ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 січня 2021 року
м. Київ
справа № 560/1334/19
адміністративне провадження № К/9901/30713/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними в матеріалах справи доказами адміністративну справу №560/1334/19
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - ОСОБА_2 , Фермерське господарство "Джури" про визнання протиправними та скасування відмов, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Совгири Д. І., суддів: Франовської К.С. Кузьменко Л.В.),-
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
В квітні 2019 року ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 звернулися до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, в якому просили суд:
- визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про затвердження проекту землеустрою ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в розмірі земельної частки (паю), що відповідає розміру земельної частки (паю) на території Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області із земель, що знаходяться в користуванні на умовах оренди ОСОБА_2 ФГ «Джури» для подальшої передачі у власність для ведення фермерського господарства;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області затвердити ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в розмірі земельної частки (паю), на території Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області із земель, що знаходяться в користуванні на умовах оренди ОСОБА_2 ФГ «Джури» для подальшої передачі у власність для ведення фермерського господарства.
Ухвалою від 26 квітня 2019 року Хмельницький окружний адміністративний суд відкрив провадження у справі та залучив як третіх осіб, які не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивачів - ОСОБА_2 , Фермерське господарство "Джури".
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2019 року роз`єднані в окремі провадження позовні вимоги ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 у справі №560/1282/19.
Позовні вимоги ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) обґрунтовувала тим, що нею у встановленому законом порядку виготовлений Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, які перебувають на території Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, та отриманий Висновок про його погодження. Проте, після надходження Проекту землеустрою до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (далі- відповідач, ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області) на затвердження, позивачці відмовлено у такому затвердженні. Зазначила, що відповідачем грубо порушено норми статті 118 Земельного кодексу України, оскільки визначених законом підстав для відмови у затвердженні Проекту землеустрою не було.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року позов задоволено у повному обсязі.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 8 жовтня 2019 року скасовано рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року, ухвалено нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 .
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відмова ГУ Держземагенства у Хмельницькій області від 19 листопада 2018 року №Я-14492/0-7517/0/95-18 прийнята з порушенням норм чинного законодавства України, відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, не визначених частиною 7 статті 118 ЗК України. Суд першої інстанції також виходив із того, що позивачка, як член фермерського господарства, має право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельної ділянки у розмірі земельної частки (паю), за рахунок, зокрема земельної ділянки, що використовується фермерським господарством.
Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку, зазначивши, що громадяни можуть отримати землі державної та комунальної власності для ведення фермерського господарства у загальному порядку, визначеному Земельним кодексом України. Фермерське господарство може володіти та користуватися землями своїх членів лише у разі, якщо такі земельні ділянки перебувають у власності (а не користуванні) члена фермерського господарства. При цьому, статтею 13 Закону № 973-IV передбачено право члена фермерського господарства отримати безоплатно у власність земельну ділянку, яка раніше була надана йому у користування, тобто передача у власність земельної ділянки можлива тій самій особі, якій земельна ділянка передана у користування
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
В листопаді 2019 року позивачка подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилається на не правильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, яке вбачає у тому, що земельна ділянка сільськогосподарського призначення державної власності в розмірі земельної частки (паю), що відповідає розміру земельної частки (паю) (площею 1,0528 га, кадастровий номер 6825085400:02:003:0006) використовується саме Фермерським господарством «Джури», членом якого є позивачка, а отже ОСОБА_1 має право на отримання її у власність при поділі між членами фермерського господарства. Крім того, заявник касаційної скарги вказує і на те, що суд апеляційної інстанції не надав оцінки тій обставині, що відмова відповідачем оформлена не у формі рішення, а листом. Посилаючись на вказані доводи, позивачка просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Відповідач надіслав відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого проти задоволення скарги заперечує, просить рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 8 листопада 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
Ухвалою від 27 січня 2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що відповідно до записів в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ОСОБА_2 є засновником та головою Фермерського господарства "Джури" (далі- ФГ «Джури»), код ЄДРПОУ 39090044. Місцезнаходження вказаної юридичної особи: вул. Набережна, 2А, с. Пархомівці, Хмельницький район, Хмельницька область, 31342.
ФГ створене на підставі того, що ОСОБА_2 , надано в строкове платне користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення для ведення Фермерського господарства, згідно з наказу ГУ Держземагенства у Хмельницькій області від 28.10.2013 № ХМ/6825085400:02:003/00000874 від 28.10.2013 та договору оренди землі №17 від 26.12.2013. Земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 6825085400:02:00360001.
За статутом ФГ "Джури" засновником та головою господарства є ОСОБА_2 , членами господарства- ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_1 .
Головою фермерського господарства прийнято рішення, яке оформлене Протоколом про розподіл земельних ділянок між громадянами, яким надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у розмірі земельної частки (паю), що відповідає розміру земельної частки (паю) на території Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області із земель, що знаходяться в користуванні на умовах оренди засновника ОСОБА_2 ФГ "Джури" для подальшої передачі у власність членам для ведення фермерського господарства у наступних розмірах: ОСОБА_2 - 1,9791 га, ОСОБА_4 - 1,8588 га, ОСОБА_3 - 1,8588 га, ОСОБА_5 - 2,4431 га, ОСОБА_1 - 1,0528 га, ФГ "Джури" - 2,3710 га.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області від 28.04.2017 №22-7779-СГ надано позивачці дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, які перебувають у постійному користуванні на умовах оренди ОСОБА_2 на території Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.
ТОВ "Земельно-консалтинговим агентством "СТС" розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у розмірі земельної частки (паю) на території Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, із земель, що знаходяться в користуванні на умовах оренди ОСОБА_2 ФГ "Джури" для подальшої передачі у власність для ведення фермерського господарства яка розташована на території Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.
Земельній ділянці присвоєний кадастровий номер 6825085400:02:003:0006.
Позивачка 13.11.2017 звернулася із клопотанням до ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області, в якому просила затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності площею 1,0528 га, кадастровий номер 6825085400:02:003:0006, що розташована за межами населених пунктів Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області безоплатно у власність для ведення фермерського господарства.
Відповідачем розглянуто клопотання та надано листом відповідь від 21.11.2017 №Я-30085/0-15186/6-17 про відмову у затвердженні проекту землеустрою у зв`язку з тим, що у поданому проекті землеустрою відсутня згода користувача на припинення права постійного користування земельною ділянкою.
22.02.2018 позивачка звернулася до відповідача із заявою щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки.
Листом від 07.03.2018 №Я-2953/0-2671/0/95-18 відповідач відмовив у затвердженні проекту землеустрою. Відмова мотивована тим, що у проекті землеустрою відсутній каталог координат поворотних точок з відміткою державного кадастрового реєстратора, а також дана земельна ділянка перебуває у користуванні третіх осіб.
Позивачка повторно звернувся до відповідача із заявою щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в розмірі земельної частки (паю) з метою подальшої передачі безоплатно у власність.
Листом від 19.11.2018 №Я-14492/0-7517/0/95-18 ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області повідомив про те, що земельна ділянка не перебуває у користуванні ФГ "Джури", а тому відсутні правові підстави для передачі запитуваної земельної ділянки у власність відповідно до статті 32 ЗК України.
Не погодившись із відмовою відповідача, викладеною у листі від 19.11.2018 №Я-14492/0-7517/0/95-18, у затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в розмірі земельної частки (паю), що відповідає розміру земельної частки (паю) (площею 1,0528 га , кадастровий номер 6825085400:02:003:0006), позивачка звернулась до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Касаційна скарга по справі №560/1334/19 подана в листопаді 2019 року, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Ключовим правовим питанням спору є правомірність відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності при поділі земельної ділянки фермерського господарства, з метою подальшого передання члену фермерського господарства у власність.
Насамперед Суд звертає увагу, що земельна ділянка, яку бажає отримати позивачка, перебуває в складі земельної ділянки площею 11,5636 га (6825085400:02:00360001). Зазначена земельна ділянка надана в оренду гр. ОСОБА_2 для ведення фермерського господарства. ОСОБА_2 є головою ФГ "Джури", а позивачка ОСОБА_1 - одним із членів цього господарства.
Згодом члени ФГ "Джури" прийняли рішення про розпаювання цієї земельної ділянки між собою. Питання про розпаювання земель вирішувалось на загальних зборах ФГ "Джури" та оформлено протоколом, який підписаний членами господарства і головою ФГ «Джури» (а.с. 30).
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 28.04.2017 №22-7779-СГ надано позивачці дозвіл на розробку проекту, а ТОВ "Земельно-консалтинговим агентством "СТС" розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у розмірі земельної частки (паю) на території Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, із земель, що знаходяться в користуванні на умовах оренди ОСОБА_2 ФГ "Джури" для подальшої передачі у власність для ведення фермерського господарства яка розташована на території Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області. Земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 6825085400:02:003:0006.
Після утворення окремих земельних ділянок члени цього фермерського господарства, бажали отримати кожен окремо безоплатно у власність земельні ділянки для ведення фермерського господарства.
Статтею 12 Закону України "Про фермерське господарство" визначено, що землі фермерського господарства можуть складатися із:
а) земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі;
б) земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності;
в) земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди.
Права володіння та користування земельними ділянками, які знаходяться у власності членів фермерського господарства, здійснює фермерське господарство.
Відповідно до статті 13 Закону України "Про фермерське господарство" члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю). Членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.
Аналогічну норму передбачено у статті 32 Земельного кодексу України.
Відповідач, відмовляючи у затвердженні проекту землеустрою позивачці, виходив з того, що земельна ділянка не перебуває у користуванні ФГ "Джури", а надана у користування громадянину ОСОБА_2 , тому відсутні правові підстави для передачі запитуваної земельної ділянки у власність відповідно до статті 32 ЗК України.
Сьомий апеляційний адміністративний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції, погодився із доводами відповідача та зазначив, що член фермерського господарства не має права на виділення земельної ділянки, яка надана в користування голові фермерського господарства до його створення. Тобто передача у власність земельної ділянки можлива тій самій особі, якій земельна ділянка передана у користування.
Суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення також послався на правову позицію, висловлену Верховним Судом у постановах від 14.08.2018 у справі № 818/1530/17, від 19.06.2018 у справі №816/1920/17, які в силу статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 02.06.2016 №1402-VIII є обов`язковою для всіх суб`єктів владних повноважень, що застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, який містить відповідну норму права та враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права та згідно з частиною 5 статті 242 КАС України враховується судом..
Проте, Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи питання щодо переходу права користування земельною ділянкою від голови до фермерського господарства, сформулювала інший підхід.
Зокрема, у постанові від 13.03.2018 по справі № 348/992/16-ц Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що після укладення договору тимчасового користування землею, у тому числі на умовах оренди, фермерське господарство реєструється в установленому законом порядку і з дати реєстрації набуває статусу юридичної особи. З цього часу обов`язки землекористувача земельної ділянки здійснює фермерське господарство, а не громадянин, якому вона надавалась.
Зокрема, у постанові від 01.04.2020 у справі № 320/5724/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що надана громадянину у встановленому порядку для ведення фермерського господарства земельна ділянка в силу свого правового режиму є такою, що використовується виключно для здійснення підприємницької діяльності, а не для задоволення особистих потреб. Суб`єктом такого використання може бути особа - суб`єкт господарювання за статтею 55 ГК України. Після укладення договору оренди земельної ділянки для ведення фермерського господарства та проведення державної реєстрації такого господарства користувачем орендованої земельної ділянки є саме фермерське господарство.
Аналогічні висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.06.2020 у справі № 179/1043/16-ц, у якій Суд зазначив, що передбачені законом особливості надання фізичній особі земельної ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства підтверджують те, що таку ділянку можна було безоплатно отримати лише для створення відповідного господарства, після чого її використання можливе було тільки для ведення селянського (фермерського) господарства, тобто для вироблення, переробки та реалізації товарної сільськогосподарської продукції (частина перша статті 2 Закону № 2009-XII). Таку діяльність здійснює саме селянське (фермерське) господарство, а не його засновник. Іншими словами, після набуття засновником селянського (фермерського) господарства права постійного користування земельною ділянкою для ведення такого господарства та проведення державної реєстрації останнього постійним користувачем зазначеної ділянки стає селянське (фермерське) господарство. Державна реєстрація права постійного користування земельною ділянкою для ведення селянського (фермерського) господарства за його засновником не змінює вказаний висновок, оскільки після державної реєстрації такого господарства саме воно як суб`єкт підприємницької діяльності могло використовувати відповідну ділянку за її цільовим призначенням, тобто бути постійним користувачем.
Така правова позиція застосована Верховним Судом у постанові від 1 жовтня 2020 року по справі №120/4116/19-а, у якій предметом розгляду були подібні правовідносини.
Таким чином, у контексті спірних правовідносин цієї справи та правової позиції, Великої Палати Верховного Суду і Верховного Суду, колегія суддів відзначає, що земельна ділянка, надана ОСОБА_2 , після створення ФГ "Джури", головою якого він став, перейшла у користування фермерського господарства. Отже, обов`язки землекористувача здійснює фермерське господарство, а не голова ФГ ОСОБА_2
За таких підстав, право користування земельною ділянкою належить усьому ФГ "Джури", тобто усім його членам господарства в рівній мірі. Тому помилковими є висновки суду апеляційної інстанції, що лише ОСОБА_2 є користувачем земельної ділянки, і відповідно лише він один може отримати її у власність.
За правилами статті 13 Закону України "Про фермерське господарство" членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.
Вказана норма Закону України "Про фермерське господарство" надає членам такого господарства право на приватизацію земельної ділянки, наданої у користування фермерському господарству. При цьому, такими, що надані фермерському господарству вважають і земельні ділянки, надані голові фермерського господарства для його створення.
За такого правового врегулювання, будь-який член фермерського господарства має право отримати безоплатно у власність частину земельної ділянки, що перебуває у користуванні фермерського господарства, а не лише особа, якій така земельна ділянка була раніше надана у користування, оскільки така земельна ділянка відведена саме з метою створення фермерського господарства.
