ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 червня 2023 року
м. Київ
справа № 580/8243/21
адміністративне провадження № К/990/621/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Стародуба О.П.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №580/8243/21
за позовом Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації
до Виконавчого комітету Чигиринської міської ради
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Чигиринської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 02.02.2022 (головуючий суддя Бабич А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022 (колегія у складі: головуючого судді Файдюка В.В., суддів: Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури (далі також - позивач) звернувся в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Чигиринської міської ради (далі також - відповідач), в якому позивач просив:
- визнати протиправною бездіяльність, яка полягає у не вчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Чигирин;
- зобов`язати відповідача вжити заходи щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що під час опрацювання інформації щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Чигирин прокуратурою виявлено факт порушення відповідачем законодавства у сфері охорони культурної спадщини на території Чигиринської територіальної громади, оскільки відповідачем не замовлено розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Чигирин. У зв`язку з бездіяльністю відповідача існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території міста Чигирин, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 02.02.2022, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022, позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не надав належних, достовірних та допустимих доказів того, що здійснив всі передбачені вимогами законодавства повноваження, а саме замовив розробку історико-архітектурного опорного плану та на виконання підпункту 6 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та подав його на затвердження Чигиринської міської ради. Крім того, не підтвердженими та безпідставними є посилання відповідача на відсутність джерел фінансування щодо замовлення та виготовлення історико-архітектурного опорного плану м. Чигирин.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, Виконавчий комітет Чигиринської міської ради подав касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити в цій справі нове судове рішення про відмову в задоволенні позову повністю.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що повноваження Виконавчого комітету Чигиринської міської ради щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні є дискреційними (тобто допускається певний розсуд у їх виконанні) і напряму залежать від фінансування зазначених заходів, що входить до компетенції іншого колегіального органу - Чигиринської міської ради.
Скаржник вважає, що відсутність виготовленого і затвердженого історико-архітектурного плану міста Чигирин не завдає шкоди історико-культурній спадщині і місту Чигирин, оскільки законами України передбачена низка вимог і процедур при розпорядженні земельними ділянками та наданні дозволів на здійснення будівництва, спрямованих на недопущення порушення інтересів держави в цій сфері, котрі в рівній мірі зі способом, на якому наполягає позивач, дозволяють захистити культурну спадщину.
Також скаржник вважає, що судом було зроблено висновок про протиправність бездіяльності виконавчого комітету на підставі одного лише факту невчинення певних дій, без урахування всіх інших обставин, що мають значення для даної справи, на яких було наголошено відповідачем, зокрема, того факту, що жодної шкоди інтересам держави у сфері охорони культурної спадщини в місті Чигирин не заподіяно, в матеріалах справи відсутні будь-які відомості про незаконну забудову чи руйнування пам`яток а також того, що законом не визначено строку вчинення цих дій, тобто вони покладені на розсуд суб`єкта владних повноважень.
На думку скаржника, судами першої та апеляційної інстанції не було застосовано жодної з правових позицій Верховного Суду, що призвело до прийняття незаконного та необґрунтованого рішення, яке суперечить статтям 6 7 140 Конституції України, статтям 2 3 7 242 245 КАС України, статтям 26,61,64, 66 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 17 Закону України «Про містобудівну діяльність», не відповідає принципам розумності і справедливості.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 04.01.2023 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Мороз Л.Л., Рибачук А.І.
9. Ухвалою Верховного Суду від 11.01.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Виконавчого комітету Чигиринської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 02.02.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022 у справі №580/8243/21.
10. На підставі службової записки судді-доповідача Стеценка С.Г. від 23.05.2023 №23643/23 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку з відпусткою судді Мороз Л.Л., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.05.2023 №№ 770/0/78-23, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.05.2023, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Стародуба О.П., Рибачука А.І.
11. Ухвалою Верховного Суду від 20.06.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 21.06.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку історичних населених місць України по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.
13. Листом Міністерства культури України від 26.04.2018 №638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.
14. Також Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій направлено рекомендаційний лист від 11.08.2020 №9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного шорного плану.
15. На виконання відповідного листа Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист від 21.09.2020 №02/01-01-08/9295 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області.
16. Крім того, Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 11.12.2020 № 22698/02/01-03-25 щодо вжиття відповідних заходів та листи Черкаської обласної державної адміністрації від 21.12.2020 №23231/01/01-57 та від 17.02.2021 №3558/01/01-56 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до Історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних кланів історичних населених місць Черкаської області, копії яких додаються.
17. Черкаська окружна прокуратура звернулася з запитом від 17.05.2021 №145-1203вих21 до Чигиринської міської ради, в якому просила надати інформацію щодо розробки та затвердження історико-архітектурного плану міста Чигирин.
18. Листом від 21.05.2021 №592-02-33/2 відповідач повідомив про розроблення в 2001 році «Генерального плану розвитку Національного історико-культурного заповідника «Чигирин», а також про те, що рішення щодо оновлення історико-архітектурного опорного плану міста Чигирин протягом 2020-2021 років ним не приймались.
19. 15.07.2021 Черкаська окружна прокуратура листом №145-2331вих21 звернулася до позивачів та повідомила, що не зважаючи на їх листи історико-архітектурний опорний план м. Чигирин не розроблений та не затверджений. Одночасно просила повідомити чи вживалися ними заходи щодо захисту порушеного права, зокрема шляхом скерування до суду позовної заяви зобов`язального характеру до Чигиринської міської ради або її виконавчих органів.
20. Міністерство культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації направили до Черкаської окружної прокуратури листи від 28.07.2021 №12/01-03-13/927/02/01-03-13/17384 та від 31.08.2021 №10444/6.11.1, в яких повідомили, що історико-архітектурний опорний план м. Чигирин не виготовлявся та не затверджувався.
21. 06.10.2021 Черкаська окружна прокуратура листом №145-3517вих-21 повідомила Міністерство культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про підготовку адміністративного позову та подала його до суду.
22. Після відкриття провадження у цій справі Чигиринська міська рада 16.11.2021 на XVIII сесії міської ради VIII скликання прийняла рішення №840-18/ VIII «Про надання дозволу на розробку доповнень до генерального плану в частині розробки плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста», яким вирішила:
надати дозвіл відповідачу на розроблення генерального плану території міста Чигирин Черкаської області, з розробкою плану зонування території міста, історико-архітектурного опорного плану міста;
визнати замовником генерального плану відповідача;
відповідачу звернутися до відділу фінансів Чигиринської міської ради з клопотанням про виділення коштів на фінансування заходів, передбачених п.1 вказаного рішення в місцевому бюджеті на 2022 рік.
У пункті 4 рішення зазначено, що фінансування розроблення плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста здійснити за рахунок коштів бюджету Чигиринської міської територіальної громади, передбачених на ці цілі.
23. 22.11.2021 заступник міського голови м. Чигирин листом №1246-02-33/1 звернувся до Відділу фінансів Чигиринської міської ради, в якому просив на виконання рішення від 16.11.2021 №840-18/VIII «Про надання дозволу на розробку доповнень до генерального плану території міста Чигирин в частині розробки плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста» передбачити в бюджеті Чигиринської міської територіальної громади на 2022 бюджетний рік видатки на виконання робіт з виготовлення містобудівної документації - доповнень до генерального плану території міста Чигирин в частині розробки плану зонування території та історико-архітектурного опорного плану міста, орієнтовною сумою 1 000 000,00грн.
24. Витягом з протоколу засідання постійної комісії Чигиринської міської ради з питань бюджету, соціально-економічного та інвестиційного розвитку від 01.12.2021 №18 підтверджується, що члени комісії: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 вирішили розробку історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин здійснити за рахунок перевиконання плану надходжень до бюджету Чигиринської громади. Окремих коштів на розробку історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин не передбачати.
25. Вважаючи протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Чигиринської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Чигирин, прокуратура звернулась до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
27. Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
28. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
29. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
30. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
31. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
32. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
33. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
34. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
35. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
36. У зв`язку із наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
37. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
38. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
39. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
40. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
41. Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
42. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
43. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
44. Отже, ключовим у цій справі є питання щодо наявності у прокурора повноважень звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави і з`ясування цього питання передує розгляду справи по суті.
45. У цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що Черкаська окружна прокуратура звернулась до суду в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Чигиринської міської ради у зв`язку з бездіяльністю Виконавчого комітету Чигиринської міської ради, яка полягає у не вчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Чигирин.
46. Однак, Верховний Суд звертає увагу, що аналіз чинного законодавства дає підстави дійти до висновку про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави (а не конкретного суб`єкта владних повноважень) у разі порушення або загрози порушення інтересів держави. При цьому, інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді.
47. Як уже зазначалось, "інтереси держави" є оціночним поняттям, а тому прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
48. При цьому, суди зазначають, що в даному випадку підставою для здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі позивачів є порушення інтересів держави щодо збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища та права суспільства на збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, гарантованого в Основному законі.
49. В свою чергу, позиція відповідача, серед іншого, полягає в тому, що відсутність виготовленого і затвердженого історико-архітектурного плану міста Чигирин не завдає шкоди історико-культурній спадщині і місту Чигирин, оскільки законами України передбачена низка вимог і процедур при розпорядженні земельними ділянками та наданні дозволів на здійснення будівництва, спрямованих на недопущення порушення інтересів держави в цій сфері, котрі в рівній мірі зі способом, на якому наполягає позивач, дозволяють захистити культурну спадщину.
50. Однак, спростування вказаних доводів відповідача рішення судів першої та апеляційної інстанцій не містять. Тобто, розглядаючи справу, суди не надали оцінки вказаним аргументам відповідача та не навели мотивів їх відхилення.
51. Колегія суддів звертає увагу на правову позицію, викладену в постановах Верховного Суду від 01.06.2022 у справі № 260/1815/21 та від 01.09.2022 у справі №440/7210/21, відповідно до якої, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону №1697-VІІ, відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:
- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору);
- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.
52. Суди попередніх інстанцій не перевірили наявність об`єктивної складової, а саме не з`ясували обставин справи щодо наявності порушення законних інтересів держави або загрози порушення цих інтересів, не перевірили обґрунтування прокурора з відповідними посиланнями на законодавство, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави та в чому необхідність їх захисту, не надали оцінки аргументам відповідача в цій частині.
53. Без з`ясування вказаних обставин та надання оцінки доводам сторін щодо наявності/відсутності порушення законних інтересів держави або загрози порушення цих інтересів, неможливо стверджувати про наявність у прокурора права звернення до суду з цим позовом відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ та статті 53 КАС України.
54. Щодо суб`єктної складової колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що судами попередніх інстанцій встановлено, що обґрунтовуючи підстави звернення з позовом до суду, прокурор в позовній заяві зазначив, що спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є Міністерство культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, однак зазначені органи до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності відповідача, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Чигирин та зобов`язання вчинити відповідні дії, не звертались. Вказане, на думку прокурора, свідчить про бездіяльність Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, що може призвести до негативних наслідків та, відповідно, про наявність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом.
55. Так, суди попередніх інстанції визначили, що спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України.
56. Однак, колегія суддів Верховного Суду вважає, що з метою з`ясування обставин щодо наявності права звернення Черкаської окружної прокуратури до суду з цим позовом, суди попередніх інстанцій повинні були першочергово перевірити доводи прокурора щодо наявності порушення законних інтересів держави або загрози порушення цих інтересів, і тільки встановивши які інтереси держави порушено, суди могли перевірити чи вказані прокурором органи є уповноваженими здійснювати захист таких інтересів.
57. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне звернути увагу, що прокурор визначив Виконавчий комітет Чигиринської міської ради відповідачем у цій справі, оскільки стверджує про бездіяльність цього органу місцевого самоврядування, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного міста Чигирин.
58. З огляду на це, суди мали перевірити наявність органу, до повноважень якого відноситься здійснення контролю за діяльністю Виконавчого комітету Чигиринської міської ради, у тому числі шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними рішень, дій або бездіяльності цього органу.
59. При цьому, стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів Верховного Суду враховує, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
60. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 01.09.2022 у справі№ 440/7210/21, від 01.12.2022 у справі № 340/6113/21.
61. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави або існує загроза порушення інтересів держави.
62. В контексті спірних правовідносин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне звернути увагу, що інтереси держави, охоплюють, у тому числі, інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів, розпорядження землями державної та комунальної власності та їх забудова.
63. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 20.07.2021 у справі № 480/3093/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 18.12.2021 у справі № 804/3740/18, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20, від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18, від 05.05.2022 у справі № 320/6514/18.
64. Верховний Суд у постанові від 31.03.2021 у справі № 922/3272/18 дійшов висновку про те, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.
65. У свою чергу, у постанові від 22.10.2020 у справі № 140/756/19 Верховний Суд наголосив, що виразником інтересів територіальної громади є відповідна рада, а виконком є її виконавчим органом, підзвітним раді. При цьому, між представницьким та виконавчим органами місцевого самоврядування не повинно бути суперечності у розумінні інтересів територіальної громади. Це виявляється, зокрема, і в тому, що відповідно до частини дев`ятої статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
66. Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.10.2019 у справі №920/447/18 наголосила, що бездіяльність міської ради щодо захисту законних інтересів територіальної громади, а саме - невжиття, всупереч своїм повноваженням щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель, заходів щодо усунення порушень земельного законодавства, свідчить про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави.
67. У цій справі суди попередніх інстанцій зазначили, що прокурор звернувся до Виконавчого комітету Черкаської міської ради в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації. Однак, обґрунтувань щодо такого висновку рішення судів попередніх інстанцій не містять, у зв`язку з чим не зрозуміло, в чому порушений інтерес вказаних органів та чи може прокурор його захищати.
68. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що судам попередніх інстанцій необхідно перевірити доводи прокурора у позовній заяві щодо підстави для представництва інтересів держави, а саме обґрунтування, у чому полягає порушення цих інтересів.
69. Без з`ясування усіх цих обставин і їх доказування у порядку, визначеному процесуальним законом, неможливо встановити, чи наявні у прокурора підстави для звернення до суду з цим позовом відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ та статті 53 КАС України.
70. Суд же касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 КАС України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
71. Відповідно до частин другої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
71. Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції повністю з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
72. Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, установити наведені у ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Чигиринської міської ради задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 02.02.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2022 скасувати.
Справу за позовом Черкаської окружної прокуратури в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Чигиринської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук О.П. Стародуб