ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 540/427/19
адміністративне провадження № К/9901/32944/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Херсонської міської ради, Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою Херсонської міської ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року, (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Кравченка К.В., суддів: Джабурія О.В., Вербицької Н.В.) у справі №540/427/19
І. СУТЬ СПОРУ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Херсонської міської ради, Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича, в якому, з урахуванням уточнення до позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати пункт 2 та пункт 3.1 в частині слів «та розділ «Вулиці» назвою: «вул. Катерини Гандзюк» рішення Херсонської міської ради №1840 від 22 лютого 2019 року «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу та його найменування та перейменування вулиці Лютеранської у вулицю Катерини Гандзюк»;
1.2. визнати протиправним дії міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича при проведенні голосування від 22 лютого 2019 року, на підставі якого було прийнято рішення Херсонської міської ради №1840 від 22 лютого 2019 року «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу та його найменування та перейменування вулиці Лютеранської у вулицю Катерини Гандзюк».
2. Позовні вимоги позивач обґрунтував тим, що діями відповідачів грубо порушено вимоги Законів України від 31 травня 2005 року N 2604-IV «Про географічні назви» та від 24 травня 2012 року N 4865-VI «Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій» та положення Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення громадського обговорення під час розгляду питань про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності, які за ними закріплені, об`єктам права власності, які належать фізичним особам, імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій» № 989 від 24 жовтня 2012 року (далі - Порядок №989), оскільки перейменування географічних об`єктів здійснюється з урахуванням думки більшості населення, яке проживає на території, де розташовані ці об`єкти, відповідно до закону про референдуми, а така думка ніким не з`ясовувалася.
2.1. Крім того, позивач зазначає, що під час прийняття оскаржуваного рішення були грубо порушені вимоги частини першої статті 75 Регламенту Херсонської міської Ради, у зв`язку з чим пункт 2 та пункт 3.1 даного рішення є протиправними та підлягають скасуванню.
3. Також, 18 березня 2019 року до суду звернувся ОСОБА_2 з позовом, що містив позовні вимоги, ідентичні вимогам заявленим ОСОБА_1 в рамках справи №540/427/19.
4. Ухвалою суду від 23 квітня 2019 року об`єднано в одне провадження адміністративні справи №540/512/19 та № 540/427/19 із присвоєнням номеру справи № 540/427/19.
5. Відповідачі позов не визнали. У запереченнях проти позову наполягали на безпідставності позовних вимог та просили відмовити в їх задоволенні з огляду на законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. 25 січня 2019 року на офіційному сайті Херсонської міської ради опубліковано проект рішення №2735 «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу та його найменування», відповідно якого передбачалось:
- 1)надати статус скверу зоні зелених насаджень на розі вулиць Купецької та Мостової та найменувати його: «сквер імені Дениса Лошкарьова»;
- 2) Департаменту містобудування та землекористування міської ради:
- 2.1. внести зміни до Переліку геонімів (назв вулиць, проспектів, бульварів, площ, провулків тощо) м. Херсона, селищних та сільської рад, розташованих на території, яка входить до юрисдикції Херсонської міської ради, затвердженого рішенням міської ради від 13 жовтня 2009 року № 1279 (зі змінами), доповнивши розділ «Сквери» назвою: «імені Дениса Лошкарьова»;
- 2.2. провести інвентаризацію земель під зазначеною земельною ділянкою, розташованою на розі вул. Купецької та вул. Мостової для встановлення меж скверу та забезпечити виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки під зазначеним сквером;
3) передати на баланс департаменту житлово-комунального господарства Херсонської міської ради сквер імені Дениса Лошкарьова, що належить до комунальної власності територіальної громади міста Херсона.
4). Відділу інформаційного та програмного забезпечення міської ради (ОСОБА_6) опублікувати рішення на офіційному сайті Херсонської міської ради та її виконавчих органів.
5). Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію міської ради з питань містобудування, архітектури, комунальної власності та регулювання земельних відносин ( ОСОБА_3 ) та директора департаменту містобудування та землекористування міської ради.
7. Проект рішення був розглянутий постійними комісіями Херсонської міської ради та згідно висновками та рекомендаціями: постійної комісії з питань планування, фінансів, бюджету та соціально-економічного розвитку, та регуляторної політики від 05 лютого 2019 року, постійної комісії з питань житлово-комунального господарства, благоустрою, енергозбереження та інженерної інфраструктури від 11 лютого 2019 року, постійної комісії з питань містобудування, архітектури, комунальної власності та регулювання земельних відносин від 06 лютого 2019 року, постійної комісії мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності, етики, законності, правопорядку, прав людини та взаємодії з громадськими організаціями, антикорупційної політики, сприяння децентралізації, розвитку місцевого самоврядування та громадянського суспільства, свободи слова та інформації від 07 лютого 2019 року, постійної комісії з питань освіти, спорту культури, медицини, соціального захисту населення, охорони навколишнього середовища та у справах молоді від 06 лютого 2019 року, постійної комісії з питань промисловості, підприємництва, торгівлі туризму, транспорту, дорожньої інфраструктури і зв`язку, реклами та сфери послуг від 05 лютого 2019 року, рекомендований до розгляду на пленарному засіданні XXVII сесії міської ради.
8. Згідно з проектом порядку денного XXVII сесії міської ради VII скликання питанням №5 порядку денного визначено: «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу та його найменування».
9. Відповідно до витягу з протоколу пленарного засідання XXVII сесії міської ради VII скликання від 22 лютого 2019 року, Херсонським міським головою Миколаєнком В.В. поставлено на голосування питання «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу та його найменування», врахувавши пропозицію депутата міської ради Матковського Є.С. , доповнити даний проект рішення пунктом щодо перейменування вул. Лютеранської на честь загиблої активістки ОСОБА_7.
10. За результатом відкритого голосування за питанням №5 «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу та його найменування» прийнято рішення «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу та його найменування», врахувавши пропозицію депутата міської ради Матковського Є.С. доповнити даний проект рішення наступними пунктами.
10.1. Відповідно до пункту 2 Рішення №1840 вирішено перейменувати вулицю Лютеранську у вулицю Катерини Гандзюк.
10.2. Пунктом 3.1. вказаного рішення вирішено внести зміни до Переліку геонімів (назв вулиць, проспектів, бульварів, площ, провулків тощо) м. Херсона, селищних та сільських рад, розташованих на території, яка входить до юрисдикції Херсонської міської ради, затвердженого рішенням міської ради від 13 жовтня 2009 року №1279 (зі змінами), доповнивши розділ «Сквери» назвою: «імені Дениса Лошкарьова» та розділ «Вулиці» назвою: «
вул. Катерини Гандзюк». 10.3 . Відповідне рішення ухвалено більшістю від загального складу депутатів («за» проголосувало 38 з 43 присутніх депутатів).
11. Вважаючи, що оскаржуване рішення (в частині пунктів 2 і 3.1.) є протиправним та таким, що підлягає скасуванню та посилаючись на протиправність дій міського голови Миколаєнка В.В. при проведенні голосування від 22 лютого 2019 року, на підставі якого було прийнято рішення Херсонської міської ради №1840 від 22 лютого 2019 року «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу та його найменування та перейменування вулиці Лютеранської у вулицю Катерини Гандзюк», позивачі звернулись до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року, позов задоволено частково.
12.1. Визнано протиправним та скасовано пункт 2 та пункт 3.1 в частині слів «та розділ «Вулиці» назвою: «вул. Катерини Гандзюк»» рішення Херсонської міської ради №1840 від 22 лютого 2019 року «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу та його найменування та перейменування вулиці Лютеранської у вулицю Катерини Гандзюк ».
12.2. Визнано протиправними дії міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича при проведенні голосування від 22 лютого 2019 року, в результаті яких прийнято пункт 2 та пункт 3.1 в частині слів «та розділ «Вулиці» назвою: «вул. Катерини Гандзюк» рішення Херсонської міської ради №1840 від 22 лютого 2019 року «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу та його найменування та перейменування вулиці Лютеранської у вулицю Катерини Гандзюк »;
стягнуто на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі 768, 40 грн. та на користь ОСОБА_2 судовий збір в сумі 1536,80 грн. з рахунків виконавчого комітету Херсонської міської ради.
12.3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що порушення органами місцевого самоврядування процедури прийняття рішень є підставою для визнання рішення (в частині) незаконним, у зв`язку з його невідповідністю критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та визначені частиною третьою статті 2 КАС України, у зв`язку з чим вимоги позивачів є обґрунтованими в частині наведених ними доводів.
IV. ДОДВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕННЯ)
13. У касаційній скарзі Херсонська міська рада, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.
13.1. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що позивачами не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення їх прав та законних інтересів у зв`язку з прийняттям оскаржуваного рішення, ними не надано жодного належного та допустимого доказу на підтвердження вказаних обставин.
13.2. Крім того, скаржник вказує на те, що відповідачам не надходило жодних рішень загальних зборів чи місцевих ініціатив щодо перегляду оскаржуваного рішення або його скасування, зокрема, за підписами позивачів з урахуванням того, що чинним законодавством визначено порядок досудового/позасудового порядку скасування рішення міської ради.
14. Протоколом автоматизованого розподілу від 27 листопада 2019 року касаційну скаргу у справі №540/427/19 (провадження К/9901/32944/19) передано на розгляд колегії суддів у складі: Калашнікова О.В. (головуючий суддя), судді: Білак М.В., Губська О.А.
15. Верховний Суд ухвалою від 05 грудня 2019 року відкрив провадження у справі 540/427/19 за касаційною скаргою Херсонської міської ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року.
16. Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходив.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
17. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Відповідно до пункту 41 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад є прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.
19. Частиною першою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
20. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 3 Закону України від 24 травня 2012 року N 4865-VI «Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій» (далі - Закон № 4865-VI) імена фізичних осіб присвоюються з метою увічнення пам`яті про осіб, які: 1) внесли вагомий вклад у боротьбу за незалежність, розбудову Української держави, підтримання міжнародного миру і безпеки, зміцнення міжнародного авторитету України; 2) здійснили героїчний вчинок, звершення в ім`я Батьківщини; 3) зробили значний особистий внесок у розвиток науки, освіти, культури та інших сфер суспільного життя. Імена фізичних осіб, ювілейні та святкові дати, назви і дати історичних подій присвоюються юридичним особам та об`єктам права власності лише після проведення громадського обговорення та за згодою відповідного трудового колективу. Порядок проведення громадського обговорення під час розгляду питань про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій встановлюється Кабінетом Міністрів України.
21. Відповідно до частин першої, другої статті 6 Закону № 4865-VI подання про присвоєння юридичній особі або об`єкту права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події - письмовий документ, що містить пропозицію про присвоєння конкретно визначеній юридичній особі або об`єкту права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події та вноситься на розгляд суб`єктів, уповноважених присвоювати імена фізичних осіб, ювілейні та святкові дати, назви і дати історичних подій.
22. Подання про присвоєння юридичній особі або об`єкту права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події повинно містити: 1) найменування суб`єкта, якому вноситься таке подання (стаття 8 цього Закону); 2) найменування суб`єкта, який підготував подання, із зазначенням його місцезнаходження (стаття 7 цього Закону); 3) зміст порушеного питання та обґрунтування необхідності присвоєння юридичній особі або об`єкту права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події із зазначенням підстав та умов присвоєння відповідно імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події згідно з підставами та умовами, визначеними у статті 3 цього Закону.
23. До подання про присвоєння юридичній особі або об`єкту права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події також додаються: 1) інформаційна довідка про фізичну особу, ім`я якої пропонується присвоїти, ювілейну, святкову чи історичну дату або назву історичної події, що пропонується присвоїти юридичній особі або об`єкту права власності; 2) розрахунки та кошторис витрат, пов`язаних з присвоєнням юридичній особі або об`єкту права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події; 3) узагальнені зауваження і пропозиції, що надійшли під час громадського обговорення.
24. Пунктом 7 частини першої статті 7 Закону № 4865-VI передбачено, що подання про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події готується у разі присвоєння імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події скверам, бульварам, вулицям, провулкам, узвозам, проїздам, проспектам, площам, майданам, набережним, мостам - сільським, селищним, міським головою.
25. Механізм проведення громадського обговорення та основні вимоги до його організації та розгляду узагальнених пропозицій (зауважень) під час розгляду питань про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності, які за ними закріплені, об`єктам права власності, які належать фізичним особам, імен (псевдонімів) суспільно-політичних і громадських діячів, захисників Вітчизни, воєначальників, діячів науки, освіти, культури та інших сфер суспільного життя, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій (далі - присвоєння юридичним особам імен фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій), визначає Порядок проведення громадського обговорення під час розгляду питань про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності, які за ними закріплені, об`єктам права власності, які належать фізичним особам, імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2012 року № 989.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
Щодо порушення прав позивачів оскаржуваним рішенням
28. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
29. Пунктами першим-третім статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.
30. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджують позивачі, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
31. У Рішенні Конституційного Суду від 18 червня 2002 року (справа №1-16/2002 (№12-рп/2002) у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду.
32. Також у вказаному рішенні Конституційний Суд зазначив, що у випадку порушення прав територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.
33. Отже, для вирішення питання про наявність порушеного права позивача, а відтак і права на судовий захист, визначальним є встановлення його належності до відповідної територіальної громади.
34. Судами попередніх інстанцій встановлено, що місцем проживання позивачів ОСОБА_2 та ОСОБА_1 є АДРЕСА_1, що свідчить про їх членство територіальної громади м. Херсона та, з урахуванням положень Основного Закону України та вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», передбачає право приймати участь у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України.
35. За викладених обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає, що у справі встановлено факти, які можуть мати вплив на права, свободи та інтереси позивачів як членів територіальної громади стосовно формування громадського простору та наявність відповідних перешкод для реалізації цього права, що, в свою чергу, відповідає обраному позивачами способу захисту порушеного права шляхом звернення до суду із даним позовом.
Стосовно процедури прийняття відповідачами оскаржуваного рішення
36. . Вирішуючи спір по суті позовних вимог в цій частині, судами вірно взято до уваги, що вирішення питань щодо перейменування вулиць, провулків, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території відповідного населеного пункту, належить до повноважень, зокрема, місцевої ради і такі питання вирішуються радою на її пленарних засіданнях, на підставі подання міського голови про присвоєння юридичними особам та об`єктам права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події та документи, та передбачених частиною другою статті 6 Закону України «Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій» додатків, зокрема: інформаційної довідки про фізичну особу, ім`я якої пропонується присвоїти, ювілейну, святкову чи історичну дату або назву історичної події, що пропонується присвоїти юридичній особі або об`єкту права власності; розрахунки та кошторис витрат, пов`язаних з присвоєнням юридичній особі або об`єкту права власності імені фізичної особи, ювілейної та святкової дати, назви і дати історичної події;узагальнені зауваження і пропозиції, що надійшли під час громадського обговорення.
37. Щодо суб`єктів, що готують подання про присвоєння в даному випадку об`єктам права власності, зокрема, імені фізичної особи, судами попередніх інстанцій обґрунтовано враховані положення статті 7 Закону №4865-VI, відповідно до яких саме Херсонський міський голова, який є одночасно і організатором громадських обговорень, відповідальний за підготовку подання про перейменування об`єкта права власності (вулиці) та документів, що мають бути додані до нього, що передбачено частиною другою статті 6 вказаного Закону.
38. При цьому судами встановлено та підтверджено матеріалами справи, що рішення міської ради в його оскарженій частині було ініційоване депутатом Херсонської міської ради Матковським Є.С. безпосередньо під час пленарного засідання 22 лютого 2019 року.
39. В подальшому, Матковський Є.С. зачитав проект рішення, в якому до затвердженого раніше проекту з приводу питання №5 порядку денного за назвою «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу та його найменування» депутатом запропоновано додати пункт щодо перейменування вул. Лютеранської на честь загиблої активістки ОСОБА_7.
40. Одразу після зачитаного проекту рішення зі змінами, врахувавши пропозицію депутата міської ради Матковського Є.С. доповнити даний проект рішення пунктом щодо перейменування вул. Лютеранської на честь загиблої активістки ОСОБА_7, зазначена пропозиція поставлена на голосування Херсонським міським головою Миколаєнком В.В .
41. Відповідно до частини другої статті 5 Закону №4865-VI пропозиції щодо присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій можуть також вноситися на розгляд суб`єктами, які зазначені у статті 7 цього Закону, іншими державними органами, трудовими колективами, об`єднаннями громадян та окремими громадянами.
42. Тобто, висновок судів попередніх інстанцій про те, що депутат міської ради Матковський Є.С. мав право лише винести на обговорення міської ради питання щодо звернення до Херсонського міського голови, як суб`єкта, що готує подання про присвоєння об`єкту права власності імені фізичної особи (згідно статті 7 вказаного Закону) з пропозицією щодо перейменування вулиці Лютеранської, або звернутись з такою пропозицією до міського голови безпосередньо, є вірним та обґрунтованим.
43. В подальшому, з метою дотримання законної процедури прийняття міською радою відповідного рішення, Херсонський міський голова, як особа відповідальна за підготовку подання про перейменування об`єкта права власності, мав здійснити дії щодо складання документів, передбачених частиною другою статті 6 вказаного Закону.
44. За таких обставин, суди попередніх інстанцій, аналізуючи встановлені фактичні обставини справи, дійшли до обґрунтованого висновку, що при прийнятті Херсонською міською радою оскаржуваного рішення в частині пункту 2 та пункту 3.1 в частині слів «та розділ «Вулиці» назвою «вул. Катерини Гандзюк» відповідачами не дотримано процедури перейменування вулиці Лютеранської на вулицю Катерини Гандзюк, передбаченої положеннями Закону України «Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій» та вимог Порядку №989.
45. Крім цього, колегія суддів зазначає, що механізм проведення громадського обговорення та основні вимоги до його організації та розгляду узагальнених пропозицій (зауважень) під час розгляду питань про присвоєння об`єктам права власності, які за ними закріплені, об`єктам права власності, які належать фізичним особам, імен (псевдонімів) суспільно-політичних і громадських діячів, захисників Вітчизни, воєначальників, діячів науки, освіти, культури та інших сфер суспільного життя, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій визначені Порядком №989.
46. Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку №989 громадське обговорення проводиться з метою залучення представників громадськості до розгляду пропозицій щодо присвоєння юридичним особам імен фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій та врахування їх думки під час прийняття відповідного рішення.
47. Участь у громадському обговоренні можуть брати фізичні та юридичні особи, а також громадські об`єднання, що не є юридичними особами.
48. Організатори громадського обговорення самостійно визначають форми його проведення (конференція, форум, громадські слухання, засідання за круглим столом, збори, зустрічі, теле- або радіодебати, Інтернет-конференція, електронна консультація) виходячи з необхідності залучення якомога більшої кількості заінтересованих учасників та власних організаційних можливостей.
49. Пунктами 5, 6 Порядку № 989 визначено, що рішення про проведення громадського обговорення приймається його організатором з урахуванням вимог, установлених Законом України «Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій», і повинно містити питання, що виноситься на громадське обговорення, строк його проведення, перелік заходів, які планується здійснити у рамках такого обговорення, та відповідальних осіб.
50. Оскільки в даному випадку подання про присвоєння об`єкту права власності імені фізичної особи відносно перейменування вулиці Лютеранської на честь загиблої активістки ОСОБА_7, Херсонським міським головою не готувалось, громадські слухання не проводились, узагальнені зауваження і пропозиції, за наслідком проведення відповідних слухань, інформаційні довідки про фізичну особу, ім`я якої пропонується присвоїти вулиці, розрахунки та кошторис витрат, пов`язаних з присвоєнням вулиці імені фізичної особи не складались, суди першої та апеляційної інстанції дійшли вірного висновку про порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення (в частині) з огляду на положення Закону України «Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій» та вимог Порядку №989.
51. Крім того, відповідно до статті 75 Регламенту Херсонської міської ради, затвердженого рішення міської ради від 02 грудня 2015 року №2 (далі - Регламент Херсонської міської ради) на пленарному засіданні сесії міської ради головуючий перед голосуванням за кожним проектом рішення оголошує рекомендації робочої групи з підготовки пленарного засідання міської ради та запитує раду про наявність пропозицій чи поправок до проекту. У випадку наявності пропозицій чи поправок, проект ставиться на голосування за основу, після чого розглядаються подані пропозиції чи поправки та проводиться голосування в цілому.
52. Згідно з протоколом пленарного засідання XXVII сесії міської ради VII скликання від 22 лютого 2019 року на голосування було поставлено пропозицію прийняти рішення з питання «Про надання зоні зелених насаджень статусу скверу» разом з пропозицією депутата міської ради Матковського Є.С. , що також свідчить про недотримання органом місцевого самоврядування вимог діючого законодавства при прийнятті оскаржуваного рішення (в частині).
53. В касаційній скарзі скаржник звертає увагу, що відповідно до статті 80 Регламенту Херсонської міської ради до порядку денного до його затвердження у виняткових випадках можуть бути включені, за пропозицією міського голови, секретаря міської ради, фракцій,груп та постійних комісій, окремих депутатів, інші питання, за умови якщо: для прийняття рішення з цих питань не треба додаткових інформаційних матеріалів та не передбачених бюджетом фінансових витрат; підтверджується наявність у депутатів усіх необхідних для розгляду цього питання матеріалів; питання потребує негайного вирішення. Кожна з таких пропозицій ставиться на голосування і вважається прийнятою, якщо за неї проголосувала більшість від загального складу ради.
54. Натомість, скаржником не наведено та не зазначено ті виняткові випадки, які передбачають включення до порядку денного за пропозицією певних суб`єктів інших питань за наявністю відповідних умов, які зазначені у вказаній статті 80 Регламенту Херсонської міської ради.
55. Щодо доводів скаржника про те, що адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавчо віднесені до компетенції органу місцевого самоврядування з огляду на дискреційність його функцій, то з цього приводу колегія суддів зауважує, що в даному випадку оскаржуване рішення (в частині) може бути перевірено лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття без надання оцінки мотивам відповідного рішення Херсонської міської ради, з яких вона виходила.
56. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій прийняття рішення зі спірного питання із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми. Процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає.
57. Однак, порушення правової процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
58. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
59. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
60. Відповідно до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акту адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
61. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
62. Однак, Верховний Суд наголошує, що правова процедура прийняття рішення органом місцевого самоврядування має певні особливості, оскільки таке рішення стосується, насамперед, мешканців відповідної територіальної громади та повинно бути ними схвалено, в даному випадку, шляхом проведення громадських обговорень. Вказаний етап процедури прийняття рішення є обов`язковим, а його не дотримання свідчить про наявність істотного порушення, що може вплинути на результат самого рішення.
Щодо правомірності дій Херсонського міського голови.
63. Предметом оскарження у цій справі є, зокрема, дії міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича при проведенні голосування від 22 лютого 2019 року, на підставі якого було прийнято оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування.
64. При цьому, суди попередніх інстанцій, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не можуть втручатися у дискрецію суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за відповідними критеріями.
65. Відповідно до статті 3 Регламенту Херсонської міської ради під час пленарного засідання міської ради контроль за додержанням Регламенту покладається на головуючого на пленарному засіданні, секретаря міської ради та голову постійної комісії мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності, етики, законності, правопорядку, прав людини та взаємодії з громадськими організаціями, антикорупційної політики, сприяння децентралізації, розвитку місцевого самоврядування та громадянського суспільства, свободи слова та інформації.
66. Судами першої та апеляційної інстанції вірно встановлено, що з урахуванням положень статті 75 Регламенту Херсонської міської ради міський голова не виконав вимоги щодо порядку винесення на голосування проекту рішення та поправок до нього, чим допустив прийняття Херсонської міською радою протиправного рішення, яке не відповідає критеріям, які передбачені статтею 2 КАС України.
67. Зокрема, колегія суддів, враховуючи вимоги Закону №4865-VI та положення Регламенту Херсонської міської ради, зазначає, що Херсонський міський голова, який відповідно до зазначених вище правових норм, готує подання про присвоєння об`єкту права власності імені фізичної особи та особа, яка відповідальна за дотримання міською радою вимог вказаного Регламенту, поставив на обговорення питання про перейменування вулиці Лютеранської на вулицю імені Катерини Гандзюк, без підготовки зазначеного проекту рішення до розгляду на пленарному засіданні Херсонської міської ради, а отже діяв всупереч вимогам чинного законодавства.
68. Окрім того, Верховний Суд зазначає, що в рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019 зазначено, що Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
69. Як зазначено у цьому ж рішенні Конституційного Суду України названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.
70. Тому доводи Херсонської міської ради про законність компетенції суб`єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права, які він розуміє як дискреційні, не можуть бути прийняті до уваги. Органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти лише на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
71. Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права. Позаяк законність висунуто щодо дій посадовців публічної влади, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії та в наступному діяли в межах повноважень, наданих їм, і як наслідок - дотримувалися процесових і матеріальних приписів права (пункт 45 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).
72. Як зазначено у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17 потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.
73. Колегія суддів зазначає, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
74. Правова процедура прийняття міською радою відповідного рішення, спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Складовою принципу юридичної визначеності є принцип легітимних очікувань, як одного із елементів принципу верховенства права.
75. Принцип легітимних очікувань виражає ідею, що органи публічної влади повинні не лише додержуватися приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Згідно з доктриною легітимних очікувань - ті хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинне відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань (пункт 61 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).
76. Таким чином, позивачі, правомірно очікували, що оскаржуване рішення буде прийнято відповідно до встановленої правової процедури, враховуючи громадські обговорення.
77. Тому доводи Херсонської міської ради у касаційній скарзі про те, що у цій справі відсутні докази порушення прав, свобод чи інтересів позивачів, є необґрунтованими, оскільки, як уже було зазначено, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3 Конституції України).
78. Решта доводів, викладених у касаційний скарзі, які стосуються безпосередньо оскаржуваного рішення Херсонської міської ради (в частині) від 22 лютого 2019 року, зводяться до переоцінки доказів та встановлених у справі обставин, що, в силу вимог статті 341 КАС України, виходить за межі касаційного перегляду.
79. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
80. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
81. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Херсонської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді О.В. Калашнікова
Л.О. Єресько
В.М. Соколов