ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 червня 2023 року
м. Київ
справа № 640/10904/19
адміністративне провадження № К/990/5475/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Приватного акціонерного товариства «ЮЖКОКС»
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Клименчук Н.М. від 29 липня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В., Собківа Я.М. від 30 січня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2019 року Приватне акціонерне товариство «ЮЖКОКС» (далі - ПАТ «ЮЖКОКС», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва із позовною заявою до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі -НКРЕКП, відповідач), у якій просить визнати протиправною та скасувати постанову № 921 від 31 травня 2019 року.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що постанова відповідача від 31 травня 2019 року № 921 не може вважатися такою, що прийнята на підставі й у спосіб, що визначені чинним законодавством України, оскільки не ґрунтується на достовірно встановлених фактах про дійсне порушення підприємством норм законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2023 року, адміністративний позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на дату складення постанови НКРЕКП № 921 від 31 травня 2019 року термін усунення порушення (1 жовтня 2019 року) ще не сплив, у тому числі і в розумінні положень підпункту 5 пункту 3.2. глави 3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22 березня 2017 року № 308 (далі - Ліцензійні умови № 308), щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а тому в частинні застосування до ПАТ «ЮЖКОКС» штрафної санкції за невиконання пункту 2 постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631, є необґрунтованим та протиправним.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову у задоволені позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення абзацу другого частини сьомої статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», у зв`язку із чим суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що коригування (продовження) НКРЕКП у спірній постанові терміну усунення порушення є підставою для скасування вказаної постанови на підставі того, що новий встановлений термін ще не сплив.
7. Скаржник також вказує, що при правильному застосуванні вищезазначених положень Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» суди попередніх інстанцій мали дійти висновку, що пунктом 1 оскаржуваної постанови правомірно застосовано штрафну санкцію, а пунктом 2 правомірно продовжено встановлені строки на усунення порушення з дати прийняття оскаржуваної постанови. Поряд з цим, НКРЕКП наголошує, що ухвалені нею рішення набирають чинності з моменту їх прийняття, а відтак підлягають виконанню також з цього моменту.
8. В обґрунтування підстав звернення з цією касаційною скаргою скаржник вказує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування абзацу другого частини сьомої статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у подібних правовідносинах, а саме щодо можливості продовження встановлених строків на усунення порушень з дати прийняття постанови про накладення штрафу.
9. Від ТОВ «ЮЖКОКС» відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до довідки про доставку електронного листа ухвалу Верховного Суду від 2 березня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 640/10904/19 доставлена до електронного кабінету ТОВ «ЮЖКОС» 3 березня 2023 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційну скаргу подано до суду 16 лютого 2023 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 2 березня 2023 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/10904/19, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП.
12. Представником НКРЕКП подано клопотання про розгляд справи у судовому засіданні, в задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 26 червня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що у період з 22 жовтня 2018 року по 2 листопада 2018 року відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2018 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1425, відповідачем здійснено захід державного контролю, а саме проведено планову виїзну перевірку ліцензованої діяльності ПАТ «ЮЖКОКС» з виробництва теплової енергії на теплоцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках за період діяльності з 16 липня 2015 року по 31 грудня 2017 року.
14. За результатом проведеної перевірки складено акт перевірки від 2 листопада 2018 року № 359, в якому зафіксовано такі порушення:
- підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 щодо невиконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням;
- підпункту 6 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 у частині порушення порядку ведення бухгалтерського обліку господарської діяльності відповідно до вимог Порядку ведення окремого обліку доходів і витрат на підприємствах, які здійснюють виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та надають послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року № 584 (далі - Порядок № 584);
- підпункту 8 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 у частині необхідності здійснення продажу виробленої енергії за тарифами, що встановлюються державним колегіальним органом уповноваженим законом.
15. На підставі акта перевірки від 2 листопада 2018 року № 359 НКРЕКП прийнято постанову № 1631 від 4 грудня 2018 року про накладення на ПАТ «ЮЖКОКС» штрафу у розмірі 17 000,00 грн та зобов`язано ПАТ «ЮЖКОКС» у термін до 1 лютого 2019 року усунути порушення підпункту 6 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 у частині необхідності ведення бухгалтерського обліку господарської діяльності відповідно до вимог Порядку № 584.
16. Позивачем штраф сплачено у повному обсязі, що підтверджується платіжним доручення № 4255 від 18 грудня 2018 року.
17. Листом № 120 від 29 січня 2019 року ПАТ «ЮЖКОКС» повідомлено НКРЕКП про усунення зазначеного порушення.
18. Листом від 8 лютого 2019 року № 1391/14.2.2/7-19 НКРЕКП повідомлено ПАТ «ЮЖКОКС» про необхідність надання до НКРЕКП належним чином завірених копій підтверджуючих документів, а саме затверджений план рахунків Товариства та оборотно-сальдові відомості по рахунках або окремих субрахунках, на яких відображені витрати та доходи за видом ліцензованої діяльності, а саме - виробництво теплової енергії.
19. У результаті проведеного аналізу документів ПАТ «ЮЖКОКС», наданих листом від 25 лютого 2019 року № 57, НКРЕКП встановлено, що позивачем не підтверджено ведення окремого бухгалтерського обліку господарської діяльності з виробництва теплової енергії відповідно до вимог Порядку № 584.
20. У період з 13 травня 2019 року по 17 травня 2019 року на виконання припису пункту 2 постанови НКРЕКП № 1631 від 4 грудня 2018 року відповідачем проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері теплопостачання та Ліцензійних умов № 308.
21. За результатом проведеної перевірки складено новий акт перевірки від 17 травня 2019 року № 181.
22. В акті перевірки від 17 травня 2019 року № 181 зроблено висновки про порушення з боку ПАТ «ЮЖКОКС» підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 у частині виконання рішення органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме - пункту 2 постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631 «Про накладення штрафу на ПАТ «ЮЖКОКС» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та необхідність усунення порушень». Перевіркою встановлено, що станом на 17 травня 2019 року Товариством в порушення вимог абзацу сьомого пункту 3 Порядку № 584 не здійснюється окремий облік доходів діяльності з виробництва теплової енергії від діяльності з транспортування теплової енергії.
23. Відповідно до статей 17, 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», статті 31 Закону України «Про теплопостачання», через порушення, наведені в акті позапланового заходу державного нагляду (контролю) від 17 травня 2019 року № 181, відповідачем прийнято спірну постанову № 921 від 31 травня 2019 року про накладення на ПАТ «ЮЖКОКС» штрафу у розмірі 17 000,00 грн за порушення підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 щодо необхідності виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме - пункту 2 постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631 «Про накладення штрафу на ПАТ «ЮЖКОКС» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та необхідність усунення порушень».
24. Також спірною постановою у пункті 2 постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631 «Про накладення штрафу на ПАТ «ЮЖКОКС» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та необхідність усунення порушення» цифри та слова « 01 лютого 2019 року» замінено цифрами та словами « 01 жовтня 2019 року».
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
26. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
27. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
28. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
29. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.
30. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
32. У касаційній скарзі НКРЕКП зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення абзацу другого частини сьомої статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», що виразилося у тому, що суди помилково вважали, що спірною постановою № 921 від 31 травня 2019 року НКРЕКП було продовжено строк виконання вимог попередньої постанови № 1631 від 4 грудня 2018 року.
33. Скаржник вважає, що у спірних правовідносинах правильним є таке розуміння положень абзацу другого частини сьомої статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у сукупності з підпунктом 5 пункту 3.2. глави 3 Ліцензійних умов № 308, відповідно до якого оскільки спірна постанова № 921 від 31 травня 2019 року набрала чинності з дати її прийняття, то, відповідно, внесені цією постановою зміни до пункту 2 постанови № 1631 від 4 грудня 2018 року у частині, що стосується встановлення нового строку усунення виявлених порушень, також набрали законної сили з дати ухвалення постанови № 921 від 31 травня 2019 року.
34. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
35. Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) НКРЕКП, є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
36. Згідно статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
37. Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.
Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.
38. Згідно зі статтею 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені Законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерації) та використання скидного енергопотенціалу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
Посадові особи суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:
1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;
2) накладення штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, Законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання»
39. Зі змісту наведених норм законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних та невиїзних перевірок; у разі виявлення порушень у діях таких суб`єктів, застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні санкції у порядку та розмірах, визначених законом.
40. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2019 року у справі № 826/3880/18, від 28 вересня 2020 року у справі № 812/225/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справах № 380/744/20 та № 280/160/20, від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20 та від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21.
41. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, спірною постановою № 921 від 31 травня 2019 року ПАТ «ЮЖКОКС» притягнуто до відповідальності за невиконання рішення органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме - пунктом 2 постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631 «Про накладення штрафу на ПАТ «ЮЖКОКС» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та необхідність усунення порушень».
42. Судами також встановлено, що пунктом 2 постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631 позивачу було надано строк до 1 лютого 2019 року для усунення виявлених порушень підпункту 6 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308, зокрема щодо необхідності ведення бухгалтерського обліку господарської діяльності відповідно до вимог Порядку № 584.
43. Разом з тим, повторна перевірка позивача, що була проведена НКРЕКП у період з 13 травня 2019 року по 17 травня 2019 року, виявила, що ТОВ «ЮЖКОКС» не виконано вимоги постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631, що зафіксовано в акті перевірки від 17 травня 2019 року № 181.
44. Як встановлено судами на підставі наявних у матеріалах справи доказів, у зв`язку з невиконанням позивачем рішення НКРЕКП, а саме - вимог постанови від 4 грудня 2018 року № 1631 у встановлені цією постановою строки (до 1 лютого 2019 року), відповідачем на підставі акта перевірки від 17 травня 2019 року № 181 прийнято спірну постанову від 31 травня 2019 року № 921, якою до ТОВ «ЮЖКОКС» застосовано штрафну санкцію у розмірі 17 000 грн відповідно до статті 31 Закону України «Про теплопостачання» за порушення підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308. Одночасно із застосуванням штрафної санкції пунктом 2 спірної постанови було змінено строк виконання вимог постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631 шляхом внесення змін до останньої, а саме - цифри та слова « 01 лютого 2019 року» замінено цифрами та словами « 01 жовтня 2019 року».
45. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що з огляду на те, що у пункті 2 постанови № 921 від 31 травня 2019 року позивачу встановлено не нові строки на усунення виявленого порушення та не продовжено чинні строки, а виправлені попередні, шляхом внесення змін у первісну постанову від 4 грудня 2018 року № 1631, новий строк - 1 жовтня 2019 року необхідно вважати чинними з моменту винесення постанови НКРЕКП від 4 грудня 2018 року № 1631.
На цій підставі, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскільки на дату прийняття постанови НКРЕКП № 921 від 31 травня 2019 року скорегований термін усунення порушення (1 жовтня 2019 року) ще не сплив, у тому числі і в розумінні положень підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, то накладення штрафу на позивача постановою № 921 від 31 травня 2019 року є протиправним.
46. Проте, Верховний Суд вважає такі висновки судів попередніх інстанцій неправильними, з огляду на наступне.
47. Відповідно до пункту 4 частини сьомої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є, зокрема необхідність перевірки виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок.
48. Такі ж положення визначені підпунктом 5 пункту 4.1 розділу 4 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого рішенням НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 428), а саме - зазначено, що підставами для здійснення позапланових перевірок є, зокрема перевірка виконання рішень НКРЕКП щодо усунення порушень вимог законодавства та ліцензійних умов, виявлених за результатами планових або позапланових перевірок.
49. Підпунктом 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що при провадженні господарської діяльності з виробництва теплової енергії ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог, зокрема: виконувати рішення органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням.
50. Аналогічні вимоги містяться у частині дев`ятій статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», відповідно до якої рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
51. Пунктом 8.4 Порядку № 428 визначено, що рішення НКРЕКП про накладення штрафу, застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень, зупинення дії ліцензії, анулювання ліцензії приймається у вигляді постанови, копія якої вручається особисто уповноваженій особі ліцензіата (з відміткою про вручення на примірнику, який залишається в НКРЕКП) або надсилається ліцензіату рекомендованим листом із повідомленням про вручення поштового відправлення не пізніше п`яти робочих днів з дня прийняття.
52. Відповідно до пункту 8.5 Порядку № 428 НКРЕКП застосовує штрафні санкції до ліцензіатів у розмірах, встановлених законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про ринок природного газу» та «Про теплопостачання».
53. Згідно з частиною першою статті 31 Закону України «Про теплопостачання» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) уповноважені органи застосовують до суб`єктів господарювання штрафні санкції, зокрема за невиконання (ухилення від виконання) або несвоєчасне виконання рішень чи приписів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері енергозбереження, або центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) у галузі теплопостачання, або національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, - у розмірі до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
54. Пунктами 8.6 та 8.7 Порядку № 428 визначено, що ліцензіати, на яких накладено штраф, зобов`язані сплатити його у 30-денний строк з дня одержання копії постанови про накладення штрафу.
Ліцензіат зобов`язаний усунути порушення у визначений рішенням строк та не пізніше десяти робочих днів після їх усунення надати до НКРЕКП письмовий звіт з належним чином завіреними копіями підтверджуючих документів.
Ліцензіат має право письмово звернутись до НКРЕКП із заявою про продовження строку усунення порушень не пізніше десяти робочих днів до дати закінчення встановленого рішенням НКРЕКП строку із зазначенням у зверненні поважних причин. НКРЕКП може прийняти рішення про продовження строку усунення порушень, якщо визнає такі причини поважними.
55. Відповідно до пунктів 8.9-8.11 Порядку № 428 за даними звіту ліцензіата щодо усунення порушень та на основі підтверджуючих документів НКРЕКП готує матеріали для прийняття НКРЕКП відповідного рішення.
Після припинення процедури розгляду порушення ліцензіатом законодавства та ліцензійних умов НКРЕКП на підставі доповідної записки, погодженої членом НКРЕКП відповідно до розподілу обов`язків та Головою НКРЕКП, долучає всі матеріали та документи до справи ліцензіата.
У разі невиконання ліцензіатом рішення НКРЕКП у визначений рішенням строк НКРЕКП приймає рішення про проведення позапланової перевірки.
56. Відповідно до частини сьомої статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» рішення Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, а також рішення з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій, цін (тарифів) для населення (якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів) надані спеціальними законами) набирають чинності з дня, наступного за днем їх опублікування в офіційному друкованому виданні - газеті «Урядовий кур`єр», якщо більш пізній строк набрання ними чинності не встановлено самим рішенням, але не раніше дня офіційного опублікування рішення. Рішення підлягає опублікуванню у 15-денний строк з дня його прийняття.
Інші рішення Регулятора набирають чинності з дня їх прийняття, якщо рішенням не встановлено більш пізній строк набрання чинності, та доводяться до відома осіб, на яких поширюється їх дія, у порядку, встановленому Регулятором.
57. Зі змісту наведених вище норм законодавства вбачається, що рішення НКРЕКП є обов`язковими для виконання усіма суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг; рішення НКРЕКП, які не є регуляторними актами, за загальним правилом, набирають чинності з дати їх прийняття, крім випадків, якщо більш пізній строк не встановлено у самому рішенні; невиконання рішення Регулятора у встановлений строк є підставою для проведення позапланової перевірки ліцензіата; у разі, якщо за результатом проведеної перевірки буде підтверджено невиконання або несвоєчасне виконання рішення НКРЕКП на ліцензіата накладається штрафна санкція у розмірі, встановленому законом.
58. При цьому положення абзацу другого частини сьомої статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у сукупності з підпунктом 5 пункту 3.2. глави 3 Ліцензійних умов № 308 необхідно розуміти так, що у разі, якщо у рішенні НКРЕКП встановлено певний строк виконання вимог щодо усунення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, то невиконання таких вимог у визначений у постанові строк є підставою для притягнення суб`єкта господарювання до відповідальності, проте це не звільняє суб`єкта господарювання від обов`язку виконати вимоги рішення НКРЕКП, для чого Регулятор може встановити новий строк для усунення відповідних порушень.
59. З огляду на таке, колегія суддів доходить висновку, що оскільки спірна постанова № 921 від 31 травня 2019 року набрала чинності з дати її прийняття, то, відповідно, внесені цією постановою зміни до пункту 2 постанови № 1631 від 4 грудня 2018 року також набрали законної сили з дати ухвалення спірної постанови № 921 від 31 травня 2019 року. Виходячи з цього, НКРЕКП при винесенні спірної постанови № 921 від 31 травня 2019 року фактично надала ТОВ «ЮЖКОКС» новий строк усунення виявлених порушень, а не продовжила раніше встановлений.
60. На цій підставі Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що на дату ухвалення постанови НКРЕКП № 921 від 31 травня 2019 року строк усунення порушень, визначений у постанові № 1631 від 4 грудня 2018 року, не настав, оскільки такий був визначений до 1 лютого 2019 року; після прийняття постанови № 921 від 31 травня 2019 року НКРЕКП внесла зміни до постанови № 1631 від 4 грудня 2018 року, встановивши новий строк для виконання вимог останньої, а саме - до 1 жовтня 2019 року.
61. Оскільки суди попередніх інстанцій обмежились висновком про неправомірність постанови НКРЕКП № 921 від 31 травня 2019 року та ухвалили рішення про задоволення позову, виходячи лише з того, що строк виконання вимог, визначених у попередній постанові НКРЕКП № 1631 від 4 грудня 2018 року, не сплив, однак, не дослідили питання про правомірність спірної постанови по суті, зокрема не надали правової оцінки доводам позивача про фактичне виконання ним вимог вказаної постанови, не перевірили правильність розрахунку розміру штрафу, то, відповідно, оскаржувані судові рішення не можуть вважатися такими, що відповідають вимогам статті 242 КАС України.
62. Разом з тим, як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
63. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
64. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
65. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation No. R (95) 5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
66. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому цю справу слід направити на новий розгляд до суду першої інстанції згідно з пунктом 3 частини другої статті 353 КАС України.
67. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
68. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу НКРЕКП слід задовольнити частково, скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
69. Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати відповідь на кожний аргумент відповідачів. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
70. Оскільки Верховний Суд не ухвалює нового рішення, а направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають, а понесені НКРЕКП витрати на сплату судового збору за подання касаційної скарги не повертаються.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2023 року скасувати.
Справу за позовом Приватного акціонерного товариства «ЮЖКОКС» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправним та скасування рішення направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді Н.В. Коваленко С.М. Чиркін