Постанова
Іменем України
05 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 610/1062/18-ц
провадження № 61-47602св18
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Крата В. І.,
суддів: Дундар І. О., Журавель В. І., Краснощокова Є. В. (суддя-доповідач), Русинчука М. М.,
позивач - перший заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури
в інтересах держави,
відповідачі: Савинська селищна рада Балаклійського району Харківської області,
ОСОБА_1 ,
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області на рішення Балаклійського районного суду Харківської області від 18 червня 2018 року
у складі судді Усенка С. І. та постанову Харківського апеляційного суду від 16 жовтня 2018 року у складі колегії суддів: Бурлака І. В., Кіся П. В., Яцини В. Б.
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2018 року перший заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури
в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області (далі -Савинська селищна рада), ОСОБА_1 про скасування рішень та державної реєстрації земельної ділянки.
Вимоги мотивував тим, що ОСОБА_2 , працюючи
у Савинській селищній раді на посаді спеціаліста-землевпорядника, під час підготовки документів за заявою її чоловіка ОСОБА_1 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га із земель запасу Савинської селищної ради, яка розташована в межах населеного пункту смт Савинці з метою отримання її у власність» не повідомила раду про конфлікт інтересів.
Постановою Балаклійського районного суду Харківської області від 11 травня 2017 року ОСОБА_2 визнано винною у вчиненні адміністративних правопорушень, пов`язаних із корупцією, передбачених частинами першою, другою статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
У зв`язку з цим з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Савинської селищної ради від 11 грудня 2015 року № 51-VI «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель запасу Савинської селищної ради в межах населеного пункту смт Савинці»;
- визнати незаконним та скасувати рішення Савинської селищної ради від 07 липня 2016 року № 243-VIІ «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в смт Савинці»;
- скасувати рішення про реєстрацію прав та їх обтяжень від 14 липня 2016 року № 15438964 державного реєстратора Балаклійської районної державної адміністрації Харківської області(далі - Балаклійська РДА) Сідак М. В. про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку з кадастровим номером 6320255700:00:002:0082.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Балаклійського районного суду Харківської області від 18 червня
2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного суду від 16 жовтня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суди попередніх інстанцій керувалися тим, що оскаржувані рішення прийняті
в порядку реалізації права громадян на безоплатне отримання земельної ділянки відповідно до граничних норм (розмірів) безоплатної приватизації. Позивачем не доведено невідповідності прийнятих рішень приписам закону та не обґрунтовано, чому ОСОБА_1 заборонено реалізувати право на безоплатне отримання земельної ділянки. Прийнятті рішення не суперечать актам цивільного законодавства і не порушують цивільні права або інтереси інших осіб.
Аргументи учасників справи
У листопаді 2018 року заступник прокурора Харківської області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив оскаржені судові рішення скасувати, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Касаційна скарга мотивована тим, що судами не враховано, що рішення Савинської селищної ради прийняті всупереч інтересам держави та територіальної громади смт Савинці з порушенням вимог Закону України «Про запобігання корупції» щодо прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів. У порушення вимог статті 89 ЦПК України судами не взято до уваги обставини вчинення ОСОБА_2 , що є дружиною ОСОБА_1 , адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, встановленого постановою суду. Суди неправильно застосували статтю 67 Закону України «Про запобігання корупції».
У січні 2019 року Савинська селищна рада подала відзив на касаційну скаргу,
в якому просить оскаржені судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області - без задоволення, посилаючись на те, що судами ухвалені законні т а обґрунтовані рішення.
У травні 2019 року ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить оскаржені судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області - без задоволення, посилаючись на те, що судами попередніх інстанцій вірно встановлені обставини справи, судові рішення
є законними та обґрунтованими.
Рух справи
Ухвалою Верховного Суду від 10 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі.
Відповідно до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», який набрав чинності 08 лютого 2020 року, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
14 квітня 2020 року справу передано судді-доповідачеві Краснощокову Є. В.
Ухвалою Верховного Суду від 27 липня 2020 року справу призначено до судового розгляду.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
ОСОБА_2 працює на посаді спеціаліста-землевпорядника Савинської селищної ради.
Рішенням від 11 грудня 2015 року № 51-VI 3 сесії 7 скликання Савинської селищної ради «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель запасу Савинської селищної ради в межах населеного пункту смт Савинці»селищна рада вирішила надати дозвіл ОСОБА_1 , який
є чоловіком ОСОБА_2 , на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення (рілля) Савинської селищної ради комунальної власності, в межах населеного пункту смт Савинці орієнтовною площею 2,0 га з метою отримання земельної ділянки у власність.
Рішенням Савинської селищної ради від 07 липня 2016 року № 243-VIІ затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в смт Савинці, який виготовлено Товариством з обмеженою відповідальністю «Інженерно-правовий центр «Гранд» на замовлення ОСОБА_1 з кадастровим номером земельної ділянки 6320255700:00:002:0080. Площа земельної ділянки - 2,0 га. Надано ОСОБА_1 у приватну власність безкоштовно земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства (рілля) площею 2,0 га із земель запасу комунальної форми власності, яка розташована в смт Савинці.
Постановою Балаклійського районного суду Харківської області від 11 травня 2017 року у справі № 610/979/17, у якій постановою Балаклійського районного суду Харківської області від 12 травня 2017 року виправлено описку, ОСОБА_2 притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, передбачених частинами першою та другою статті 172-7 КУпАП, та накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 3 502,00 грн. У постанові зазначено, що згідно з протоколами № № 87, 88, 89, 91, 92 про вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією від 13 квітня 2017 року, ОСОБА_2 , займаючи посаду спеціаліста-землевпорядника Савинської селищної ради, порушила вимоги щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, а саме: у землевпорядника Савинської селищної ради ОСОБА_2 під час розгляду заяви свого чоловіка ОСОБА_1 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га із земель запасу Савинської селищної ради, яка розташована
в межах населеного пункту смт Савинці з метою отримання її у власність» при виконанні своїх посадових обов`язків землевпорядника Савинської селищної ради, які полягали у підготовці та внесенні на розгляд ради пропозиції щодо передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадянам та юридичним особам після перевірки законності їх отримання, виник реальний конфлікт інтересів, в умовах якого ОСОБА_2 у порушення вимог статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» не повідомила безпосереднього керівника не пізніше наступного робочого дня, чим вчинила адміністративне правопорушення, пов`язане із корупцією, передбачене частиною першою статті 172-7 КУпАП, а також розглянула, перевірила законність отримання земельної ділянки та безпосередньо доповіла на засіданні земельної комісії та Савинської селищної ради вищевказане питання, чим вчинила адміністративне правопорушення, пов`язане із корупцією, передбачене частиною другою статті 172-7 КУпАП.
Згідно з інформацією Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 19 квітня 2018 року № 121222418, право власності на земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства з кадастровим номером 6320255700:00:002:0080 площею 2,0 га, розташовану за адресою: смт Савинці, Балаклійський район, Харківська область, зареєстровано за ОСОБА_1 на підставі рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 14 липня
2016 року, номер запису про право власності 15438964.
Рішенням Балаклійського районного суду Харківської області від 22 грудня 2017 року у справі № 610/2594/17 у задоволенні позову Савинської селищної ради до ОСОБА_1 , третя особа - відділ з питань державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Балаклійської районної державної адміністрації Харківської області, про припинення права власності на земельну ділянку та скасування державної реєстрації земельної ділянки відмовлено. Рішення є чинним.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
У частині другій статті 35 Закону України «Про запобігання корупції» передбачено, що у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом. Про конфлікт інтересів такої особи може заяви будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів члена колегіального органу заноситься в протокол засідання колегіального органу.
У разі якщо неучасть особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати правомочності цього органу, участь такої особи у прийнятті рішень має здійснюватися під зовнішнім контролем. Рішення про здійснення зовнішнього контролю приймається відповідним колегіальним органом.
Згідно з частиною першою статті 67 Закону України «Про запобігання корупції» нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об`єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування.
Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 442/730/17 (провадження № 14-557цс18) зазначено, що: «частину першу статті 67 Закону № 1700-VII не можна розглядати окремо і без співставлення з вимогами статті 35 названого Закону щодо імперативної заборони, у тому числі і депутату місцевої ради, брати участь у прийнятті рішення органом у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. ОСОБА_4 вказану норму порушила. Крім того, не лише депутат місцевої ради зобов`язаний запобігати конфлікту інтересів. Такий обов`язок прямо покладено на відповідну постійну комісію місцевої ради та на кожного депутата місцевої ради, який обізнаний з наявністю конфлікту інтересів у іншого депутата місцевої ради (статті 59-1 та 47 Закону № 280/97-ВР). Отже, для встановлення порушення процедури прийняття рішення, визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно потенційного чи реального), а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом. Прийняте в умовах реального конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує, спаплюжує таке рішення, та, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування
в цілому».
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 442/730/17 (провадження № 14-557цс18) вказано, що: «при вирішенні питання про наслідки прийняття рішення органом місцевого самоврядування в умовах конфлікту інтересів у депутата відповідного органу необхідно застосовувати вимоги Закону № 280/97-ВР. З аналізу норм цього Закону вбачається, що ним урегульовано питання організації роботи органу місцевого самоврядування, яким є сільська рада, визначено обсяг повноважень та порядок діяльності вказаного органу. Визначено правовий статус депутата місцевої ради. Передбачено обов`язки кожного депутата та порядок дій ради, органів ради у випадку конфлікту інтересів. З аналізу частини другої статті 59-1 Закону № 280/97-ВР убачається, що обов`язки щодо попередження конфлікту інтересів у депутата місцевої ради покладено не лише на такого депутат, але і на відповідну постійну комісію інших депутатів відповідної ради. При виникненні конфлікту інтересів
у депутат сільської ради він має діяти не лише у відповідності до правила, передбаченого у статті 59-1 Закону № 280/97-ВР, згідно з яким сама можливість брати участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою пов`язана з виконанням ним такої умови: самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання, але
і з врахуванням вимог статті 35 Закону № 1700-VII. У частині другій статті 35 Закону № 1700-VII зазначено, що у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом. У пункті 1.1.2 Методичних рекомендацій зазначено, що за частиною другою статті 35 Закону № 1700-VII член колегіального органу, у разі виникнення у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів, не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом, а його заява про конфлікт інтересів заноситься в протокол засідання колегіального органу. Тобто, орган, наділений спеціальною компетенцією, НАЗК, відповідно до пункту 15 статті 11 Закону № 1700-VII витлумачив застосування положень статті 59-1 Закону № 280/97-ВР та частини другої статті 35 Закону № 1700-VII, зазначивши, що у такій ситуації перевагу має спеціальний закон, яким є Закон № 1700-VII. Крім того,
у частині другій статті 35 Закону № 1700-VII передбачено, що про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. З урахуванням вимог статті 59-1 та 47 Закону
№ 280/97-ВР про наявність такого конфлікту інтересів мав заявити і депутат відповідної постійної комісії сільської ради, до обов`язків якої входить урегулювання конфлікту інтересів у депутатів сільської ради чи будь-який депутат сільської ради, який обізнаний про те, що депутат відповідної та особа, щодо якої вирішується питання про передачу прав чи надання привілеїв, є близькими особами у розумінні Закону № 1700-VII. Згідно з частиною першою статті 67 Закону № 1700-VII нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті)
з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої особи, об`єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства з питань запобігання корупції, органу місцевого самоврядування. Корупція становить серйозну загрозу верховенству права, підриває основи демократії, нівелює соціальну справедливість, перешкоджає економічному розвитку та загрожує належному виконанню державою своїх зобов`язань щодо поваги, захисту, сприяння та виконання прав людини, що знайшло своє відображення у Конвенції ООН проти корупції. У контексті вимог Конвенції ООН проти корупції частину першу статті 67 Закону № 1700-VII не можна розглядати окремо і без співставлення з вимогами статті 35 названого Закону щодо імперативної заборони, у тому числі і депутату місцевої ради, брати участь у прийнятті рішення органом у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Крім того, не лише депутат місцевої ради зобов`язаний запобігати конфлікту інтересів. Такий обов`язок прямо покладено на відповідну постійну комісію місцевої ради та на кожного депутата місцевої ради, який обізнаний з наявністю конфлікту інтересів у іншого депутата місцевої ради (статті 59-1 та 47 Закону № 280/97-ВР). Отже, для встановлення порушення процедури прийняття рішення, визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно потенційного чи реального), а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом. Прийняте в умовах реального конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує, спаплюжує таке рішення, та, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування в цілому. Особа, яка зверталася до органу місцевого самоврядування з відповідною заявою про набуття права чи визнання такого права, не позбавлений можливості звернутися до відповідного органу про розгляд такої заяви у встановленому законом порядку, оскільки порушення, допущене радою при прийнятті оскаржуваного рішення, не є перешкодою для повторного розгляду вказаного питання із дотриманням вимог чинного законодавства».
Згідно з частиною третьою статті 6 Закону України «Про доступ до судових рішень» суд при здійсненні судочинства може використовувати лише текст судового рішення, який опубліковано офіційно або внесено до Реєстру.
У рішенні Балаклійського районного суду Харківської області від 22 грудня 2017 року у справі № 610/2594/17 встановлено: «Постановою Балаклійського районного суду Харківської області від 11 травня 2017 року, яка набрала законної сили 23 травня 2017 року, ОСОБА_2 , дружину відповідача ОСОБА_1 , було притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, передбачених частинами першою, другою статті 172-7 КУпАП. ОСОБА_2 визнано винною у тому, що працюючи землевпорядником Савинської селищної ради, готувала, виносила на розгляд селищної ради
і доповідача пропозиції щодо власних земельних питань, однак не повідомила про наявність у неї конфлікту інтересів. Тому, внаслідок вчинення дружиною відповідача ОСОБА_2 корупційного правопорушення, рішенням XXV сесії VII скликання № 503-VII Савинської селищної ради від 09 червня 2017 року було скасовано рішення XIV сесії VII скликання № 243-VII Савинської селищної ради від 07 липня 2017 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в смт Савинці», яким відповідачу було надано у власність земельну ділянку».
Згідно частини четвертої статті 82 ЦПК України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Суди під час розгляду справи не врахували та не надали оцінки тому факту, що під час прийняття Савинською селищною радою рішення № 243-VIІ від 07 липня 2017 року та оформлення ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку, його дружина була посадовою особою органу місцевого самоврядування, займала посаду землевпорядника Савинської селищної ради, та не повідомила дану селищну раду про наявність реального конфлікту інтересів; не надали оцінки відповідності оскарженого рішення частині другій статті 35, частині першій статті 67 Закону України «Про запобігання корупції». Крім того, суди залишили поза увагою скасування Савинською селищною радою свого рішення XIV сесії VII скликання № 243-VII Савинської селищної ради від 07 липня 2017 року. За таких обставин суди зробили передчасний висновок про відмову у задоволенні позовних вимог.
Суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, з огляду на положення статті 400 ЦПК України (у редакції, чинній станом на 07 лютого 2020 року).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що оскаржені судові рішення ухвалені без додержання норм матеріального та процесуального права. У зв`язку з наведеним колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, оскаржені судові рішення скасувати та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 400 409 411 416 ЦПК України (у редакції, чинній станом на 07 лютого 2020 року), Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити частково.
Рішення Балаклійського районного суду Харківської області від 18 червня
2018 року та постанову Харківського апеляційного суду від 16 жовтня 2018 року скасувати.
Передати справу № 610/1062/18-ц на новий розгляд до суду першої інстанції.
З моменту прийняття постанови суду касаційної інстанції рішення Балаклійського районного суду Харківської області від 18 червня 2018 року та постанова Харківського апеляційного суду від 16 жовтня 2018 року втрачають законну силу.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий В. І. Крат
Судді: І. О. Дундар
В. І. Журавель
Є. В. Краснощоков
М. М. Русинчук