ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 серпня 2023 року
м. Київ
справа №638/18341/17
адміністративне провадження № К/9901/59903/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради на рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 28.02.2018 (суддя - Семіряд І.В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.05.2018 (судді - Перцова Т.С., Спаскін О.А.. Жигилій С.П.)
у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправними дії Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської Ради щодо відмови у наданні будівельного паспорта та поверненню пакета документів, доданих до заяви позивача від 27.03.2017 про надання будівельного паспорта на забудову земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської Ради надати позивачу будівельний паспорт на забудову земельної ділянки розміром 0,0583 га, кадастровий номер 6310138500:03:046:0046, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником житлового будинку з надвірними будівлями, розташованого за адресом АДРЕСА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 27.08.2013, посвідченого приватним нотаріусом Харківського міського нотаріального округу Орловою О.М. за реєстровим номером 1114. Право власності зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно - номер запису про право власності 1148774 від 27.08.3013, внесено державним реєстратором приватним нотаріусом Харківського міського нотаріального округу Орловою О.М. на підставі рішення про державну реєстрацію прав №5307164 від 27.08.2013 (а.с. 8-15).
Житловий будинок з надвірними будівлями розташований на земельній ділянці площею 580 кв.м, кадастровий номер ділянки - 6310138500:03:046:0046, цільове призначення ділянки - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (а.с. 16-19).
27.03.2017 ОСОБА_1 звернулась до Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану за виготовленням Будівельного паспорту для забудови земельної ділянки. (а.с.20).
Листом від 03.04.2017 відповідач відмовив позивачу у виготовленні Будівельного паспорту з посиланням на невідповідність намірів забудови земельної ділянки плану зонінгу м. Харкова, затвердженого рішенням сесії Харківської міської ради від 27.02.2013 №1024/13 зі змінами, затвердженими рішенням сесії Харківської міської ради 26.10.2016 №396/16. (а.с. 21).
Представник позивача - адвокат Карелов К.Ю. звернувся до відповідача з адвокатськими запитами від 20.05.2017 та від 13.07.2017, щодо обґрунтування відмови Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану у видачі будівельного паспорту (а.с.25, 27).
На запит представника позивача від 20.05.2017 Департаментом містобудування, архітектури та генерального плану надано відповідь №2707/0/27-17 від 30.05.2017, в якій зазначено, що для отримання повної та обґрунтованої інформації, йому необхідно звернутися з письмовим запитом на ім`я Харківського міського голови.
Листом Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради №3904/0/27-17 від 17.07.2017 позивача, з посиланням на ч.1 ст.1, ч.2 ст. 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» повідомлено, що земельна ділянка по АДРЕСА_1 розташована у житловій зоні, а саме підзоні змішаної багатоповерхової забудови та громадської забудови Ж-3 (багатоквартирні житлові будинки 4-5 пов.), Ж-4 (багатоквартирні житлові будинки 6-16 пов.). Ескіз намірів забудови земельної ділянки, наданий позивачем до заяви від 27.03.2017 та пакету документів, не відповідав вимогам містобудівної документації, про що позивачку повідомлено листом від 03.04.2017 та повернуто заявнику надані додатки згідно з п.2.4 Порядку оформлення будівельного паспорту.
Не погодившись з діями відповідача щодо відмови у видачі будівельного паспорту, ОСОБА_1 звернулась до суду.
В обгрунтування позовних вимог покликалась на те, що 27.03.2017 вона, як власник житлового будинку з надвірними будівлями, розташованого за адресом АДРЕСА_1 , а також земельної ділянки, розташованої за вказаною адроесою, з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, звернулась до відповідача за виготовленням будівельного паспорту для забудови земельної ділянки, у видачі якого відповідачем протиправно відмовлено.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Дзержинського районного суду м. Харкова від 28.02.2018 позов задоволено.
Поновлено ОСОБА_1 пропущений строк для звернення до суду.
Визнано протиправними дії Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської Ради щодо відмови у наданні будівельного паспорта та поверненню пакета документів, доданих до заяви позивача від 27.03.2017 про надання будівельного паспорта на забудову земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 .
Зобов`язано відповідача надати позивачу будівельний паспорт на забудову земельної ділянки розміром 0,0583 га, кадастровий номер 6310138500:03:046:0046, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у зв`язку з відмовою відповідача видати будівельний паспорт позивачу, порушено право останнього на забудову земельної ділянки в межах її цільового призначення.
Суд виходив з того, що спірна земельна ділянка по АДРЕСА_1 набута позивачкою до моменту прийняття рішення Харківської міської ради від 27.02.2013 №1024/13 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста Харкова», та до внесення змін рішенням сесії Харківської міської ради від 26.10.2016 № 396/16 «Про затвердження внесення змін до плану зонування території (зонінгу) міста Харкова», а тому відповідачем безпідставно обмежено позивачку у праві власності на це майно, зокрема, позбавлено можливості розпоряджатися земельною ділянкою, а саме використовувати її за цільовим призначенням - для будівництва й обслуговування житлового будинку.
Крім того, суд виходив з того, що рішення Харківської міської ради від 27.02.2013 №1024/13 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста Харкова», зі змінами, затвердженими рішенням сесії Харківської міської ради від 26.10.2016 №396/16 «Про затвердження внесення змін до плану зонування території (зонінгу) міста Харкова», яким належна позивачу земельна ділянка віднесена до зони змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови Ж-3 та до змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови Ж-4, прийняте без врахування частини 3 статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме без урахування свого попереднього рішення від 24.02.2016 № 146/16, яким спірну земельну ділянку надано у власність ОСОБА_1 , а тому відмова відповідача у видачі будівельного паспорту з посиланням на невідповідність наданих позивачкою документів вказаному рішенню, є протиправною.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.05.2018 змінено мотивувальну та резолютивну частину рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 28.02.2018 в частині зобов`язання Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради надати позивачу будівельний паспорт.
Викладено абзац 3 резолютивної частини судового рішення в наступній редакції : "Визнати протиправними дії Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради щодо відмови у наданні будівельного паспорту та поверненню пакета документів, доданих до заяви позивача від 27.03.2017 року про надання будівельного паспорта на забудову земельної ділянки за адресою : АДРЕСА_1 ".
Зобов`язати Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 на видачу будівельного паспорту від 27.03.2017р. з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.
В іншій частині рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 28.02.2018 залишено без змін.
Змінюючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що відмовляючи позивачу у видачі будівельного паспорту, відповідач хоча й діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений пунктом 2.4 Порядку видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, однак, без урахування неприпустимості порушення права власності позивачки на земельну ділянку, як це визначено вимогами Конституції України Цивільного кодексу України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що спірні дії відповідача у спірних відносинах не можуть бути визнані правомірними, оскільки вчинені без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з використанням повноважень не з тією метою, з якою вони надані.
Разом з тим, апеляційний суд дійшов висновку, що позовні вимоги про зобов`язання відповідача надати позивачу будівельний паспорт на забудову земельної ділянки розміром 0,0583 га, кадастровий номер 6310138500:03:046:0046, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 задоволенню не підлягають, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України.
Суд виходив з того, що як вбачається зі змісту відповіді Департаменту від 03.04.2017 на заяву позивача, подані позивачкою документи не були проаналізовані відповідачем на предмет їх повноти та відповідності вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, отже, відповідач у спірних відносинах не реалізував владних дискреційних повноважень у повному обсязі.
Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що належним і достатнім способом захисту прав позивачки у спірних відносинах є визнання протиправними дій Департаменту містобудування щодо відмови у наданні будівельного паспорта та поверненню пакета документів, доданих до заяви позивача від 27.03.2017 про надання будівельного паспорта на забудову земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , та зобов`язання Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 на видачу будівельного паспорту від 27.03.2017 з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обгрунтування касаційної скарги відповідач покликається на те, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, неповно з`ясовано обставини справи, внаслідок чого суди ухвалили рішення, що, на його думку, підлягають скасуванню.
Зокрема, покликається на те, що вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації. Оскільки на момент набуття права власності на земельну ділянку, план зонуванння території міста Харкова, затверджений рішенням Харківської міської ради від 27.02.2013 №1024/13, вже діяв, а тому позивач при забудові земельної ділянки повинна керуватися затвердженою містобудівною документацією.
Враховуючи обов`язковість до виконання актів органів місцевого самоврядування всіма розташованими на території міста Харкова органами та громадянами, відмовляючи позивачу у видачі будівельного паспорта відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Крім того покликався на те, що суди дійшли помилкового висновку щодо належності Департаменту в якості відповідача у цій справі, та відсутності в Управління статусу юридичної особи.
Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове про відмову в позові в повному обсязі.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просила у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішеня залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до ст.ст. 316 - 319 ЦК України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
Статтею 373 ЦК України передбачено зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Згідно зі статтею 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Відповідно до статті 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Відповідно до ст. 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №№3038-VI (далі - Закон №3038-VI) забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватись на підставі будівельного паспорта.
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Надання будівельного паспорта здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.
Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
На виконання вимог вказаного Закону №3038-VI, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05.07.2011 №103 затвердило Порядок видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки (далі - Порядок №103).
Відповідно до пункту 1.2. Порядку №103 будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
Розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 1.4 Порядку №103).
Змістом п. 2.1 Порядку №103 визначено, що до заяви замовником повинні додаватися: засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою; засвідчена в установленому порядку згода співвласника земельної ділянки (житлового будинку) на забудову зазначеної земельної ділянки; ескіз намірів забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади, максимальні відмітки висотності, відстані від сусідніх земельних ділянок); проект будівництва (за наявності).
Відповідно до пункту 2.3 Порядку №103 уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Пунктом 2.4 Порядку №103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:
- неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;
- невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Відповідно до ст.1 Закону України «Про основи містобудування» від 16.11.1992 №2780-XII (далі - Закон № 2780-ХІІ) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
У ст. 5 Закону №2780-ХІІ визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.
Згідно із ч. 2 ст. 5 Закону №3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
План зонування території (зонінг) - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону №3038-VI).
За змістом ст. 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
До того ж в силу приписів ч. 1 ст. 21 Закону №3038-VI розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій підлягають громадським слуханням.
Врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації має вирішальне значення, оскільки мета містобудування та розроблення на його виконання містобудівної документації, спрямована на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно вирішуватись з врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Враховуючи вищенаведене, а також те, що Планом зонування території м. Харкова передбачено, що місцевість, де знаходиться земельна ділянка, яка належить позивачу на праві приватної власності і на якій вона бажає збудувати індивідуальний житловий будинок, є зоною змішаною багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (4-5 та 6-16 поверхів), колегія суддів дійшла висновку, що відповідач, відмовляючи у наданні будівельного паспорта, діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.
При цьому, колегія суддів зазначає, що на час прийняття оспорюваного рішення, план зонування території (зонінг) міста Харкова, затверджений рішенням Міськради 22 сесії 6 скликання від 27.02.2013 №1024/13 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста Харкова» (зі змінами, затвердженими рішенням 9 сесії 7 скликання Міськради від 26.10.2016 №396/16) був чинним, а тому є обов`язковим для виконання як позивачем так і відповідачем.
Враховуючи наведене, відповідач діяв в межах чинного законодавства та у нього були відсутні підстави для видачі Позивачу будівельного паспорту у зв`язку із невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 16.07.2019 у справі №520/8970/18, від 28.10.2019 у справі №820/4909/17, від 05.05.2020 у справі №638/17817/18, від 27.04.2020 у справі №820/4112/18 Суд не вбачає підстав відступати від неї під час розгляду цієї справи.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Відповідно до частин 1 та 4 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалення нового про відмову в задоволенні позову.
Клопотання позивача про закриття провадження у справі задоволенню не підлягає, оскільки передбачені процесуальним законом підстави для закриття провадження відсутні.
Керуючись статтями 345 351 355 356 359 КАС України,
п о с т а н о в и в:
Касаційну скаргу Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради задовольнити.
Рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 28.02.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.05.2018 - скасувати.
У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук