16.04.2025

№ 600/5817/21-а

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 квітня 2025 року

м. Київ

справа №600/5817/21-а

адміністративне провадження № К/990/2203/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Чернівецької міської ради на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 25.01.2022 (головуючий суддя: Анісімов О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2022 (головуючий суддя: Кузьмишин В.М., судді: Сушко О.О., Боровицький О.А.) у справі № 600/5817/21-а за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради про визнання протиправним, скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася з позовом до Чернівецької міської ради (далі - відповідач), в якому просила:

визнати протиправним і скасувати рішення 10 сесії VIII скликання Чернівецької міської ради № 513 від 07.10.2021 про відмову фізичним особам у наданні дозволів на складення проектів землеустрою щодо відведення, передачі безоплатно у власність та в задоволенні звернень щодо виділення земельних ділянок в частині відмови позивачці в затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1200 га, кадастровий номер 7310136600:33:001:0103, для індивідуального садівництва;

зобов`язати Чернівецьку міську раду повторно внести на розгляд чергової сесії міської ради питання про розгляд заяви позивачки про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1200 га, кадастровий номер 7310136600:33:001:0103, для індивідуального садівництва.

Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 25.01.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2022, позов задовольнив.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 06.03.2023 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 01.04.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Позивачка вважає оскаржуване рішення протиправним, оскільки Департаментом урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради самовільно визначено зону забудови території м. Чернівці всупереч чинного законодавства (ДБН Б.1.1.-22:2017), а підстава відмови - невідповідність містобудівній документації земельної ділянки, суперечить визначеному цільовому призначенню спірної земельної ділянки.

Відповідач позов не визнав. Стверджує, що рішенням Чернівецької міської ради від 08.12.2020 № 2542 ОСОБА_1 надано дозвіл на складання проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,1200 га, безоплатно у власність для індивідуального садівництва (код 01.05).

Одночасно з цим, відповідач наголошує, що надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою не означає безумовну гарантію того, що в подальшому розроблений проєкт землеустрою буде затверджений і земельна ділянка буде передана у власність.

Так, підставою відмови у затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

Оскаржуваним рішенням відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 площею 0,1200 га (кадастровий номер 7310136600:33:001:0103), для індивідуального садівництва (код 01.05), у зв`язку із невідповідністю містобудівній документації (ландшафтний парк, озеленені території (Л-1)) (підстава: рішення міської ради VI скликання від 29.05.2014 № 1233 (пункт 3 додатку 3)).

В контексті обставин цієї справи, відповідач з посиланням на положення частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зазначає, що передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичними або юридичними особами для містобудівельних потреб допускається за умови, що відповідні земельні ділянки розташовані в межах території, щодо якої затверджено принаймні один із таких видів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральний план населеного пункту складовою якого є план зонування території.

Відповідно до статті 20 Земельного кодексу України категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.

Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.

Віднесення земельних ділянок до певних категорії та виду цільового призначення земельних ділянок має відповідати класифікатору та правилам, зазначеним в абзаці першому цієї частини.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.07.2021 № 821 внесено зміни до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Уряду від 17.10.2021 № 1051 (далі - Порядок № 1051), а також введено в дію новий класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок (додаток 59) та класифікатор видів функціонального призначення територій та їх співвідношення з видами цільового призначення земельних ділянок (додаток 60).

Згідно з класифікатором видів функціонального призначення територій (додаток 60) у такому виді функціонального призначення території як «озеленені території» (код 40300.0) не передбачено встановлення виду цільового призначення земельної ділянки з кодом 01.05 - для індивідуального садівництва, а тому розміщення в функціональній зоні озеленених територій земельної ділянки з кодом виду цільового призначення 01.05 «для індивідуального садівництва» є неможливим.

Таким чином, відповідач вважає, що визначення в проєкті цільового призначення спірної земельної ділянки відбулось із порушенням вимог Земельного кодексу України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності та містобудівної документації».

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Чернівецької міської ради VII скликання від 08.12.2020 № 2542 «Про розгляд звернень фізичних осіб щодо передачі безоплатно у власність земельних ділянок, надання дозволів на складання проектів та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, визнання такими, що втратили чинність та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань» надано позивачці дозвіл на складання проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1200 га, безоплатно у власність для індивідуального садівництва (код 01.05).

На реалізацію цього рішення, ФОП ОСОБА_2 розроблено проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва (01.05.) АДРЕСА_1 , згідно якого земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 7310136600:33:001:0103, існуючий код цільового призначення землі 16.00 (землі запасу (земельні ділянки, кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам)), проєктований код цільового призначення 01.05 (для індивідуального садівництва).

Водночас рішенням Чернівецької міської ради VIIІ скликання від 07.10.2021 № 513 «Про відмову фізичним особам у наданні дозволів на складення проектів землеустрою щодо відведення, передачі безоплатно у власність та в задоволенні звернень щодо виділення земельних ділянок» відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 площею 0,1200 га (кадастровий номер 7310136600:33:001:0103), для індивідуального садівництва (код 01.05), у зв`язку з невідповідністю містобудівній документації (ландшафтний парк, озеленені території (Л-1)) (підстава: рішення міської ради VI скликання від 29.05.2014 № 1233 (пункт 3 додатку 3)).

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася із цим позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що підстави для відмови у затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є подібними до підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Таким чином суди констатували, що при прийнятті рішення від 08.12.2020 № 2542 про надання позивачці дозволу на складання проєкту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва (код 01.05), відповідач, відповідно до положень частини сьомої статті 118 ЗК України, повинен був перевірити відповідність поданих документів вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

Відповідно, за висновками судів обох інстанцій, оскільки відповідачем надано ОСОБА_1 дозвіл на складання проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки безоплатно у власність для індивідуального садівництва (код 01.05), то відповідачем перевірено відповідність її звернення (з додатками) містобудівній документації (ландшафтний парк, озеленені території (Л-1)).

За таких обставин суди дійшли висновку, що не затвердивши проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 площею 0,1200 га (кадастровий номер 7310136600:33:001:0103), для індивідуального садівництва (код 01.05) відповідач діяв не послідовно, порушивши принцип належного урядування та всупереч положень частини другої статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Також суди попередніх інстанцій визнали необґрунтованими посилання відповідача на постанову Кабінету Міністрів України від 28.07.2021 № 821, якою внесено зміни до Порядку ведення Державного земельного кадастру, а також введено в дію новий Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок (додаток 59), класифікатор видів функціонального призначення територій та їх співвідношення з видами цільового призначення земельних ділянок (додаток 60), з посиланням на те, що така набрала чинності 11.08.2021, тобто після прийняття рішення щодо надання позивачці дозволу на розробку проєкту землеустрою та укладання договору на розробку такого проєкту.

Окремо суди звернули увагу на те, що ні Генеральний план м. Чернівців, ні План зонування території міста не приведені у відповідності до положень Класифікаторів, а наявна на плані зонування території міста зона Л-1 (озеленені території) не відповідає положенням пункту 5.8 ДБН Б.1.1.-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території», яким такий тип зон не передбачений.

Своєю чергою, наявний у справі проєкт землеустрою містить лише одне обмеження щодо використання земельної ділянки (01.08. - «Охоронна зона навколо інженерних комунцікацій»)

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

В якості підстави касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Зазначену підставу скаржник мотивує тим, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статей 20 118 186 Земельного кодексу України та статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції згідно із Законом України від 17.06.2020 № 711-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель», який набрав чинності 24.07.2021, та Законом України від 28.04.2021 № 1423-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», який набрав чинності 27.05.2021.

Також скаржник наголошує на відсутності висновків Верховного Суду щодо застосування статті 264 КАС України, зокрема, чи мають право адміністративні суди встановлювати незаконність нормативно-правового акту - містобудівної документації (генерального плану населеного пункту, плану зонування, детального плану території) поза межами порядку, визначеного вказаною статтею цього Кодексу.

Крім того, за твердженнями скаржника, в оскаржуваних судових рішеннях суди першої та апеляційної інстанцій застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 17.10.2018 у справі №380/624/16-ц, від 14.12.2021 у справі № 2610/27965/2012, від 08.09.2021 у справі №9901/315/20, та постановах Верховного Суду від 07.04.2021 у справі №420/2618/18, від 06.10.2021 у справі № 438/223/16-а, від 28.10.2021 у справі №240/8547/19.

Позивачка процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалася.

Від скаржника на адресу суду касаційної інстанції надійшли додаткові письмові пояснення у справі, в яких Чернівецька міська рада при ухваленні рішення просить врахувати правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 24.01.2023 у справі № 600/5806/21-а, щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Дотримання встановленого порядку відведення у власність земель державної або комунальної власності становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

У зв`язку з цим, важливим є суворе дотримання порядку відведення землі у власні фізичним або юридичним особам, а також забезпечити конкурентний спосіб розпорядження таким суспільним активом як земля, зокрема шляхом її продажу на торгах.

Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання землі, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

Земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (стаття 3 ЗК України).

Згідно із частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

За правилами частини шостою, абзацу першого частини сьомої, частин дев`ятої, десятої статті 118 ЗК України в редакції, чинній станом на дату прийняття відповідачем оскаржуваного позивачкою рішення, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, клопотання подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

За приписами пункту 6 частини третьої, частин сьомої, восьмої, десятої статті 186 Земельного кодексу України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування, інші суб`єкти, визначені цією статтею, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання документації із землеустрою безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про її погодження або про відмову в погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері. Строк дії таких висновків є необмеженим.

Підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

Висновок (рішення) органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, іншого суб`єкта, визначеного цією статтею, щодо відмови у погодженні або затвердженні документації із землеустрою має містити вичерпний перелік недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію. Повторна відмова у погодженні або затвердженні документації із землеустрою допускається лише у разі, якщо розробник не усунув недоліки, зазначені у попередньому висновку (рішенні), а також якщо підстава для відмови виникла після надання попереднього висновку (рішення). Повторна відмова у погодженні або затвердженні не позбавляє розробника документації із землеустрою права усунути недоліки такої документації та подати її на погодження або затвердження.

Окрім цього, згідно з положеннями частини другої, абзаців першого - п`ятого частини третьої, частини четвертої статті 24 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» зі змінами, внесеними Законом України від 17.06.2020 № 711-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель», який набрав чинності 24.07.2021, зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов`язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони.

Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним або юридичним особам для містобудівних потреб допускається за умови, що відповідні земельні ділянки розташовані в межах території, щодо якої затверджено принаймні один із таких видів містобудівної документації на місцевому рівні:

комплексний план, складовою частиною якого є план зонування території;

генеральний план населеного пункту, складовою якого є план зонування території;

план зонування території як окремий вид містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель»;

детальний план території.

Зміна цільового призначення земельної ділянки допускається виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією на місцевому рівні, крім випадків, визначених частиною третьою статті 20 Земельного кодексу України.

Відповідно до абзацу першого статті 3, частини п`ятої статті 20 Земельного кодексу України зі змінами, внесеними Законом України від 28.04.2021 № 1423-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», який набрав чинності 27.05.2021, категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.

На виконання вищевказаних приписів законодавства постановою Кабінету Міністрів України від 28.07.2021 № 821 «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України», яка набрала чинності 11.08.2021, введено в дію Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок (додаток 59), видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними (додаток 60), а також правила їх застосування.

За змістом пункту 1 вказаного вище Класифікатора він призначений для використання органами державної влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами, які здійснюють землеустрій, землевласниками та землекористувачами.

Об`єктами класифікації у Класифікаторі є земельні ділянки з певним видом їх цільового призначення в межах відповідних категорій земель та функціональних зон територій.

Вид цільового призначення земельної ділянки - визначений відповідно до встановлених законом вимог конкретний напрям використання земельної ділянки та її правовий режим в межах відповідної категорії земель та функціонального призначення територій.

Одночасно з цим, за визначенням, наведеним у пункті 17 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яким цю статтю доповнено згідно із Законом № 711-IX від 17.06.2020, функціональна зона території - визначена комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, планом зонування території частина території територіальної громади, щодо якої визначений певний набір дозволених (переважних (основних) та супутніх) видів цільового призначення земельних ділянок та відповідно до законодавства встановлені обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Пунктом 2 Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правил їх застосування передбачено, що під час встановлення цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення в межах відповідних функціональних зон територій.

Під час формування земельної ділянки визначення її виду цільового призначення здійснюється розробником документації із землеустрою та містобудівної документації (детального плану території та/або його планувальних рішень у складі комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади) згідно з рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення відповідної документації, наданим відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України.

Введення в дію Класифікатора припиняє чинність Класифікації видів цільового призначення земель (КВЦПЗ) та Українського класифікатора форм власності на землю (УКФВЗ).

Класифікатором видів цільового призначення земельних ділянок, введеним в дію з 11.08.2021, у межах категорії земель сільськогосподарського призначення під кодом 01.05 визначено вид цільового призначення - Для індивідуального садівництва.

Відповідно до Класифікатора видів функціонального призначення територій та їх співвідношення з видами цільового призначення земельних ділянок вид цільового призначення - для індивідуального садівництва є дозволеним переважним (основним) видом для таких територій як території під багаторічними насадженнями (код 30200.0 Класифікатора) та території під садами (код 30201.0 Класифікатора).

Водночас, вид цільового використання земельних ділянок «Для індивідуального садівництва» (код 01.05 згідно з Класифікатором видів цільового використання земельних ділянок) не передбачено Класифікатором видів функціонального призначення територій та їх співвідношення з видами цільового призначення земельних ділянок як дозволений переважний (основний) або супутній вид у межах такої функціональної зони територій як озеленені території.

За Класифікатором видів функціонального призначення територій та їх співвідношення з видами цільового призначення земельних ділянок дозволеними переважними (основними) видами цільового призначення у межах виду функціонального призначення територій - озеленені території є види цільового призначення земельних ділянок за кодами: 04.04; 04.05; 04.06; 04.07; 04.10; 05.01; 07.07; 11.07; 14.05, а супутніми: 11.04; 13.01; 13.03; 14.02 (в частині розміщення об`єктів розподільчих мереж).

Колегія суддів наголошує, що касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України у зв`язку із відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування статей 20 118 186 ЗК України та статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у редакції згідно із Законом України від 17.06.2020 № 711-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» та Законом України від 28.04.2021 № 1423-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин».

Зазначене правове питання вже вирішувалося Верховним Судом у справі №600/5806/21-а (постанова від 24.01.2023), де оскаржувалося те саме рішення 10 сесії VIII скликання Чернівецької міської ради № 513 від 07.10.2021, що і у справі, яка розглядається, проте щодо іншої особи.

У зазначеній справі Верховний Суд дійшов таких висновків:

« 62. план зонування території (зонінг) належить до одного з визначених законом видів містобудівної документації і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

63. До набрання чинності Законом № 711-IX від 17.06.2020 план зонування території міг розроблятися у складі генерального плану населеного пункту або як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану (стаття абзац четвертий статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

64. Після внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідно до Закону №711-IX від 17.06.2020, яким його доповнено статтею 16-1, передбачалось, що плани зонування територій населених пунктів у межах території територіальної громади розробляються у складі генеральних планів та включаються до складу комплексного плану одночасно із затвердженням відповідних генеральних планів (частина третя статті 16-1).

65. Станом на момент розгляду відповідачем розробленого на замовлення позивачки проєкту землеустрою щодо відведення їй у власність земельної ділянки для індивідуального садівництва та прийняття Міськрадою оспорюваного рішення спірні у цій справі правовідносини врегульовувала стаття 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції зі змінами, внесеними Законом України № 711-IX від 17.06.2020, якою встановлено, що передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним або юридичним особам для містобудівних потреб допускається за умови, що відповідні земельні ділянки розташовані в межах території, щодо якої затверджено принаймні один із таких видів містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема: генеральний план населеного пункту, складовою якого є план зонування території; комплексний план, складовою частиною якого є план зонування території; план зонування території як окремий вид містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений до набрання чинності Законом України № 711-IX від 17.06.2020 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель».

66. Згідно з установленими судами попередніх інстанцій обставинами цієї справи План зонування території міста Чернівці є частиною робіт з виготовлення містобудівної (проектної) документації «Коригування генерального плану м. Чернівців», затвердженого рішенням 48 сесії міської ради VI скликання від 27.03.2014 № 1171 «Про затвердження містобудівної документації «Коригування генерального плану міста Чернівців».

67. Тобто, станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин та на дату прийняття відповідачем оскаржуваного позивачкою рішення на території міста Чернівців діяв генеральний план цього населеного пункту, складовою якого є план зонування території, а тому положення поданого позивачкою на затвердження Міськради проєкту землеустрою повинні були йому відповідати.

68. Відповідно до витягу з містобудівної документації (схеми зонування генерального плану міста Чернівці), який досліджувався судами попередніх інстанцій та на який наявне посилання у оскаржуваних судових рішеннях, бажана до отримання у власність позивачкою земельна ділянка розташована у ландшафтній зоні Л-1 (озеленені території).

69. У вищевказаному витязі з схеми зонування міста Чернівці вказано, що озеленені території - зона зелених насаджень спеціального призначення, виділена для забезпечення правових умов створення і збереження спеціальних зелених насаджень як фактору захисту навколишнього природного середовища від негативного антропогенного впливу та умов функціонування зеленого господарства міста.

70. До того ж, відповідно до Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правил їх застосування, індивідуальне садівництво не віднесено до переважних (основних) або суміжних видів цільового призначення земельної ділянки, дозволених в межах функціональної зони озеленених територій.

71. Згідно ж з проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва (код 01.05) за адресою , її цільове призначення визначене за кодом Класифікатора 01.05 - для індивідуального садівництва, що, однак, не відповідає вимогам діючої містобудівної документації - зонінгу міста Чернівці, вимогами статті 20 Земельного кодексу України, статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та затвердженого на їх виконання Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правил їх застосування.

72. Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає обґрунтованими вказані відповідачем у оскаржуваному рішенні мотиви стосовно того, що поданий позивачкою на затвердження до Міськради проєкт землеустрою не відповідав містобудівній документації, згідно з якою бажана до отримання земельна ділянка перебувала в межах функціональної зони озеленених територій, а визначений проєктом вид цільового призначення земельної ділянки не є дозволеним для такої зони.

73. Такі обґрунтування, вказані відповідачем у спірному рішенні, узгоджуються з приписами частини восьмої статті 186 Земельного кодексу України, згідно з якою невідповідність положень документації із землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, містобудівної документації прямо передбачена як підстава для відмови у її погодженні та затвердженні.

79. Не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні норм процесуального права й висновки судів попередніх інстанцій про те, що на спірні правовідносини не поширюється законодавство, яке було чинним на момент прийняття спірного у цій справі рішення Міськради.

83. Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

84. Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

85. У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - «переживаючої» (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

87. Спірні у цій справі правовідносини виникли щодо отримання позивачкою безоплатно у власність земельної ділянки комунальної власності, розпочались у момент подання нею клопотання про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо її відведення (25.02.2019) й тривали до моменту набрання чинності відповідачем оскаржуваного рішення від 07.10.2021, яким відмовлено у затвердженні такого проєкту землеустрою.

88. Поряд із цим, стаття 20 Земельного кодексу України, стаття 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції Законів від 17.06.2020 №711-ІХ та від 28.04.2021 № 1423-ІХ відповідно, і прийнята на їх виконання постанова Кабінету Міністрів України від 28.07.2021 № 821, якою введено в дію Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила їх застосування, якими позивач обґрунтовував підстави для прийняття ним рішення, що оскаржується, набули чинності у момент, коли спірні правовідносини між позивачкою та Міськрадою ще тривали, а передбаченого законом рішення за наслідками вирішення питання про відведення земельної ділянки у власність громадян - прийнято не було.

89. З огляду на наведене, колегія суддів вважає, що спірне рішення за результатами розгляду порушеного позивачкою питання про відведення їй у власність земельної ділянки комунальної власності правомірно прийнято відповідачем з урахуванням норм законодавства, яке було чинним на дату прийняття такого рішення, а не на дату подання клопотання про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою - 25.02.2019.

90. Такий підхід до вирішення питання про те, яка саме редакція закону підлягає застосуванню до спірних правовідносин, узгоджується з висновками Верховного Суду, наведеними у постанові від 31.03.2021 у справі № 803/1541/16.».

Із установлених судами обставин у справі, що розглядається, вбачається, що також мали місце триваючі правовідносини, які виникли з моменту подання позивачкою клопотання про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо її відведення (21.10.2020) й тривали до моменту прийняття відповідачем оскаржуваного рішення від 07.10.2021, яким відмовлено у затвердженні такого проєкту землеустрою.

Відповідно, оскаржуване рішення № 513 від 07.10.2021 було правомірно прийнято Чернівецькою міською радою з урахуванням норм законодавства, яке було чинним на дату прийняття такого рішення.

Отже, правильно встановивши обставини справи, суди попередній інстанцій невірно застосували норми права, які регулюють спірні правовідносини та умови, які існували на час прийняття оскарженого рішення, що своєю чергою призвело до помилкових висновків про незаконність рішення Чернівецької міської ради від 07.10.2021.

Колегія суддів також вважає помилковими й наведені у оскаржуваних судових рішеннях мотиви про те, що надавши позивачці дозвіл на розроблення відповідної документації із землеустрою, а згодом відмовивши у її затвердженні, Міськрада діяла непослідовно, з порушенням принципів належного врядування та верховенства права, недобросовісно.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що надання уповноваженим органом дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою є лише одним з початкових етапів у процедурі реалізації громадянами права на отримання у власність земельних ділянок комунальної власності.

Надання такого дозволу не покладає обов`язку на орган, який його надав, у подальшому після розроблення документації із землеустрою її затвердити і не зобов`язує в майбутньому передати відповідну земельну ділянку у власність громадянину, якщо це суперечить вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

До того ж, відповідно до висновків щодо застосування норм права, викладених у постанові від 30.05.2018 у справі № 826/5737/16 Великою Палатою Верховного Суду, надання дозволу уповноваженим органом на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про передачу її у власність або в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів приходить до висновку про законність оскаржуваного рішення Чернівецької міськради про відмову ОСОБА_1 у затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 площею 0,1200 га (кадастровий номер 7310136600:33:001:0103), для індивідуального садівництва (код 01.05), у зв`язку з невідповідністю містобудівній документації (ландшафтний парк, озеленені території (Л-1)).

Одночасно з цим, колегія суддів не бере до уваги посилання скаржника на постанову Великої Палати Верховного Суду від 14.12.2021 у справі № 2610/27965/2012 та постанову Касаційного адміністративного суду від 07.04.2021 у справі №420/2618/18 з підстав відсутності інформації про такі постанови у Єдиному державному реєстрі судових рішень.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі підлягають скасуванню, а касаційна скарга - задоволенню.

ІХ. СУДОВІ ВИТРАТИ

Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 345 349 351 355 356 359 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Чернівецької міської ради задовольнити.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 25.01.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2022 у справі №600/5817/21-а скасувати і прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа