ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 березня 2023 року
м. Київ
справа № 540/1596/21
адміністративне провадження № К/990/14027/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції про визнання дій протиправними та стягнення недоотриманої заробітної плати, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту з питань виконання кримінальних покарань на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 (суддя - Морська Г. М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.04.2022 (колегія суддів у складі: Шевчук О. А., Бойка А. В., Федусика А. Г.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст обставин справи
У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції, у якому просила: - визнати протиправними дії відповідача щодо зменшення посадового окладу згідно посади завідувача сектору юридичного забезпечення Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції, яку обіймала ОСОБА_1 у проміжок часу з 12.12.2017 по 08.02.2021; стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 недоотриману заробітну плату у сумі 120 633,39 грн; зобов`язати відповідача здійснити перерахунок та виплатити ОСОБА_1 недоотриману суму матеріальної допомоги на оздоровлення, соціально-побутове забезпечення та відпускних.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 23.06.2021 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції щодо зменшення посадового окладу згідно посади завідувача сектору юридичного забезпечення Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції, яку обіймала ОСОБА_1 у період з 12.12.2017 по 08.02.2021. Зобов`язано Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції здійснити перерахунок ОСОБА_1 заробітної плати за період з 12.12.2017 по 08.02.2021, із розрахунку, що посада завідувача сектору юридичного забезпечення у період з 01.01.2017 по 01.01.2020 була прирівняна до 4 групи оплати праці, а з 01.01.2020 до підкатегорії «Б1» схеми посадових окладів та провести виплату перерахованої заробітної плати без урахування податків та зборів. Зобов`язано Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 недоотриманої суми матеріальної допомоги на оздоровлення, соціально-побутового забезпечення та відпускних за період з 12.12.2017 по 08.02.2021 без урахування податків та зборів відповідно до висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23.06.2021 набрало законної сили 24.07.2021.
29.07.2021 позивачу видано виконавчі листи № 2183 2021 р. та № 2184 2021 р.
13.12.2021 ОСОБА_1 звернулась до суду із заявою про заміну боржника у виконавчих документах, в якій просила замінити сторону боржника у виконавчих листах № 2183 2021 р., № 2184 2021 р., виданих Херсонським окружним адміністративним судом 29.07.2021, у справі № 540/1596/21 з Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції на його правонаступника - Департамент з питань виконання кримінальних покарань.
Заяву обґрунтовано тим, що наказом Департаменту з питань виконання кримінальних покарань від 22.02.2021 № 228/ОС-21 «Про можливість забезпечення здійснення повноважень та виконання функцій» було визначено припинити з 22.02.2021 Південному міжрегіональному управлінню з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції здійснення повноважень та функцій у напрямку керівництва оперативно-службовою діяльністю підпорядкованих йому установ виконання покарань та слідчих ізоляторів (пункт 2 наказу), зазначені повноваження виконуються правонаступником Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції - Департаментом з питань виконання кримінальних покарань (пункт 1 наказу). Таким чином, повноваження Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції перейшли до Департаменту з питань виконання кримінальних не пізніше 22.02.2021. Отже, Департаменту з питань виконання кримінальних покарань передано права та обов`язки Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції, тобто відбулося фактичне (компетенційне) адміністративне правонаступництво, а отже підлягає заміні сторона боржника у виконавчому документі.
Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 23.12.2021, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.04.2022, заяву ОСОБА_1 про заміну боржника у виконавчих листах задоволено. Замінено боржника у виконавчому листі № 2183 2021 р. від 29.07.2021 з Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції на його правонаступника - Департамент з питань виконання кримінальних покарань. Замінено боржника у виконавчому листі № 2184 2021 р. від 29.07.2021 з Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції на його правонаступника - Департамент з питань виконання кримінальних покарань.
Приймаючи ухвалу про задоволення заяви ОСОБА_1 про заміну боржника у виконавчих листах, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що заява є доведеною та обґрунтованою, а боржник підлягає заміні на правонаступника.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погодившись із ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.04.2022, Департамент з питань виконання кримінальних покарань звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні заяви ОСОБА_1 про заміну боржника у виконавчих листах відмовити повністю.
На обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає, що згідно з відомостями Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції (код ЄДРПОУ 40867311) перебуває у стані припинення, а не припинена, тобто ліквідоване, у свою чергу, комісія з реорганізації продовжує виконувати свої повноваження з управління справами боржника. Крім того, рахунки в органах Державної казначейської служби України в боржника не закриті. Отже, Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції продовжує існувати до моменту підписання передавального акту та внесення до ЄДР запису про припинення та продовжує відповідати по своїм зобов`язанням, в тому числі і виконання рішень у виконавчому провадженні, а тому, на думку скаржника, правові підстави для заміни сторони виконавчого провадження на правонаступника відсутні.
Крім того, скаржник наголошує на тому, що судом першої інстанції при вирішенні питання про заміну боржника та прийнятті оскаржуваної ухвали порушено норми статей 8 9 167 379 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Департамент з питань виконання кримінальних покарань був позбавлений можливості реалізувати свої процесуальні права та обов`язки, надати свої заперечення на заяву про заміну боржника у виконавчих листах, прийняти участь у судовому засіданні. Суд апеляційної інстанції фактично не досліджував питання порушення процесуальних вимог та відсутності доказів належного повідомлення Департаменту з питань виконання кримінальних покарань судом першої інстанції заяви ОСОБА_1 про заміну боржника.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух справи у суді касаційної інстанції
06.06.2022 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту з питань виконання кримінальних покарань на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.04.2022.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.06.2022 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 540/1596/21.
Ухвалою Верховного Суду від 01.09.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Департаменту з питань виконання кримінальних покарань на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.04.2022.
Ухвалою Верховного Суду від 21.03.2023 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
Відповідно до частин першої, другої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Статтею 52 КАС України закріплені положення стосовно процесуального правонаступництва та указано, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
Відповідно до статті 379 КАС України, у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником. Суд розглядає питання про заміну сторони виконавчого провадження в десятиденний строк у судовому засіданні з повідомленням державного виконавця або заінтересованої особи, які звернулися з поданням (заявою), та учасників справи. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає судовому розгляду. Ухвалу суду за результатами вирішення питання про заміну сторони виконавчого провадження може бути оскаржено в порядку, встановленому цим Кодексом. Положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.
За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України від 02.06.2016 № 1404-VIII «Про виконавче провадження» (далі - Закон № 1404-VIII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 1404-VIII стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов`язок щодо виконання рішення.
Положеннями абзацу 1 частини п`ятої статті 15 Закону № 1404-VIII встановлено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
Згідно з пунктами 5, 6 Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 № 1074 (далі - Порядок № 1074) орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.
За змістом пункту 7 Порядку № 1074 майнові права та обов`язки органів виконавчої влади у разі їх злиття, приєднання або перетворення переходять правонаступникові на підставі передавального акта, а у разі їх поділу - згідно з розподільчим балансом.
За приписами пункту 8 Порядку № 1074 внаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов`язки якого переходять його правонаступникам.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у виконавчих листах № 2183 2021 р. та № 2184 2021 р. боржником зазначено - Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції.
16 грудня 2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 1252 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції», якою реорганізовано територіальний орган Міністерства юстиції - Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції шляхом його приєднання до міжрегіонального територіального органу Міністерства юстиції з питань виконання кримінальних покарань - Департаменту з питань виконання кримінальних покарань.
Згідно з пунктом 2 цієї постанови установлено, що: здійснення заходів, пов`язаних з реорганізацією територіального органу згідно з пунктом 1 цієї постанови, покладається на Міністерство юстиції; правонаступником територіального органу Міністерства юстиції, який реорганізується згідно з пунктом 1 цієї постанови, є міжрегіональний територіальний орган Міністерства юстиції з питань виконання кримінальних покарань - Департамент з питань виконання кримінальних покарань.
Наказом Департаменту з питань виконання кримінальних покарань від 22.02.2021 № 228/ОС-21 визначено Південному міжрегіональному управлінню з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції припинити з 22.02.2021 здійснення повноважень та функцій у напрямку здійснення керівництва оперативно-службовою діяльністю підпорядкованих йому установ виконання покарань та слідчих ізоляторів.
Оскільки відбулась реорганізація Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції шляхом його приєднання до міжрегіонального територіального органу Міністерства юстиції з питань виконання кримінальних покарань - Департаменту з питань виконання кримінальних покарань, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що про задоволення заяви позивача про заміну боржника у виконавчих листах правонаступником - Департаментом з питань виконання кримінальних покарань.
Водночас Верховний Суд вважає передчасними такі висновки судів попередніх інстанцій, виходячи з такого.
Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Вирішуючи питання публічного правонаступництва, Верховний Суд у постанові від 11.02.2021 у справі № 826/9815/18 виходив із специфіки публічно-правових відносин, а саме: тієї обставини, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. При цьому, такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб`єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації.
У цій постанові Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого, якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі відповідним розпорядчим актом його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.
Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень (повне правонаступництво).
У випадку повного правонаступництва до правонаступника переходять права та обов`язки юридичної особи, які стосуються не лише майнових правовідносин, але і правовідносин з приводу проходження публічної служби, зокрема, в частині перерахунку та виплати заробітної плати.
Такий підхід ґрунтується на конституційних принципах безперервності процесу державного управління та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.
Виконавчі листи у цій справі видано на виконання рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23.06.2021, яким, зокрема, зобов`язано Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції здійснити перерахунок та виплату позивачу заробітної плати, недоотриманої суми матеріальної допомоги на оздоровлення, соціально-побутового забезпечення та відпускних.
Отже, спір у цій справі виник у відносинах публічної служби у зв`язку з проходженням та припиненням позивачем державної служби.
Таким чином, обов`язок боржника, що випливає з рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23.06.2021, не стосується публічно-владних функцій у сфері здійснення повноважень та функцій у напрямку здійснення керівництва оперативно-службовою діяльністю підпорядкованих йому установ виконання покарань та слідчих ізоляторів.
З огляду на указане, заміна Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції як боржника у виконавчих документах може мати місце виключно у випадку фактичного його вибуття унаслідок припинення, та переходу всіх його прав та обов`язків до правонаступника (повного правонаступництва).
Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11.02.2021 у справі № 826/9815/18, від 14.04.2021 у справі № 826/14904/18, від 10.02.2022 у справі № 803/172/16, від 18.04.2022 у справі № 805/3965/16-а.
Водночас судами попередніх інстанцій не досліджено питання чи дійсно на момент вирішення судом питання про заміну боржника у виконавчих документах Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції було припинено.
Також судами попередніх інстанцій залишилися нез`ясованими обставини: чи передавалися до Департаменту з питань виконання кримінальних покарань майно та службова документація Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції.
Доводи скаржника про порушення судом першої інстанції частини другої статті 379 КАС України колегія суддів до уваги не приймає, оскільки вказана норма процесуального права зобов`язує суд при розгляді заяви про заміну сторони виконавчого провадження здійснити повідомлення державного виконавця або заінтересованої особи, які звернулися з поданням (заявою), та учасників справи, натомість Департамент з питань виконання кримінальних покарань у цьому випадку не є ані державним виконавцем, ані заінтересованою особою, яка звернулася з поданням (заявою), ані учасником справи.
У свою чергу, Департамент з питань виконання кримінальних покарань скористався правом на оскарження ухвали суду за результатами вирішення питання про заміну сторони виконавчого провадження, передбаченим КАС України.
Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
У частині четвертій статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
На підставі викладеного касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Висновки щодо судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Департаменту з питань виконання кримінальних покарань задовольнити частково.
Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.04.2022 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції - Херсонського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук Н.М. Мартинюк