Постанова
Іменем України
08 квітня 2020 року
м. Київ
справа № 522/15574/15-ц
провадження № 61-2467св20
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Червинської М. Є.,
суддів: Зайцева А. Ю., Коротенка Є. В., Коротуна В. М. (суддя-доповідач), Курило В. П.,
учасники справи:
позивач - Одеська міська рада,
відповідач - ОСОБА_1 ,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Одеської міської ради на ухвалу Одеського апеляційного суду від 17 грудня 2019 року в складі судді Таварткіладзе О. М.,
В С Т А Н О В И В:
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2015 року Одеська міська рада звернулася до суду з позовом до ОСОБА_1 про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом знесення об`єкта самочинного будівництва.
На обґрунтування позову Одеська міська рада зазначала, що ОСОБА_1 здійснив самочинне будівництво на земельній ділянці, що належить до комунальної власності територіальної громади м. Одеси, у дворі житлового будинку по АДРЕСА_1 . Приписи комунального підприємства «ЖКС «Фонтанський» щодо демонтажу будівництва не виконує, дозвільних документів на будівництво немає.
Враховуючи вищевикладене, посилаючись на приписи статей 319 375 376 ЦК України, статей 12 80 83 ЗК України, статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у редакції, чинній на час звернення до суду, Одеська міська рада просила позов задовольнити.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 22 січня 2019 року в задоволенні позову Одеської міської ради відмовлено.
Відмовляючи у позові за безпідставністю заявлених вимог про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом знесення об`єкта самочинного будівництва, суд першої інстанції виходив із того, що документи на підставі яких позивач звернувся до суду містять інформацію про самочинне будівництво різних об`єктів, а порушення прав територіальної громади в особі Одеської міської ради, що є позивачем по справі, зважаючи на недоведеність форми власності земельної ділянки по АДРЕСА_1 , на якій розташована споруда зведена (реконструйована) відповідачем до комунальної форми власності, не вбачається.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Ухвалою Одеського апеляційного суду від 17 грудня 2019 року апеляційну скаргу Одеської міської ради задоволено частково. Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 22 січня 2019 року скасовано. Провадження у цивільній справі № 522/15574/15-ц за позовом Одеської міської ради до ОСОБА_1 про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом знесення об`єкта самочинного будівництва закрито. Повідомлено Одеську міську раду, що розгляд цієї справи віднесений до юрисдикції адміністративного суду.
Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що розгляд цієї справи належить до компетенції адміністративного суду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
04 лютого 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Одеської міської ради на ухвалу апеляційного суду, у якій заявник просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та передати справу до апеляційного суду на розгляд, посилаючись на порушення судом норм процесуального права.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга мотивована тим, що апеляційний суд не в повному обсязі дослідив матеріали справи та, відповідно, дійшов неправильного висновку щодо характеру спірних правовідносин. Не врахував позицію Великої Палати Верховного Суду щодо розгляду спорів про приведення об`єкта до попереднього стану, у зв`язку з чим дійшов помилкового висновку про те, що справа підвідомча адміністративному суду.
Відзив на касаційну скаргу не подано.
Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
Частиною другою розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За таких обставин розгляд касаційної скарги здійснюється Верховним Судом в порядку та за правилами ЦПК України в редакції Закону від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, що діяла до 08 лютого 2020 року.
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Касаційна скарга підлягає задоволенню.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 520/9253/17 (провадження № 14-312цс19) за позовом Одеської міської ради до фізичної особи про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом приведення самочинно реконструйованої квартири у відповідність до технічної документації, у якій було встановлено подібні правовідносини, висловила такі правові висновки щодо юрисдикції суду.
Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
ЦПК України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних, земельних та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).
Близький за змістом припис викладений у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа-учасник приватноправових відносин.
Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін, як правило, є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Вжитий у цьому приписі термін «суб`єкт владних повноважень» згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції позначав орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу або іншого суб`єкта, який здійснював владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАС України у вказаній редакції).
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у тій же редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України (частина перша, пункт 5 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом). Близький за змістом припис закріплений у пункті 5 частини першої статті 19 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи.
Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи, термін «публічно-» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Аналогічний зміст має термін «владні управлінські функції», закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду.
З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні), відповідно, зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічний висновок сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
Частина перша статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції, чинній на час подання позову, передбачала, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
Згідно із частиною третьою статті 375 ЦК України право на забудову власник реалізує за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації (частина четверта статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час подання позову).
Відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України, якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
Позивач у позові зазначав, що самовільно зайняту земельну ділянку, на якій розташований об`єкт самочинного будівництва, слід звільнити. Позов обґрунтував порушенням вимог статей 319 375 376 ЦК України, статей 12 80 83 Земельного кодексу України, статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час звернення до суду.
Отже, позов про знесення самочинного будівництва позивач аргументував не реалізацією передбачених законами України повноважень суб`єкта владних повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, а необхідністю захисту права комунальної власності на земельну ділянку, що підтверджує приватноправовий характер спірних правовідносин.
Здійснення означеного державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що підтверджує владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин. Натомість Одеська міська рада в межах наданих їй законами повноважень відповідного контролю не здійснювала, рішень, обов`язкових для виконання, не приймала, приписів про усунення порушень не видавала, а спір, який є предметом цього судового розгляду, пов`язаний із вирішенням питання щодо речового права (близькі за змістом висновки щодо юрисдикції суду викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 639/6261/13-ц, від 07 серпня 2019 року у справі № 523/11508/18).
З огляду на суб`єктний склад учасників спору, предмет і підставу позову, а також характер спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду вважала, що спір слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що апеляційний суд помилково скасував рішення Приморського районного суду м. Одеси від 22 січня 2019 року і закрив провадження у справі, оскільки спір у справі, яка переглядається, був правильно розглянутий судом першої інстанції за правилами цивільного судочинства.
При цьому, суд апеляційної інстанції не перевірив правильність оскаржуваного рішення суду першої інстанції по суті спору, чим фактично позбавив права Одеську міську раду на апеляційне оскарження рішення суду, а судові процедури повинні бути справедливими для усіх учасників процесу, ніхто безпідставно не може бути позбавлений права на апеляційне оскарження судового рішення, оскільки це буде порушенням права на справедливий суд.
Відповідно до частини третьої та четвертої статті 406 ЦПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає необхідним скасувати оскаржувану ухвалу та передати справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Керуючись статтями 400 406 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Одеської міської ради задовольнити.
Ухвалу Одеського апеляційного суду від 17 грудня 2019 року скасувати, справу передати на розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
З моменту прийняття постанови судом касаційної інстанції скасоване судове рішення апеляційного суду втрачає законну силу.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягаю.
Головуючий М. Є. Червинська
Судді: А. Ю. Зайцев
Є. В. Коротенко
В. М. Коротун
В. П. Курило