Крім того, суд апеляційної інстанції не врахував, що звертаючись з клопотанням про затвердження проекту землеустрою, позивачка, як член фермерського господарства, надала протокол загальних зборів господарства про розпаювання земель, який містить підписи всіх членів та голови ФГ «Джури».
Отже, позивач, як член фермерського господарства, має право на безоплатне одержання у приватну власність земельної ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства.
За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною 2 статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до частини 1 статті 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Положеннями частини 3 статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування: а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва; б) сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства; г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об`єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства; ґ) оптовим ринкам сільськогосподарської продукції - для розміщення власної інфраструктури.
Відповідно до частини1 статті 33 ЗК України громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
За правилами частини 4 статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Відповідно до пункту "а" частини 1 статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство.
Частиною 6 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін (ч. 7 ст.118 ЗК України).
Частиною 8 статті 118 ЗК України встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідно до частини 1 статті 186-1 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Згідно зі статтею 25 Закону України "Про землеустрій" від 22 травня 2003 року №858-IV (далі - Закон №858-IV) документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Статтею 30 Закону №858-IV передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
У свою чергу, частино 1 статті 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Відповідно до частини 4 статті 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (ч. 5 ст. 186-1 ЗК України).
Згідно з частиною 6 статті 186-1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Відповідно до частини 9 статті 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Тобто, єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі. Результат розгляду з питань затвердження проекту землеустрою оформлюється відповідним органом у формі рішення, що прямо передбачено частиною 9 статті 118 ЗК України.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України норми цього Кодексу не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.
Згідно із висновком про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 28.07.2017 №9158/82-17, проект землеустрою був погоджений Головним управлінням Держгеокадастру у Рівненській області.
Окрім того, в матеріалах справи міститься витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 25.09.2017, на заяву від 13.09.2017, відповідно до якого земельній ділянці площею 1,0528 га присвоєно кадастровий номер 6825085400:02:003:0006; цільове призначення - для ведення фермерського господарства; категорія земель - землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства.
Тобто, як правильно зазначив суд першої інстанції, при розробленні проекту землеустрою земельній ділянці було присвоєно кадастровий номер, що ідентифікує таку ділянку як окрему.
У той же час, як зазначалось вище, відповідач листом відмовив позивачці у затвердженні проекту землеустрою .
Щодо змісту та форми рішення відповідного органу з питань затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Верховний Суд вважає за необхідне зазначити таке.
У частині 9 статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600, (далі Інструкція № 600) накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
Пунктом 123 Інструкція № 600 визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у його затвердженні, не зважаючи на надсилання заявнику листа за наслідками розгляду заяви, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.
Отже, у спірному випадку оскаржувана відмова, оформлена у формі листа від 19.11.2018 №Я-14492/0-7517/0/95-18, не є належним рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні наведених норм.
Виходячи з викладеного, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про необхідність задоволення позовних вимог щодо визнання протиправною та скасування відмови ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області, викладеної у листі від 19.11.2018 №Я-14492/0-7517/0/95-18, про відмову в затвердженні ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в розмірі земельної частки (паю), що відповідає розміру земельної частки (паю) (площею 1,0528 га , кадастровий номер 6825085400:02:003:0006) на території Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області із земель, що знаходяться в користуванні на умовах оренди ОСОБА_2 ФГ «Джури» для подальшої передачі у власність для ведення фермерського господарства.
З приводу позовних вимог про зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області затвердити ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, колегія суддів також погоджується з висновками суду першої інстанції про задоволення позовних вимог, виходячи з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. При реалізації дискреційного повноваження суб`єкт владних повноважень зобов`язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.
Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Згідно з частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Проте, як зазначено вище, єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі. Результат розгляду з питань затвердження проекту землеустрою оформлюється відповідним органом у формі рішення, що прямо передбачено частиною 9 статті 118 ЗК України.
Так, у цій справі, судами встановлено, що проект землеустрою погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, є підстави вважати, що у відповідача, у даному випадку, відсутні повноваження діяти на власний розсуд, а отже і відсутні перешкоди у прийнятті рішення про затвердження ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в розмірі земельної частки (паю), що відповідає розміру земельної частки (паю) (площею 1,0528 га, кадастровий номер 6825085400:02:003:0006) на території Пархомовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області із земель, що знаходяться в користуванні на умовах оренди ОСОБА_2 ФГ «Джури» для подальшої передачі у власність для ведення фермерського господарства.
Обраний судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права відповідає положенням пункту 4 статті 245 КАС України є належним та ефективним, забезпечує позитивне вирішення його питання без невиправданих зволікань.
Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15.
З огляду на викладене, враховуючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити, скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 8 жовтня 2019 року, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 7 червня 2019 року залишити в силі.
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Керуючись статтями 343 349 352 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 -задовольнити.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 8 жовтня 2019 року - скасувати, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 7 червня 2019 року -залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець