ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 лютого 2025 року
м. Київ
справа № 560/4462/24
адміністративне провадження № К/990/40346/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
суддя-доповідач - Бевзенко В.М.,
судді: Шарапа В.М., Чиркін С.М.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2024 року (постановлену у складі судді Драновського Я.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року (прийняту у складі головуючого судді: Боровицького О. А., суддів: Сапальової Т.В. Капустинського М.М.) у справі №560/4462/24 за позовом Керівника Кам`янець-Подільської окружної прокуратури в інтересах держави до Департаменту освіти та науки Хмельницької обласної державної адміністрації, Вищого професійного училища №36 с.Балин про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2024 року Керівник Кам`янець-Подільської окружної прокуратури звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту освіти та науки Хмельницької обласної державної адміністрації, Вищого професійного училища №36 с.Балин в якому просив:
- визнати незаконною бездіяльність Департаменту освіти та науки Хмельницької обласної державної адміністрації; Вищого професійного училища №36 с.Балин щодо не забезпечення безкоштовним харчуванням дітей з числа внутрішньо переміщених осіб, які виховуються та навчаються у Вищому професійному училищі №36 с.Балин Кам`янець-Подільського району Хмельницької області;
- зобов`язати Департамент освіти та науки Хмельницької обласної державної адміністрації, Вище професійне училище №36 с.Балин розглянути питання про вжиття заходів щодо забезпечення безкоштовним харчуванням дітей з числа внутрішньо переміщених осіб, які виховуються та навчаються у Вищому професійному училищі №36 с.Балин.
На обґрунтування позовних вимог зазначив, що позивачем виявлено факт протиправної бездіяльності Департаменту освіти та науки Хмельницької обласної державної адміністрації; Вищого професійного училища №36 с.Балин щодо не забезпечення безкоштовним харчуванням дітей з числа внутрішньо переміщених осіб, які виховуються та навчаються у Вищому професійному училищі №36 с.Балин Кам`янець-Подільського району Хмельницької області.
У зв`язку з виявленими порушеннями прокурор звернувся до суду з метою захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на безоплатне харчування як складової гарантованого статтею 53 Конституції України права на освіту, а також відновлення законності під час здійснення навчального процесу в закладах освіти.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
2. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2024 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року, позовну заяву керівника Кам`янець-Подільської окружної прокуратури в інтересах держави до Департаменту освіти та науки Хмельницької обласної державної адміністрації, Вищого професійного училища № 36 с.Балин про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії повернуто позивачу.
Рішення судів попередніх інстанцій обґрунтоване тим, що у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які навчаються у Вищому професійному училищі №36 с.Балин, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
У межах спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.
Суди послалися на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 24 січня 2023 року у справі № 120/6653/21-а, від 26 квітня 2023 року у справі № 480/3318/21, від 04 лютого 2019 року у справі № 812/464/18 та від 21 серпня 2019 року у справі № 540/750/19.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року у справі № 560/4462/24, ухвалити нове рішення, яким направити справу до суду першої інстанції для подальшого розгляду.
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.
4. У касаційній скарзі прокурор покликається на наявність у нього права звернення до суду з огляду на те, що інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси, тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави.
Також зазначає про порушення у спірних правовідносинах положень Закону України «Про охорону дитинства», Закону України «Про дошкільну освіту» щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням. Відповідно положень статті 35 Закону Україну «Про дошкільну освіту» пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.
Покликається на те, що суть спору у цій справі зводиться не до порушення конкретного права окремої особи, а стосується триваючих порушень прав дітей.
Скаржник вказує на позиції Верховного Суду, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, постановах Верховного Суду від 28 січня 2021 року у справі № 164/1907/16-а та від 30 березня 2023 року у справі № 160/12744/22 щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).
Також прокурор, посилаючись на рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, зазначив, що поняття «інтереси держави» охоплює широке, проте чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Відтак їх наявність має бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Прокурор також наголосив, що надмірна формалізація цього поняття може спричинити необґрунтоване обмеження його повноважень на захист суспільно значущих інтересів у ситуаціях, коли це дійсно необхідно.
Ухвалою Верховного Суду від 28 жовтня 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року у справі № 560/4462/24 витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
До Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду матеріали адміністративної справи № 560/4462/24 надійшли 13 листопада 2024 року.
Відзиву на касаційну скаргу Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року Департаментом освіти та науки Хмельницької обласної державної адміністрації та Вищим професійним училищем №36 с.Балин не подано.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
5. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
6. У межах доводів касаційної скарги слід вирішити питання наявності у прокурора підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави.
7. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
8. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
9. У рішенні від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
10. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону №1697-VII.
11. Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їхня наявність має бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
12. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
13. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
14. Зазначене твердження відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19, і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них.
15. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
16. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.
17. Щодо питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави, аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
18. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
19. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
20. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
21. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
22. При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
23. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
24. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
25. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
26. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
27. Звертаючись до суду з цією позовною заявою, прокурор послався на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України «Про охорону дитинства», Закону України «Про дошкільну освіту», Закону України «Про загальну середню освіту», Закону України «Про освіту», Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», внаслідок чого Солотвинською селищною радою здійснено протиправну бездіяльність у незабезпеченні дітей пільгових категорій на отримання безоплатного харчування та встановлено порушення гарантованих Конституцією України прав дітей, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів та дітей з числа осіб, визначених у статтях 10, 101 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у закладах дошкільної освіти.
28. Згідно із абзацами 3, 4 частини п`ятої статті 35 Закону Україну «Про дошкільну освіту» від плати за харчування дитини звільняються батьки або особи, які їх замінюють, у сім`ях, у яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних закладах дошкільної освіти. За харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, плата не справляється.
29. Органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади забезпечують безкоштовним харчуванням дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з інвалідністю, дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям», які навчаються у державних і комунальних закладах дошкільної освіти.
30. За приписами статті 36 Закону Україну «Про дошкільну освіту» закріплені права та обов`язки батьків або осіб, які їх замінюють.
31. Так, пунктом 4 частини першої статті 36 Закону Україну «Про дошкільну освіту» передбачено, що батьки або особи, які їх замінюють, мають право захищати законні інтереси своїх дітей у відповідних державних органах і суді.
32. Згідно вимог абзацу першого частини третьої статті 56 Закону України «Про освіту» органи державної влади та органи місцевого самоврядування, у підпорядкуванні яких перебувають державні і комунальні заклади освіти, забезпечують безоплатним гарячим харчуванням дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних та інклюзивних класах (групах), дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", дітей з числа осіб, визначених у статтях 10 та 10-1 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", які навчаються в закладах дошкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної) чи фахової передвищої освіти.
33. Верховний Суд розглядав подібні справи №120/6653/21-а від 24 січня 2023 року та № 120/15846/23 від 25 червня 2024 року і у цих постановах висловив висновки, що у спірних правовідносинах йдеться про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які проживають на території певної територіальної громади, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
34. У межах спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.
35. Схожі висновки висловлені Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23, що стосувалася питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі селищної ради, зокрема, її структурного підрозділу - Служби у справах дітей для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
36. Судова палата у постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 дійшла висновку, що обґрунтування пред`явленого прокурором позову в порядку представництва не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб, оскільки прокурор звернувся до суду з цим позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб - дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» від 13 січня 2005 року № 2342-IV.
37. Тож, обраний прокурором спосіб звернення до суду не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого «загального нагляду» (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).
38. При цьому, статтею 1311 Конституції України до повноважень прокурора з виконання покладених на прокуратуру функцій не віднесено функцію представництва інтересів громадянина.
39. Тому, Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.
40. Отже, колегія суддів дійшла висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з цим позовом.
41. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
42. Враховуючи результат касаційного перегляду, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року у справі № 560/4462/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач В.М. Бевзенко
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа