03.11.2024

№ 580/282/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 580/282/23

адміністративне провадження № К/990/32825/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського оружного адміністративного суду від 05 червня 2023 року (головуючий суддя Кульчицький С.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року (головуючий суддя Бужак Н.П., судді: Костюк Л.О., Кобаль М.І.) у справі № 580/282/23 за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

17 січня 2023 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Черкаської міської ради (далі також відповідач), в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність відповідача та скасувати частини 4, 5 рішення від 06 жовтня 2022 року № 30-64 про передачу громадянину ОСОБА_1 земельну ділянку (кадастровий номер 7110136400:01:005:0080) площею 0,0021 га по АДРЕСА_1 в оренду на 1 день для будівництва тимчасового гаража;

зобов`язати відповідача прийняти рішення про передачу громадянину ОСОБА_1 земельну ділянку (кадастровий номер 7110136400:01:005:0080) площею 0,0021 га по АДРЕСА_1 в оренду на строк згідно проекту землеустрою на 25 років, згідно частини 4 статті 245 КАС України прийняти рішення, яке не передбачає діяти на власний розсуд;

встановити контроль за виконанням судового рішення згідно статті 129 Конституції України.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 05 червня 2023 року позов задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано пункти 4, 5 рішення Черкаської міської ради від 06.10.2022 № 30-64 «Про скасування рішення Черкаської міської ради від 09.02.2021 № 3-347 та передачу громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки в оренду по АДРЕСА_1 (вільна земельна ділянка, ветеран війни - інвалід 2 групи)».

Зобов`язано Черкаську міську раду (18000, м. Черкаси, вул. Байди Вишневецького, буд. 36, код ЄДРПОУ 25212542) прийняти рішення про передачу громадянину ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 ) земельної ділянки (кадастровий номер 7110136400:01:005:0080) площею 0,0021 га по АДРЕСА_1 в оренду з урахуванням висновків суду, викладених у цьому рішенні.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 червня 2023 року скасовано.

Провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії закрито.

Роз`яснено позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.

29 вересня 2023 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 червня 2023 року змінити.

Ухвалою Верховного Суду від 17 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

01 листопада 2023 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити в задоволенні касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 28 жовтня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Обґрунтовуючи позовну заяву, позивач зазначив, що відповідно до пункту 20 статті 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» як інвалід війни 2-групи з ураженням опорно рухового апарату має пільги, зокрема, на гаражі, стоянки для транспортних засобів осіб з інвалідністю внаслідок війни, які мають медичні показання на забезпечення транспортом, як правило, споруджуються поблизу будинків.

Вважає, що з урахуванням пункту 7.49 ДБН 360-92* має право на спорудження гаража поблизу будинку в радіусі до 50 м пішохідної доступності та від вікон житлових будинків не менше 10 м.

Вказує, що починаючи з 2014 року неодноразово звертався до відповідача із заявами щодо надання дозволу на розташування та утримання тимчасового гаража для автомобіля на земельній ділянці по АДРЕСА_1 .

Водночас зазначає, що 06 жовтня 2022 року відповідач прийняв рішення № 30-64 про передачу позивачу земельної ділянки (кадастровий номер 7110136400:01:005:0080) площею 0,0021 га по АДРЕСА_1 в оренду на 1 день для будівництва тимчасового гаража.

Позивач зауважує, що Земельний кодекс України (далі також ЗК України) не містить строків для будівництва нерухомого майна і надання в оренду - 1 день.

Вважає, що відповідач зобов`язаний надати йому в користування спірну земельну ділянку строком встановленим проектом землеустрою на 25 років.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено таке.

ОСОБА_1 є інвалідом II групи з ураженням опорно-рухового апарату, захворювання якого пов`язано з виконанням військового обов`язку по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, згідно відомостей довідки до акта огляду МСЕК № 1 серії 10ААВ № 854788, що також встановлено у рішенні Черкаського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року у адміністративній справі № 711/8370/18.

За інформацією з паспорта громадянина України серії НОМЕР_2 , ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 , зареєстрований з 30.07.2013 за адресою: АДРЕСА_2 .

За відомостями свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу НОМЕР_3 , ОСОБА_1 є власником автомобіля Renault Daster, реєстраційний номер НОМЕР_4 .

12 лютого 2018 року позивач звернувся до Черкаської міської ради з заявою (вхідний № 11026-3) про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки на розташування тимчасового гаража площею 0,0021 га за адресою: АДРЕСА_1 .

12 квітня 2018 року Черкаською міською радою прийнято рішення № 2-3290 «Про відмову в передачі гр. ОСОБА_1 земельної ділянки в оренду».

Пунктом 1 рішення зазначено, що згідно з висновком управління планування та архітектури департаменту архітектури та містобудування від 29.12.2016 № 54660-в на земельну ділянку по АДРЕСА_1 обмеження щодо землекористування відсутні. Відповідно до генерального плану міста, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505, на вищезазначеній земельній ділянці передбачені зелені насадження загального користування. Відповідно до плану зонування території міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513, земельна ділянка належить до рекреаційної зони «Р-4п» - серед супутніх видів використання є «окремо розміщені гаражі та відкриті стоянки».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року в адміністративній справі № 711/8370/18, що набрало законної сили 22 квітня 2020 року, зобов`язано Черкаську міську раду прийняти рішення «Про затвердження проекту землеустрою» на користь ОСОБА_1 щодо надання земельної ділянки на розташування тимчасового гаража площею 0,0021 га за адресою: АДРЕСА_1 .

Ухвалою від 11 липня 2022 року у справі № 711/8370/18 Черкаський окружний адміністративний суд установив судовий контроль за виконанням судового рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року у справі № 711/8370/18 та зобов`язав Черкаську міську раду надати Черкаському окружному адміністративному суду протягом 2 місяців з дати постановлення цієї ухвали звіт про його виконання.

06 жовтня 2022 року Черкаська міська рада, враховуючи ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року та на виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 у справі № 711/8370/18 прийняла рішення № 30-64 «Про скасування рішення Черкаської міської ради від 09 лютого 2021 року № 3-347 та передачу громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки в оренду по АДРЕСА_1 (вільна земельна ділянка, ветеран війни - інвалід 2 групи)», яким вирішила:

1.Скасувати рішення Черкаської міської ради від 09.02.2021 № 3-3 «Про відмову в передачі громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки оренду по АДРЕСА_1 (вільна земельна ділянка, ветеран війни - інвалід 2 групи)».

2.Зареєструвати право комунальної власності за територіальне громадою міста Черкаси на земельну ділянку площею 0,0021 га (кадастровий номер 7110136400:01:005:0080) по АДРЕСА_1 межах, визначених проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянина ОСОБА_1 .

3.Затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 громадянина ОСОБА_1 .

4.Передати громадянину ОСОБА_1 земельну ділянку (кадастровий номер 7110136400:01:005:0080) площею 0,0021 га по АДРЕСА_1 в оренду на 1 день для будівництва тимчасового гаража.

Згідно з висновком управління планування та архітектури департаменту архітектури та містобудування № 9159-з від 25.05.2021 на земельну ділянку обтяження землекористування, пов`язані із реалізацією містобудівної документацій.

Згідно з містобудівною документацією «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», затвердженою рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318, вищезазначена земельна ділянки належить до території зелених насаджень загального користування, в якій передбачено розташування вищезазначеного об`єкта.

Оформлення прав на земельні ділянки необхідно проводити згідно з чинним законодавством за умови внесення в приватизаційні документи запису про встановлення обмеження містобудівного характеру;

5. Земельну ділянку віднести до категорії земель житлової громадської забудови.

Цільове призначення - для будівництва індивідуальних гаражів (к КВЦПЗ - 02.05).

Також судами попередніх інстанцій установлено, що позивач уклав договір оренди землі з Черкаською міською радою строком на 1 день.

Вважаючи пункти 4,5 вищезазначене рішення протиправними та такими, що прийняті всупереч нормам чинного законодавства, позивач з метою захисту своїх прав та інтересів звернувся до суду з цим позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що відповідач, передавши позивачу зазначену земельну ділянку в оренду для будівництва тимчасового гаража строком на 1 день, не дотримався принципів розумності та добросовісності.

Також суд врахував, що земельна ділянка, на якій позивач бажає розмістити тимчасовий гараж, є спірною вже більше 8 років й позивач змушений захищати порушені суб`єктом владних повноважень права як особа з інвалідністю ІІ групи, ветеран війни, неодноразово звертаючись за їх захистом у судові інстанції.

Судом першої інстанції зауважено, що будівництво тимчасового гаража потребує певного часу, зокрема, для цього необхідно підготувати відповідну ділянку для встановлення на ній такого об`єкту, встановити підлогу для гаража, провести відповідні зварювальні та монтажні роботи. Зазначені дії для будівництва гаража потребують певного часу, і значно більшого ніж встановлений відповідачем 1 день.

На думку суду, відповідач зазначених обставин не врахував, передаючи позивачу земельну ділянку в оренду для будівництва тимчасового гаража на 1 день.

Це позбавило можливості позивача скористатися, передбаченою пунктом 20 частини 1 статті 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», пільгою.

Суд першої інстанції вважає, що оскаржуване рішення від 06 жовтня 2022 року № 30-64 Черкаська міська рада прийняла із порушенням норм законодавства, оскільки воно сприяло порушенню прав та інтересів позивача.

З урахуванням наведеного вище, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправним та скасування пунктів 4, 5 рішення Черкаської міської ради від 06 жовтня 2022 року № 30-64 «Про скасування рішення Черкаської міської ради від 09.02.2021 № 3-347 та передачу громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки в оренду по АДРЕСА_1 (вільна земельна ділянка, ветеран війни - інвалід 2 групи)».

Водночас суд дійшов висновку про необхідність зобов`язати відповідача прийняти рішення про передачу громадянину ОСОБА_1 земельну ділянку (кадастровий номер 7110136400:01:005:0080) площею 0,0021 га по АДРЕСА_1 в оренду з урахуванням висновків суду, викладених у цьому рішенні.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції зазначив, що правовідносини пов`язані із позбавленням фізичної особи права користування земельною ділянкою.

З огляду на зазначене, суд дійшов висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України (далі також ЦПК України).

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельної ділянки із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва індивідуальних гаражів -не більше 0,01 га.

Акцентує увагу на тому, що ЗК України не містить строків для будівництва нерухомого майна і надання в оренду- 1 день.

Скаржник наполягає на наявності фактів порушення його прав та необхідності поновлення таких шляхом зобов`язання відповідача відповідно до повноважень та в межах наданої законом компетенції надати у користування земельну ділянку біля будинку АДРЕСА_1 згідно норм ЗК України строком встановленим проектом землеустрою у 25 років.

Вважає, що судом першої інстанції не встановлений спосіб захисту прав ОСОБА_1 , беручи до уваги, що понад 9 років є позивачем у справах щодо спірної земельної ділянки і жодне рішення відповідачем не виконано.

Наполягає на безпідставному покликанні суду першої інстанції на дискреційні повноваження відповідача після 9 років невиконання судових рішень.

Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права.

Стверджує, що не набув право власності навіть на 1 день, договір оренди не укладав.

Вважає, що спір в межах цієї справи не належить розглядати в порядку цивільного судочинства, оскільки між сторонами виник спір не про право власності на земельну ділянку, а щодо строку надання в оренду земельної ділянки.

Водночас зазначає, що суди попередніх інстанцій застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 809/1946/15, від 14 березня 2018 року у справі № 363/2449/14-а, від 28 березня 2018 року у справі № 522/18500/13-а, від 21 березня 2018 року у справі № 184/2470/13, від 19 червня 2018 року у справі № 820/5348/17 та постановах Верховного Суду від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17, від 14 серпня 2019 року у справі № 0640/4434/18, від 12 вересня 2019 року у справі № 0640/4248/18.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що висновки Верховного Суду, у наведених скаржником справах, не є такими, що виникли у подібних правовідносинах.

Акцентує увагу на тому, що предметом спору є строк дії майнового права на користування земельною ділянкою, вже наданою в оренду на підставі документації із землеустрою, яка затверджена міською радою.

Відповідач вважає, що спір у цій справі є приватноправовим та стосується майнового права позивача, яке полягає у часовому проміжку часу використання ним земельної ділянки, яка була надана під встановлення тимчасового гаражу, а тому цей спір має розглядатися виключно у порядку цивільного судочинства. За правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування.

Покликається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду у постанові від 28 листопада 2018 року у справі № 385/257/15-а,від 30 січня 2019 року у справі № 816/594/14.

Зауважує, що ні нормами ЗК України, ні нормами Закону України «Про оренду землі» не визначено мінімальних строків для укладення договорів оренди землі для розміщення тимчасового гаражу, який фактично самовільно розміщений більше 9-ти років.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Насамперед, у вказаній справі слід з`ясувати чи є вказаний спір публічно-правовим та чи належить до юрисдикції адміністративних судів.

Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Отже, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.

У пункті 3.1 рішення Конституційного Суду України від 09.09.2010 № 19-рп/2010 зазначено, що з набранням чинності КАС України 01.09.2005 всі публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб`єкт владних повноважень, віднесені до підсудності адміністративних судів (частини перша, друга статті 2, пункти 1, 2, 7 частини першої статті 3 КАС України).

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» за визначенням пункту 7 частини першої статті 4 КАС України означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи».

Колегія суддів враховує, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Так, відповідно до частини першої статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Згідно з частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Статтею 19 ЦПК України передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Відповідно до статті 15 та пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. До способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Відтак, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб`єктами відносно їх прав та обов`язків в конкретних публічно-правових відносинах, в яких один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб`єктів.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За приписами частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Частиною третьою статті 9 КАС України передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Тобто, саме позивач у позовній заяві визначає порушене право та спосіб його захисту.

Як установлено судами попередніх інстанцій, позивач оскаржує рішення Черкаської міської ради від 06 жовтня 2022 року № 30-64 про передачу громадянину ОСОБА_1 земельну ділянку (кадастровий номер 7110136400:01:005:0080) площею 0,0021 га по АДРЕСА_1 в оренду на 1 день для будівництва тимчасового гаража та просить зобов`язати відповідача надати йому в користування спірну земельну ділянку строком встановленим проектом землеустрою на 25 років.

У відповідності до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з частинами першою та другою статті 59 цього Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Таким чином, розпорядчий індивідуальний правовий акт про затвердження проекту землеустрою та надання у користування оформлюється рішенням ради.

За змістом частини дванадцятої статті 123 ЗК України рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються:

затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності);

надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Відтак, розроблений проект землеустрою підлягає погодженню та затвердженню відповідним органом місцевого самоврядування. У разі прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою одночасно вирішується питання про надання земельної ділянки у користування.

Отже, приймаючи рішення про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення, уповноважений орган зобов`язаний зазначити в ньому інформацію відповідно до вимог частини дванадцятої статті 123 ЗК України, а саме вказати, крім затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, також інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Спірні правовідносини обумовлені незгодою позивача з умовами використання земельної ділянки, а саме зі строком надання земельної ділянки в оренду на 1 день для будівництва тимчасового гаражу.

Отже, фактично позивач не погоджується з рішенням суб`єкта владних повноважень, яким затверджено проект землеустрою та вирішено надати позивачу у користування спірну земельну ділянку зі строком користування 1 день, що, на думку позивача, суперечить проекту землеустрою та вимогам ЗК України.

Позов у цій справі насамперед обумовлений незаконністю дій відповідача з підстав порушення вимог нормативно-правових актів, які регулюють земельні відносини, при вирішенні питання щодо погодження та затвердження проекту землеустрою.

Оцінюючи вид цього правового спору, слід враховувати наступні критерії адміністративної юрисдикції:

присутність у спірних публічно-правових відносинах суб`єкта владних повноважень - у спорі суб`єктом владних повноважень є Черкаська міська рада;

спірні відносини мають саме адміністративно-правову природу - у цій справі існують відносини з приводу завершення процедури отримання у користування земельної ділянки;

суб`єкт владних повноважень у спірних публічно-правових відносинах, здійснює адміністративні повноваження - вирішує земельні питання;

спірні публічно-правові відносини регулюються нормами адміністративного права, зокрема, - Законами України «Про місцеве самоврядування» ,«Про землеустрій», «Про оренду землі» Земельним кодексом України.

Отже, усі критерії адміністративної юрисдикції притаманні цьому спору.

Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16 лютого 2022 року у справі № 620/1915/21.

За такого правового регулювання та встановлених судами обставин, колегія судів дійшла висновку, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому таких критеріїв адміністративної юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини; присутність у спірних правовідносинах суб`єкта владних повноважень; дії вчинені суб`єктом владних повноважень; суб`єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування; спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством.

Отже, з урахуванням предмету спору, оцінка рішення суб`єкта владних повноважень має бути здійснена саме судом адміністративної юрисдикції із застосуванням критеріїв, визначених у частині 2 статті 2 КАС України, з акцентом на дотримання відповідачем принципів обґрунтованості, безсторонності, добросовісності, рівності, пропорційності.

Водночас колегія суддів зазначає, що на етапі прийняття рішення, яким визначаються, зокрема, умови користування земельною ділянкою, відповідач у спірних правовідносинах по відношенню до позивача виконує владні розпорядчі функції, що виключає рівність волевиявлення сторін (вільний вибір умов договору), притаманну договірним правовідносинам.

Отже, на переконання колегії суддів, цей спір є адміністративно-правовим, належить до юрисдикції адміністративних судів і з цих міркувань Суд не погоджується із твердженням, висловленим у рішенні суду апеляційної інстанції про те, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

Водночас колегія суддів критично оцінює покликання скаржники на правові позиція Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 809/1946/15, від 14 березня 2018 року у справі № 363/2449/14-а, від 28 березня 2018 року у справі № 522/18500/13-а, від 21 березня 2018 року у справі № 184/2470/13, від 19 червня 2018 року у справі № 820/5348/17, а також покликання відповідача на правові позиції у постанові від 28 листопада 2018 року у справі № 385/257/15-а,від 30 січня 2019 року у справі № 816/594/14, оскільки предмет спору, учасники спірних правовідносин, встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин, та їх правове регулювання є різними, це виключає подібність спірних правовідносин у цих справах зі справою, що переглядається.

Також колегія суддів не приймає до уваги покликання скаржника на правові позиції Верховного Суду від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17, від 14 серпня 2019 року у справі № 0640/4434/18, від 12 вересня 2019 року у справі № 0640/4248/18 щодо способу захисту порушеного права, оскільки в межах касаційного перегляду вирішувалось питання предметної юрисдикції спору.

За змістом статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

За правилами частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

За наведеного правового регулювання та обставин справи, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року у справі № 580/282/23 підлягає скасуванню, а справа, що розглядається - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 345 349 353 355 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року у справі № 580/282/23 скасувати.

Справу № 580/282/23 направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

О.П. Стародуб