ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 липня 2023 року
м. Київ
справа №580/2457/19
адміністративне провадження № К/9901/3636/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11.10.2019 (головуючий суддя: Гарань С.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.12.2019 (головуючий суддя: Єгорова Н.М., судді: Сорочко Є.О., Федотов І.В.) у справі № 580/2457/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання протиправним наказу та зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У серпні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Черкаській області або відповідач), в якому просив:
визнати протиправним наказ відповідача від 18.02.2019 № 71 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту із землеустрою»;
зобов`язати відповідача прийняти наказ про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 72,0 га для ведення городництва в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Русько-Полянської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області.
Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 11.10.2019, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.12.2019, позов задовольнив частково:
визнав протиправним наказ ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 18.02.2019 №71 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту із землеустрою»;
зобов`язав відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 27.09.2018 та вирішити питання про надання або про мотивовану відмову у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельної ділянки орієнтованою площею 72 га для ведення городництва в оренду терміном 10 років в адміністративних межах Русько-Полянської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області з урахуванням висновків суду викладених у рішенні.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій в частині відмови у задоволенні позову, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення в цій частині і ухвалити нову про задоволення позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 12.02.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визнаний новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 11.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27.09.2018 позивач звернувся до відповідача із заявою № Д-7208/0/94-18, в якій просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 72,0 га в оренду для ведення городництва терміном на 10 років в адміністративних межах Русько-Полянської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району.
Листом від 19.10.2018 № 3992/0/95-18 відповідач повідомив заявника про те, що бажана земельна ділянка обмежена правами третіх осіб.
Позивач оскаржив зазначену відмову у судовому порядку.
Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 27.12.2018 у справі №2340/4359/18 позов задовольнив:
визнав неправомірною бездіяльність ГУ Держгеокадастру у Черкаській області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою від 27.09.2018 №Д-7208/0/94-18;
зобов`язав ГУ Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 та вирішити питання про надання або про відмову у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельної ділянки орієнтованою площею 72 га для ведення городництва в оренду терміном 10 років в адміністративних межах Русько-Полянської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області з урахуванням висновків суду викладених у рішенні.
На виконання судового рішення у справі № 2340/4359/18, відповідач повторно розглянув заяву ОСОБА_1 від 27.09.2018 № Д-7208/0/94-18, за результатами розгляду якої прийняв наказ від 18.02.2019 № 71 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту із землеустрою». Листом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 18.02.2019 № 11-23-0.2-1063/2-19 заявнику роз`яснено, що за відомостями з Державного земельного кадастру, земельні ділянки, які позивач має намір отримати у користування, входять до земельних ділянок з кадастровими номерами 7124985200:03:004:0600 та 7124985200:03:004:0604, які на праві постійного користування перебувають у третіх осіб. Водночас позивачем не додано до клопотання погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб), як того вимагає частина шоста статті 118 ЗК України.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що відповідач своїми діями перешкоджає в реалізації його права на отримання в оренду бажану земельну ділянку для ведення городництва. Зазначає, що відмовляючи йому у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в користування бажаної земельної ділянки на 10 років, відповідач не зазначив жодних підстав, визначених статтею 123 ЗК України.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що бажана земельна ділянка входить до земельних ділянок з кадастровими номерами 7124985200:03:004:0600 та 7124985200:03:004:0604, які на праві постійного користування перебувають у третіх осіб. З посиланням на частину шосту статті 118 ЗК України відповідач вважає, що у такому випадку обов`язково має бути погодження землекористувача. Також відповідач посилається на дискреційні повноваження у вирішенні земельних питань.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуваний наказ не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, оскільки не містить підстав, визначених частиною третьою статті 123 ЗК України. Лист відповідача також не можна вважати відмовою у розумінні статті 123 ЗК України, оскільки такий не містить чіткого та однозначного рішення відповідача, не містить конкретних підстав і обґрунтувань вказаного у ньому результату розгляду заяви позивача, а також викладений не у формі наказу. У той же час зобов`язання відповідача прийняти саме наказ про надання дозволу на розробку проекту землеустрою за наслідками розгляду клопотання, як того просить позивач у позові, за висновками судів обох інстанцій, є втручанням у дискреційні повноваження ГУ Держгеокадастру у Черкаській області, що не відповідає завданню адміністративного суду.
Зважаючи на викладене, суди обох інстанцій дійшли висновку, що належним способом захисту порушених прав позивача спірними правовідносинами є зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути порушене ОСОБА_1 в заяві від 27.09.2018 питання з прийняттям відповідного рішення з урахуванням висновків суду.
Суд апеляційної інстанції додатково констатував, що матеріали справи не містять доказів, які свідчили б про відсутність можливості та наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням викладеної позиції суду.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вибору способу захисту порушених прав позивача. Вказує на ефективність захисту порушеного права та вважає, що останнє можливе лише шляхом зобов`язання відповідача прийняти наказ про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у користування, а не повторно розглянути порушене у заяві від 27.09.2018 питання, що може призвести до повторної відмови та відповідно знову звернення до суду. Зазначає, що умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен ухвалити позитивне рішення. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу- прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження, на переконання скаржника, не є дискреційними.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу. Наполягає, що вирішення земельних питань є виключної дискрецією відповідача.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права в оскаржуваній частині (щодо обраного способу захисту порушених прав), а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначений статтею 123 ЗК України.
За приписами цієї норми, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, законодавцем чітко окреслено, що питання відведення земельних ділянок у користування вирішується повноважним органом шляхом прийняття розпорядчого документу, у спірному випадку, у формі наказу.
Водночас, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Також, у разі надання відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині третій статті 123 ЗК України, з відповідним вмотивуванням.
Своєю чергою, підстави, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі підстави відсутні, орган повинен надати дозвіл.
Суди попередніх інстанцій констатували, що оскаржуваний наказ про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у користування взагалі не містить підстав для відмови. Цим наказом лише констатовано результат вирішення земельного питання.
Одночасно суд першої інстанції відхилив твердження відповідача про те, що підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою викладені у листі від 18.02.2019 № 11-23-0.2-1063/2-19, оскільки рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Натомість лист відповідача не може вважатися «відмовою» у розумінні статті 123 ЗК України, оскільки не містить чіткого та однозначного рішення відповідача, не містить конкретних підстав і обґрунтувань вказаного у ньому результату розгляду заяви позивача.
Також, суд першої інстанції констатував, що відповідачем не надано доказів того, що лист від 18.02.2019 № 11-23-0.2-1063/2-19 з підставами відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою було направлено позивачу.
Отже, визнаючи оскаржуваний наказ протиправним, судами обох інстанцій правова оцінка в розрізі підстав, мотивів та обставин прийнятого рішення не надавалася. Суди обох інстанцій виходили виключено з формальної невідповідності цього наказу вимогам статті 123 ЗК України. Водночас обираючи спосіб захисту порушених прав позивача, суди послалися на дискреційні повноваження відповідача у вирішенні земельних питань.
Стосовно позовних вимог про зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою, колегія суддів зазначає таке.
Дискреційними повноваженнями є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно з законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
Вказані висновки відповідають правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 07.09.2022 у справі № 818/1591/18 та від 10.056.2023 у справі №160/3838/20.
За такого правового регулювання спірних правовдносин, колегія суддів погоджується із доводами скаржника про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо наділення Законом відповідача, у питаннях надання дозволу на розробку проекту землеустрою, дискрецією.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення підлягають зміні, шляхом виключення з мотивувальної частини висновків про дискреційні повноваження відповідача.
Дійсно, частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Своєю чергою колегія суддів наголошує, що зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту, застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.
Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.
Проте зважаючи на те, що правова оцінка в розрізі підстав, мотивів та обставин прийнятого рішення не судами попередніх інстанцій в цій справі не надавалася, відсутні підстави для зобов`язання відповідача прийняти наказ про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 72,0 га для ведення городництва в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Русько-Полянської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області.
Так, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).
Зважаючи на встановлені судами попередніх інстанцій обставини, колегія суддів погоджується із висновками судів обох інстанцій, що обраний ними у конкретному випадку спосіб захисту порушених прав ОСОБА_1 відповідає вимогам справедливості й забезпечить ефективне поновлення позивача в правах.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої, четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Керуючись статтями 345 351 355 355 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.12.2019 у справі № 580/2457/19 змінити в частині мотивів.
В решті судові рішення залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
В. М. Кравчук
В. М. Шарапа