ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 620/1857/19
адміністративне провадження № К/9901/1451/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами як суд касаційної інстанції справу за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області до Державного підприємства «Чернігівське лісове господарство» про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року (суд у складі: головуючий суддя: Ісаєнко Ю.А., судді: Земляна Г.В., Собків Я.М.) у справі №620/1857/19
І. СУТЬ СПОРУ
1. У жовтні 2019 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області (далі - позивач, УДСН України у Чернігівській області) звернулось до суду з позовом до Державного підприємства «Чернігівське лісове господарство» (далі- відповідач, Підприємство, ДП «Чернігівське лісове господарство») про застосування заходів реагування у вигляді зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, експлуатації адміністративної будівлі з прибудовою Державного підприємства «Чернігівське лісове господарство» за адресою: вул. Олександра Молодчого, 18, м. Чернігів, Чернігівська область.
1.1. В обґрунтування позову зазначено, що за результатами проведеної планової перевірки додержання відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки були виявлені порушення, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, а тому є підстави для застосування до відповідача заходів реагування згідно зі статею 70 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. 17 травня 2019 року позивачем проведено планову перевірку щодо додержання законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки ДП «Чернігівське лісове господарство», розташованого за адресою: вул. О. Молодчого, 18, м. Чернігів.
3. Вказана перевірка була проведена згідно із посвідченням на проведення перевірки від 22 квітня 2019 року № 494, яке видано на підставі наказу від 17 грудня 2018 року № 378.
4. За результатами перевірки оформлено акт від 17 травня 2019 року № 468, яким встановлено порушення вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, а саме:
-адміністративну будівлю з прибудовою не обладнано системою протипожежного захисту (система пожежної сигналізації);
-адміністративну будівлю з прибудовою не обладнано системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей;
- дерев`яні елементи горищного покриття адміністративної будівлі з прибудовою не обладнано засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності;
- в адміністративній будівлі з прибудовою ширина коридорів на першому та другому поверхах з урахуванням відкривання дверей з приміщень становить 1,6 м; нормовану ширину зовнішніх сходів з другого поверху адміністративної будівлі з прибудовою зменшено конструкціями покрівлі;
- шляхи евакуації на другому поверсі адміністративної будівлі з прибудовою захаращені меблями та горючими матеріалами;
- на входах в сходову клітину адміністративної будівлі з прибудовою відсутні двері;
- наявний пожежний щит не укомплектовано засобами пожежогасіння відповідно до чинних норм: вогнегасники - 3 шт., ящик з піском - 1 шт., покривало з негорючого теплоізоляційного матеріалу або повсті розміром 2 х 2 м - 1 шт., багор або лом та гак - 2 шт., лопати - 2 шт., сокири - 2 шт.;
- в адміністративній будівлі з прибудовою сходові клітини внутрішні відкриті та зовнішні сходи, коридори та інші шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням;
- в адміністративній будівлі з прибудовою з`єднання окінцювань жил електричних проводів в з`єднувальних коробках виконано не за допомогою паяння, опресування або затискачів;
- адміністративну будівлю з прибудовою не захищено від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (а.с. 12-23).
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року позовні вимоги задоволено повністю.
5.1. Застосовано заходи реагування у вигляді зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, експлуатації адміністративної будівлі з прибудовою Державного підприємства «Чернігівське лісове господарство» за адресою: вул. Олександра Молодчого, буд. 18, м. Чернігів, Чернігівська область.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції вказав, що виявлені під час перевірки порушення створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей, та у подальшому можуть призвести до тяжких наслідків у сфері цивільного захисту і пожежної безпеки.
7. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року скасовано рішення суду першої інстанції, прийнято нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції зазначив про відсутність належного доведення відповідачем наявності підстав для застосування заходів реагування до Підприємства, враховуючи кількість працюючих осіб у приміщенні, кількість кабінетів та технічних характеристик адміністративної будівлі та часткове усунення виявлених порушень.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕННЯ)
9. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, УДСН України у Чернігівській області подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просило скасувати оскаржуване рішення, залишивши в силі рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року.
10. У касаційній скарзі вказано, що часткове усунення порушень жодним чином не виключає наявність таких порушень, вкотре підтверджуючи, що залишилось та існують не усунуті порушення, що є підставою для тимчасового зупинення експлуатації будівлі Підприємства.
11. Представник позивача зазначив, що забезпечення належного рівня пожежної та техногенної безпеки не може залежати від кількості працюючих і кількості кабінетів.
12. Також у скарзі наголошено, що заходи реагування жодним чином не призводять до несприятливих наслідків, а навпаки, спрямовані на захист тих самих прав, свобод та інтересів осіб від загрози настання надзвичайної ситуації. Такий захід є найбільш дієвим та ефективним способом зберегти життя та здоровя людей у безпеці.
13. ДП «Чернігівське лісове господарство» подано відзив на касаційну скаргу позивача, в якому просило оскаржуване рішення залишити без змін, а скаргу- без задоволення.
14. У відзиві вказано, що скаржник не наводить жодного обґрунтування своїх вимог, як і не зазначає у чому саме полягає неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
15. На думку представника відповідача, касаційна скарга УДСНС України у Чернігівській області базується в основному на повторенні надуманих порушень, зазначених у позові та запереченнях на апеляційну скаргу, та використанні судової практики Верховного Суду із вириванням окремих фраз з контексту деяких постанов.
16. У відзиві також вказано, що після перевірки будівля ДП «Чернігівський лісове господарство» була обладнана системою пожежної сигналізації та системою оповіщення про пожежу, здійснено обробіток горища та перекриттів вогнетривкими матеріалами, у приміщенні встановлено резервне аварійне освітлення, та виконано більш дрібні пункти припису, як то доукомплектування протипожежного щита, перевішування радіаторів опалення, прибрано стіл з евакуаційного виходу другого поверху, та загалом основна маса порушень, які мали місце була усунута, окрім тих, які зазначені у акті перевірки незаконно, без визначення ступеня та реальності загрози і настання наслідків, чи визначення чинників, які в сукупності чи самі по собі можуть викликати пожежу.
17. Представник Підприємства вказав, що застосування заходу реагування у вигляді зупинення експлуатації будівлі відповідача та заборони використання її за цільовим призначенням, порушить принцип пропорційності порушення і покарання і призведе до значних збитків при здійсненні фінансово-господарської діяльності та упущення економічної вигоди.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
18. Статтею 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
19. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877).
20. Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
21. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення № 1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
22. Відповідно до пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС України є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
23. Згідно зі статтею 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.
24. Статтею 66 КЦЗ України передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
25. Абзацом 1 частини першої статті 6 Закону № 877-V визначено, що підставою для здійснення позапланових заходів є подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням.
26. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону № 877-V на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.
27. Згідно з пунктом 12 частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
28. За приписами частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
29. Положеннями частини першої статті 70 КЦЗ України встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами, нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій, неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання.
30. Відповідно до частини другої статті 70 КЦЗ України, повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).
32. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
33. Частинами першою-третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
35. Предметом спору в справі, що розглядається, є застосування заходів реагування до Підприємства у вигляді припинення експлуатації будівлі.
36. Підставою звернення до суду слугувало встановлення під час планової перевірки Підприємства порушень щодо додержання законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, враховуючи відсутність у відповідача системи оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей і системи протипожежного захисту (система пожежної сигналізації).
37. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку про наявність підстав для застосування заходів реагування, оскільки Підприємством лише частково були усунуті порушення, встановлені під час перевірки, а саме: прибрано меблі та горючі матеріали для можливості евакуації на другому поверсі адміністративної будівлі; укомплектовано пожежний щит засобами пожежогасіння. Всі інші порушення, виявлені під час перевірки, усунуті не були.
38. Колегія суддів Верховного Суду погоджується із таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
39. Згідно з абзацом 1 частини першої статті 6 Закону № 877-V встановлено, що підставою для здійснення позапланового заходу є подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням.
40. Враховуючи, що позивач є спеціальним органом, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, суд зазначає, що належним доказом усунення зафіксованих в акті перевірки порушень є результати повторної перевірки.
41. Однак, матеріали справи не містять такої заяви та відсутній висновок позивача про усунення відповідачем усіх порушень, зафіксованих в акті від 17 травня 2019 року.
42. Крім того, відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених УДСН України у Чернігівській області, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не позбавлений можливостей звернутись до суду першої інстанції з заявою про скасування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), застосованих судом за результатом розгляду адміністративної справи.
43. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 823/589/16 (провадження №К/9901/30861/18), від 05 грудня 2019 року у справі № № 805/1493/17-а (провадження №К/9901/45872/18).
44. Також Верховний Суд звертає увагу сторін на те, що застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації адміністративної будівлі з прибудовою Державного підприємства «Чернігівське лісове господарство», є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
45. При цьому, поняття "загроза життю та/або здоров`ю людини" є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.
46. Відповідно до статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.
47. Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.
48. Виявлені порушення, зазначені в акті, зокрема, відсутність системи оповіщення про пожежу та системи пожежної сигналізації, безумовно можуть призвести до загибелі людей або ж нанесенню шкоди їх здоров`ю. Наявність таких порушень підтверджується матеріалами справи, а також не спростована відповідачем у ході судового розгляду справи. Крім того, колегія суддів Верховного Суду враховує, що відповідач не заперечував факт не виправлення усіх порушень, наведених в акті від 17 травня 2019 року.
49. Враховуючи, вищенаведене, Верховний Суд не погоджується із висновком суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для застосування вказаного заходу реагування., оскільки наявні матеріали справи свідчать про обґрунтованість позовних вимог щодо застосування до відповідача заходів реагування шляхом зобов`язання зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, експлуатації адміністративної будівлі з прибудовою Державного підприємства «Чернігівське лісове господарство» за адресою: вул. Олександра Молодчого, 18, м. Чернігів, Чернігівська область.
50. Доводи Підприємства, викладені у відзиві на касаційну скаргу стосовно усунутих після проведення перевірки порушень є необґрунтованими, оскільки, як в же зазначалось, після усунення порушень позивач не позбавлений права звернутись до позивача із заявою щодо проведення позапланової перевірки для встановлення повного усунення порушень та відновлення експлуатації будівлі.
51. Згідно зі статтею 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
52. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судом першої інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, яке помилково було скасовано судом апеляційної інстанції, в зв`язку з чим постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року необхідно скасувати, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.
VII. CУДОВІ ВИТРАТИ
53. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 344 349 350 353 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області задовольнити.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року скасувати, залишивши в силі рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року у справі № 620/1857/19.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді: О.В. Калашнікова
О.А. Губська
В.М. Соколов