладено обов`язок виконувати вимоги та приписи. При цьому необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним управлінських функцій саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

38. Водночас обов`язковою ознакою публічно-правового спору, що підлягає розгляду судом у порядку адміністративного судочинства, є підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб`єкту владних повноважень та участь у публічно-правовому спорі з однієї сторони суб`єкта, наділеного владними повноваженнями, який здійснює владні управлінські функції, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися цим суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

39. Отже, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

40. При цьому єдиною та необхідною правовою підставою для віднесення спору до публічно-правового є одночасна сукупність наступних умов:

1) однією зі сторін є суб`єкт владних повноважень, тобто орган державної влади або орган місцевого самоврядування чи установа, якій державою делеговано виконання відповідних владно-розпорядчих функцій;

2) спірні правовідносини виникли у зв`язку зі здійсненням ним владно-управлінських функцій;

3) перебування сторін спору у відносинах влади-підпорядкування.

41. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

42. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

43. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

44. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

45. Разом з тим, приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

46. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 22 березня 2019 року у справі № 2040/7500/18, від 22 серпня 2019 року у справі № 824/2393/15-а, від 14 листопада 2019 року у справі № 2а-11449/11/2670, від 15 січня 2020 року у справі № №813/4060/17, від 2 листопада 2021 року у справі №420/2719/20, від 5 травня 2022 року у справі № 640/6855/19, від 1 вересня 2022 року у справі № 640/3165/22 та від 7 липня 2023 року у справі № 160/11383/22.

47. Колегія суддів також враховує, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18, спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін.

48. Верховний Суд також дійшов висновку, що такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.

49. Зі змісту позовної заяви вбачається, що спір у цій справі стосується дій/бездіяльності ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», пов`язаних із розробкою технічної документації на земельну ділянку позивача з кадастровим номером 5110800000:06:010:0022, що була виготовлена під час формування меж з метою реєстрації права власності та без дотримання вимог чинного законодавства.

50. Позивач не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що такі вимоги не можуть бути розглянуті у порядку адміністративного судочинства, та наполягає, що справа №521/1844/23 повинна бути розглянута саме адміністративними судами, оскільки під час розробки технічної документації на земельну ділянку, яка належить позивачу, ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» здійснював публічно-владні управлінські функції.

51. З приводу таких вимог заявленого позову, висновків судів попередніх про відмову у відкритті провадження у ці справі та доводів касаційної скарги на спростування таких висновків судів, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне вказати таке.

52. Відповідно до приписів статті 186 Земельного кодексу України технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) затверджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у разі якщо земельна ділянка перебуває у державній або комунальній власності.

53. Згідно зі статтею 55 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає, зокрема, план меж земельної ділянки, складений за результатами зйомки, на якому відображаються зовнішні межі земельної ділянки із зазначенням власників (користувачів) суміжних земельних ділянок, усі поворотні точки меж земельної ділянки, лінійні проміри між точками на межах земельної ділянки, межі вкраплених земельних ділянок із зазначенням їх власників (користувачів).

54. Отже, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) - це сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування, на підставі яких орган, вказаний у статті 186 Земельного кодексу України, реалізує владні повноваження, приймаючи рішення про передачу громадянам безоплатно земельні ділянки у власність. Технічна документація представляє собою лише сукупність текстових та графічних матеріалів, які не мають самостійного правового значення.

55. Аналогічні висновки було викладено у постанові Верховного Суду від 17 вересня 2019 року у справі № 710/2564/2012.

56. Звертаючись із позовом, позивач стверджує, що ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» є суб`єктом владних повноважень.

57. Однак колегія суддів вважає такі доводи касаційної скарги безпідставними, виходячи із такого.

58. Відповідно до підпункту 1.2 Рекомендацій КРЄС № R(84)15 щодо публічної відповідальності (relating to public liability) термін «орган державної влади» (public authority) означає будь-який суб`єкт публічного права будь-якого виду або на будь-якому рівні (включаючи державу; регіон; провінцію; муніципалітет; незалежну державну установу), а також будь-яку приватну особу, під час здійснення ними офіційних владних повноважень.

59. Відповідно до статті 26 Закону України «Про землеустрій» замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі, а також інші юридичні та фізичні особи.

Розробниками документації із землеустрою є:

Подання документації із землеустрою до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, для внесення відомостей до Державного земельного кадастру від імені замовника документації здійснюється її розробником, якщо інше не встановлено договором.

60. Згідно зі статтею 27 Закону України «Про землеустрій» замовники документації із землеустрою мають право:

а) доручати розробникам виконання робіт із землеустрою;

б) встановлювати наукові, технічні, економічні та інші вимоги до документації із землеустрою;

в) визначати строк виконання робіт і порядок розгляду документації із землеустрою;

г) визначати за погодженням із розробником документації із землеустрою вартість робіт із землеустрою і порядок їх оплати;

ґ) виступати власником документації із землеустрою;

д) проводити індексацію вартості виконаних робіт із землеустрою в порядку, встановленому законом;

е) здійснювати контроль за виконанням робіт із землеустрою в порядку, встановленому законом.

Замовники документації із землеустрою за рахунок власних коштів мають право на вибір розробника та укладення з ним договору, якщо інше не передбачено законодавством України.

Замовники документації із землеустрою зобов`язані:

а) виконувати всі умови договору, а в разі невиконання або неналежного виконання нести відповідальність, передбачену договором і законом;

б) надавати вихідну документацію, необхідну для виконання робіт із землеустрою;

в) проводити відповідно до закону на конкурсній основі відбір розробників документації із землеустрою, що розробляється за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів;

г) прийняти виконані роботи та оплатити їх.

61. З аналізу статей 26, 27 Закону України «Про землеустрій» Верховний Суд робить висновок, що замовниками технічної документації можуть бути, зокрема, фізичні особи, а розробниками - юридичні особи та фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням, є сертифікованими інженерами-землевпорядниками (або працюють у юридичної особи за трудовим договором) та є відповідальними за якість робіт із землеустрою. Замовник, як правило, вільний у виборі розробника технічної документації, з яким укладає оплачуваний договір про виконання робіт.

62. Таким чином, оскільки розробник технічної документації - ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» є суб`єктом господарювання, який на договірних основах виконує певні оплачувані роботи, водночас не здійснює щодо позивача жодних владно-управлінських функцій, то такий суб`єкт господарювання не відповідає вищезазначеному поняттю «суб`єкта владних повноважень» та не може бути відповідачем в адміністративній справі.

63. За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскільки у відносинах між позивачем і ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» останній не має статусу суб`єкта владних повноважень, тобто не здійснює стосовно позивача владно-управлінські функції, то спір між сторонами не є публічно-правовим, а тому його не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

64. Більше того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 24 квітня 2019 року у справі №128/3751/14-а зазначила, що суб`єкт господарювання, який здійснює обстежувальні, вишукувальні, топографо-геодезичні, картографічні, проектні та проектно-вишукувальні роботи, що виконуються з метою складання документації із землеустрою не є суб`єктом наділеним законом повноваженнями на здійснення владних-управлінських функцій держави.

65. Також у справі №128/3751/14-а Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що вимоги позивача про визнання проведеної ДП «Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» зйомки земельної ділянки такою, що виконана з метричними помилками; визнання незаконною технічної документації на земельну ділянку, яка знаходиться в користуванні третьої особи та зобов`язання ДП «Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» виправити технічну документацію на вказану земельну ділянку, не можуть бути самостійним предметом судового розгляду, оскільки зазначені обставини, що призвели до ймовірного порушення прав позивача, можуть слугувати доказами на обґрунтування та підставою для підтвердження правової позиції при пред`явленні позову в порядку цивільного судочинства. За таких підстав Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в цій частині позов не підлягає розгляду не лише в порядку адміністративної, а і в порядку будь-якої іншої юрисдикції.

66. Вказаний підхід Великої Палати Верховного Суду у справі № 128/3751/14-а також був застосований у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 17 вересня 2019 року у справі № 710/2564/2012.

67. З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що спір між сторонами цієї справи не є публічно-правовим, тому його не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, а доводи касаційної скарги зазначених висновків судів не спростовують.

68.Таким чином, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій.

69. При цьому колегія суддів зазначає, що стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

70. Згідно з частиною першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

71. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

72. Таким чином, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, суб`єкта владних повноважень, прийнятим на підставі розробленої технічної документації із землеустрою, яке вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення цивільних правовідносин, мають майновий характер, зокрема виникнення права власності на земельну ділянку або порушення такого права іншою особою, то визнання незаконними (протиправними) такого рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

73. При цьому колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції з Єдиного державного реєстру судових рішень було встановлено, що в провадженні Іллічівського міського суду Одеської області знаходиться справа №501/4118/20 позивача до фізичної особи, предметом якої є визнання недійним державного акта, зобов`язання усунути фактичне заволодіння земельною ділянкою. Згідно з процесуальними документами суду у вказаній справі, наявними в Єдиному державному реєстрі судових рішень, спірні правовідносини у ній стосуються земельних ділянок з кадастровими номерами 5110800000:06:010:0003 та 5110800000:06:010:0022.

74. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

75. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

76. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

77. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

78. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

79. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.

80. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі "Якущенко проти України", заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах "Garcнa Ruiz v. Spain" [GC] (заява №30544/96, пункт 26), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23), "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58), "Бендерський проти України" (заява N 22750/02, пункт 42)).

81. Крім того, у пункті 60 рішення "Helle v. Finland" (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

82. Також у пункті 71 рішення у справі "Peleki v. Greece" (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як "довільне" з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до "заперечення справедливості" (рішення у справі "Moreira Ferreira v. Portugal" (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

83. До того ж, у пункті 80 рішення у справі "Perez v. France" (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі "Artico v. Italy", заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно "заслухані", тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі "Van de Hurk v. the Netherlands", заява № 16034/90, пункт 59).

84. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні "Garcia Ruiz v. Spain" [GC] (заява №30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах "Van de Hurk v. the Netherlands" (заява № 16034/90, пункт 61), "Шкіря проти України" (заява № 30850/11, пункт 43). Водночас, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися залежно від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.

85. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях "Ruiz Torija v. Spain" (заява №18390/91, пункт 29), "Higgins and others v. France" (заява № 20124/92, пункт 42), "Бендерський проти України" (заява № 22750/02, пункт 42) та "Трофимчук проти України" (заява № 4241/03, пункт 54).

86. Так, у пункті 54 рішення "Трофимчук проти України" (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.

87. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто вмотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка ухвалює рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

88. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

89. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди ухвалили судові рішення при дотриманні норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

90. Оскільки суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді С.М. Чиркін

В.М. Шарапа