ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 травня 2023 року
м. Київ
справа № 620/17864/21
провадження № К/990/4616/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Шевцової Н. В.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 23 травня 2022 року (суддя Житняк Л. О.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року (судді: Горяйнов А. М., Безименна Н. В., Шелест С. Б.) та
в с т а н о в и в:
1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області (далі - ГУ НП в Чернігівській області), у якому просив зобов`язати ГУ НП в Чернігівській області виплатити матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань за 2021 рік та матеріальну допомогу на оздоровлення за 2021 рік.
Зазначив, що під час проходження служби подав рапорт з проханням надати матеріальну допомогу для оздоровлення за 2021 рік та матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань за 2021 рік. Однак цих коштів він так і не отримав, у зв`язку з чим звернувся з цим позовом до суду.
2. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.
Під час проходження служби в поліції ОСОБА_1 5 червня 2021 року надіслав на ім`я начальника ГУ НП в Чернігівській області рапорти з проханням надати матеріальну допомогу для оздоровлення за 2021 рік та матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань за 2021 рік.
Відповідно до наказу ГУ НП в Чернігівській області від 10 червня 2021 року № 161о/с, позивач звільнений зі служби в поліції. При звільненні позивачу не виплатили матеріальної допомоги для оздоровлення за 2021 рік та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань за 2021 рік, щодо яких подані відповідні рапорти.
У зв`язку з цим позивач подав скаргу на ім`я начальника ГУ НП в Чернігівській області. У відповідь відповідач листом від 25 жовтня 2021 року № 21/Д-142 повідомив, що протягом шести місяців 2021 року, коли позивач перебував у трудових відносинах з ГУ НП в Чернігівській області, асигнування на виплату матеріальної допомоги для оздоровлення та матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань Національною поліцією України не виділялося. Виплата матеріальної допомоги для оздоровлення за 2021 рік та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань за 2021 рік працюючим поліцейським ГУНП в Чернігівській області за рапортами буде проводитися після надходження фінансування від Національної поліції України в порядку, затвердженому законодавством.
Після того, як можна зрозуміти, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій
3. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 23 травня 2022 року відмовив у задоволенні позовних вимог повністю.
4. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 22 листопада 2022 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, після того, як проаналізував законодавство, яке регулює спірні відносини, зазначив, що матеріальна допомога для оздоровлення та/або матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань надається поліцейському за [поєднання] двох умов: подання поліцейським рапорту на отримання відповідної допомоги та наявність відповідних бюджетних асигнувань на зазначені цілі.
На думку судів попередніх інстанцій, керівник органу поліції не має обов`язку надавати в обов`язковому порядку щороку матеріальну допомогу як для оздоровлення, так і для вирішення соціально-побутових питань, які є додатковими видами грошового забезпечення, не є постійними і надаються в межах затверджених асигнувань.
Касаційне оскарження
5. У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Касаційну скаргу її автор подав з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) і пояснив, що наразі нема висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: пункту 13 розділу ІІ Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та здобувачам вищої освіти закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого наказом Міністра внутрішніх справ України від 6 квітня 2016 року № 260 (далі - Порядок № 260), підпунктів 3, 4, 6 постанови Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції» (далі - Постанова № 988) у взаємозв`язку із частиною першою статті 3, частиною першою статті 47, частиною першою статті 51, статтею 55 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), абзацом 2 пункту 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 (далі - Порядок № 228).
На думку позивача, суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення пункту 13 Порядку № 260, підпунктів 3, 4, 6 Постанови № 988, тому що залишили поза увагою приписи статей 47 51 55 БК України, відповідно до яких у розпорядника бюджетних коштів є бюджетні асигнування на виплату матеріальної допомоги для оздоровлення та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань у зв`язку з тим, що видатки на грошове забезпечення - захищені. Тому, переконує позивач, суди попередніх інстанцій дійшли хибного висновку про відсутність відповідних бюджетних асигнувань на зазначені цілі.
Вважає, що після того, як керівник поліції отримав рапорт щодо виплати матеріальної допомоги, то він повинен або погодити його, або відмовити у задоволенні рапорту поліцейського із обґрунтуванням відмови.
За текстом касаційної скарги, у зв`язку з тим, що позивач подав рапорт про отримання відповідної допомоги, а керівник поліції погодив його, що підтверджує лист ГУ НП є Чернігівській області від 25 жовтня 2021 року №21/Д-42, то немає підстав для невиплати позивачу матеріальної допомоги для оздоровлення та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань.
6. Копія ухвали про відкриття касаційного провадження в цій справі відповідачу надіслана 2 березня 2023 року в його Електронний кабінет [ЄСІТС]. На дату розгляду справи відзиву на касаційну скаргу суд не отримав.
Нормативне регулювання
7. Відповідно до частини першої статті 94 Закону України від 2 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) поліцейські отримують грошове забезпечення, розмір якого визначається залежно від посади, спеціального звання, строку служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наявності наукового ступеня або вченого звання.
Порядок виплати грошового забезпечення визначає Міністр внутрішніх справ України (частина друга статті 94 Закону № 580-VIII).
8. Згідно з пунктом 3 розділу І Порядку № 288 грошове забезпечення поліцейських визначається залежно від посади, спеціального звання, стажу служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наукового ступеня або вченого звання.
До складу грошового забезпечення входять:
1) посадовий оклад;
2) оклад за спеціальним званням;
3) щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер);
4) премії;
5) одноразові додаткові види грошового забезпечення.
9. Відповідно до пункту 13 розділу ІІ Порядку № 288 поліцейським у межах асигнувань, що виділяються на їх утримання, один раз на рік може надаватись матеріальна допомога для оздоровлення, розмір якої повинен бути не менше їх посадового окладу та не більше місячного грошового забезпечення, та матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань, розмір якої не повинен перевищувати їх місячного грошового забезпечення.
Для визначення максимального розміру матеріальної допомоги для оздоровлення або матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань застосовується місячний розмір грошового забезпечення, нарахованого поліцейському за місяць, що передує місяцю, у якому приймається рішення про таку виплату, з розрахунку посадового окладу, окладу за спеціальним званням, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер) та премії.
Виплата поліцейським матеріальної допомоги для оздоровлення та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань здійснюється на підставі їх рапортів у розмірі, визначеному керівником органу поліції.
У разі переведення поліцейського з іншого органу, установи, закладу до визначення максимального розміру грошового забезпечення враховуються дані грошового забезпечення, зазначені в грошовому атестаті, виданому за попереднім місцем служби.
Виплата матеріальної допомоги для оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань Голові Національної поліції України та його заступникам здійснюється в розмірі, визначеному в дозволі Міністра внутрішніх справ України, а керівникам органів (у тому числі міжрегіональних) поліції - у розмірі, визначеному в рішенні Голови Національної поліції України.
Поліцейським, які прибули для подальшого проходження служби з інших державних органів, працювали в бюджетних установах (організаціях), були відряджені до державних органів, установ та організацій або прикомандировані до Верховної Ради України та органів місцевого самоврядування із залишенням на службі в поліції, матеріальна допомога на оздоровлення та матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань надається за умови, що вони не отримували її за попереднім місцем служби (роботи) за рік, у якому вони прибули.
Поліцейським, які перебувають у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, а в дозволених законодавством випадках - шести років, матеріальна допомога для оздоровлення та матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань не надаються.
10. Відповідно до пункту 1 Постанови № 988 грошове забезпечення поліцейських складається з посадового окладу, окладу за спеціальним званням, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер), премії та одноразових додаткових видів грошового забезпечення.
11. За змістом пункту 4 Постанови № 988 керівникам органів, закладів та установ Національної поліції в межах затверджених для них асигнувань на грошове забезпечення надається право: 3) надавати поліцейським один раз на рік: матеріальну допомогу для оздоровлення, розмір якої повинен бути не менше їх посадового окладу та не більше місячного грошового забезпечення; матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань, розмір якої не повинен перевищувати їх місячного грошового забезпечення.
Виплата матеріальної допомоги для оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань Голові Національної поліції та заступникам Голови здійснюється з дозволу Міністра внутрішніх справ.
12. Згідно з пунктом 6 Постанови № 988 видатки, пов`язані з набранням чинності цією постановою, здійснюються в межах асигнувань на грошове забезпечення, передбачених у державному бюджеті для утримання Національної поліції.
13. Відповідно до статті 1 БК України Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу.
У статті 47 БК України зазначено, що відповідно до затвердженого розпису бюджету розпорядники бюджетних коштів одержують бюджетні асигнування, що є підставою для затвердження кошторисів. Порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Казначейство України здійснює контроль за відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів розпису бюджету.
За частиною першою статті 51 БК України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, поліцейських, співробітників Служби судової охорони та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах бюджетних асигнувань на заробітну плату (грошове забезпечення), затверджених для бюджетних установ у кошторисах.
Відповідно до частини першої статті 55 БК України захищеними видатками бюджету визнаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень.
За текстом частини другої статті 55 БК України захищеними видатками бюджету визначаються видатки загального фонду на: нарахування на заробітну плату; .
За текстом пункту 6 частини першої статті 2 БК України бюджетне асигнування - повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов`язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження.
Висновки Верховного Суду
14. В аспекті порушеного у касаційній скарзі питання колегія суддів має висловити позицію щодо виплати поліцейським матеріальної допомоги на оздоровлення і матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань (далі узагальнено - матеріальна допомога) - на підставі відповідного рапорту - через призму бюджетних асигнувань, які виділені органу поліції на виплату грошового забезпечення поліцейських.
З погляду позивача, позаяк матеріальна допомога є складовою (одноразовою додатковою) грошового забезпечення поліцейських, то не може такого бути, щоб на її (їх) виплату не було бюджетних асигнувань.
Відповідаючи на ці доводи колегія суддів має передусім застерегти, що не заперечує того, що матеріальна допомога входить до грошового забезпечення і має одноразовий характер. Та це ще не означає, що орган поліції завжди має чи повинен мати достатньо бюджетних асигнувань на її (щорічну) виплату поліцейським, коли ті на власний розсуд вважатимуть за можливе подати відповідний рапорт.
Текстуальний виклад пункту 13 Порядку № 260 дає підстави вважати, що виплата матеріальної допомоги не є обов`язкова, як-то, приміром, посадовий оклад чи щомісячні додаткові види грошового забезпечення. На таку саму думку наводять і приписи пунктів 4, 6 Постанови № 988, які написані вище.
З цього розуміється також, що можуть виникати ситуації, коли обсяг бюджетних асигнувань, які виділені на утримання поліцейських (у певному році), зокрема на їхнє грошове забезпечення, дозволяє - щонайменше протягом певного періоду - виконувати тільки зобов`язання щодо виплати обов`язкових складових грошового забезпечення поліцейського й тут якраз буде доречно мовити про неприйнятність аргументів [органу поліції] - якщо б такі були - про відсутність/недостатність бюджетних коштів як підстави для їх невиплати чи виплати не у повному обсязі.
Тож можливість отримати матеріальну допомогу, що в цьому випадку має означати як право поліцейського претендувати на неї (шляхом подання рапорту), так і пов`язаний з цим обов`язок керівника органу поліції визначити її розмір (відповідно до пункту 13 Порядку № 260), усе ж залежить від обсягу бюджетних асигнувань на виплату грошового забезпечення поліцейським, принаймні на певний період року.
З цих міркувань колегія суддів поділяє висновки судів першої і апеляційної інстанцій про те, що подання поліцейським рапорту про виплату матеріальної допомоги, що є необхідною (але не достатньою) для цього умовою, ще не створює для керівника органу поліції обов`язку її виплатити, якщо для цього немає відповідних бюджетних коштів. Тут варто зауважити також, що взяття зобов`язань без відповідних бюджетних асигнувань, а також нецільове використання бюджетних коштів є порушенням бюджетного законодавства (учасником бюджетного процесу), за яке БК України передбачає заходи впливу (стаття 117).
Положення БК України, на які покликається позивач в касаційній скарзі, не впливають на інтерпретацію приписів пункту 13 розділу ІІ Порядку № 260 і пунктів 4, 6 Постанови № 988, адже стосуються іншої сфери правового регулювання (стаття 1 БК України).
Під час вирішення спору про (не)правомірність відмови органу поліції виплатити поліцейському матеріальну допомогу за його рапортом потрібно зважати не стільки на процес формування бюджету на утримання Національної поліції, а радше з`ясувати причини цієї відмови. Якщо бюджетних асигнувань, виділених на утримання поліцейських, на час подання відповідного рапорту [поліцейським] було недостатньо для виплати матеріальної допомоги, то немає підстав вважати, що орган поліції діяв неправомірно, коли відмовив поліцейському у виплаті цієї допомоги.
У цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що позивачеві відмовити у виплаті матеріальної допомоги саме з означених причин. З уваги на наведені мотиви колегія суддів вважає, що в обсязі з`ясованих обставин висновки, яких дійшли суди першої і апеляційної інстанції по суті спору, є правильні і обґрунтовані.
Згідно з частинами першою, другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Переглянувши оскаржені судові рішення в межах вимог і доводів касаційної скарги колегія суддів вважає, що вони ухвалені з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому підстав для задоволення касаційної скарги немає.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 23 травня 2022 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року у справі № 620/17864/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Кашпур
Н. В. Шевцова