ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 640/17203/19
адміністративне провадження № К/990/15582/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовами Товариства з обмеженою відповідальністю "Проджект Білдінг", Товариства з обмеженою відповідальністю "БК Роял Хауз", Товариства з обмеженою відповідальністю "Скайбуд Груп", Комунального підприємства з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення "Спецжитлофонд"
до Державної інспекції архітектури та містобудування України
про визнання протиправними та скасування приписів, постанов,
за касаційною скаргою Комунального підприємства з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення "Спецжитлофонд"
на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Дудіна С.О. від 04 серпня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Василенка Я.М., Ганечко О.М., Кузьменка В.В. від 13 березня 2024 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Проджект Білдінг" (далі - ТОВ "Проджект Білдінг"), Товариство з обмеженою відповідальністю "БК Роял Хауз" (далі - ТОВ "БК Роял Хауз") та Товариство з обмеженою відповідальністю "Скайбуд Груп" (далі - ТОВ "Скайбуд Груп") звернулися до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України) (справі наданий єдиний унікальний номер 640/17203/19), в якому просили визнати протиправною та скасувати приписи ДАБІ України, видані 13 серпня 2019 року:
- ТОВ "Проджект Білдінг", про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- ТОВ "БК Роял Хауз", про зупинення підготовчих та будівельних робіт (1), про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (2);
- ТОВ "Скайбуд Груп", про зупинення підготовчих та будівельних робіт (1), про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (2); та
постанови ДАБІ України про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесені 27 серпня 2019 року:
- щодо ТОВ "Проджект Білдінг" - № 143/19/10/26-2/2708/02/2;
- щодо ТОВ "БК Роял Хауз" - № 144/19/10/26-15/2708/02/2 та № 145/19/10/26-16/2708/02/2;
- щодо ТОВ "Скайбуд Груп" - № 146/19/10/26-19/2708/02/2 та № 147/19/10/26-20/2708/02/2.
2. У листопаді 2019 року ТОВ "Проджект Білдінг" звернулося до суду з позовом до ДАБІ України (справі наданий єдиний унікальний номер 640/21269/19), в якому просило визнати протиправною та скасувати:
- припис ДАБІ України про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, виданий 03 жовтня 2019 року ТОВ "Проджект Білдінг";
- постанову ДАБІ України про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 184/19/10/26-29/1510/02/2, винесену 15 жовтня 2019 року щодо ТОВ "Проджект Білдінг";
3. У листопаді 2019 року Комунальне підприємство з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення "Спецжитлофонд" (далі - КП "Спецжитлофонд"), ТОВ "БК Роял Хауз" та ТОВ "Скайбуд Груп" звернулися до суду з позовом до ДАБІ України (справі наданий єдиний унікальний номер 640/23059/19), в якому просили визнати протиправним та скасувати приписи ДАБІ України про зупинення підготовчих та будівельних робіт у строк до усунення порушень проєктантом ТОВ "Проджект Білдінг", видані 03 жовтня 2019 року КП "Спецжитлофонд", ТОВ "Скайбуд Груп" та ТОВ "БК Роял Хауз".
4. У січні 2020 року КП "Спецжитлофонд", ТОВ "БК Роял Хауз" та ТОВ "Скайбуд Груп" звернулися до суду з позовом до ДАБІ України (справі наданий єдиний унікальний номер 640/1645/20), в якому просили визнати протиправним та скасувати:
- припис ДАБІ України про зупинення підготовчих та будівельних робіт у строк до усунення порушень проєктантом ТОВ "Проджект Білдінг", виданий 28 грудня 2019 року ТОВ "БК Роял Хауз";
- постанову ДАБІ України про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 4/20/10/26-4/0901/02/2, винесену 09 січня 2020 року щодо ТОВ "БК Роял Хауз";
- постанову ДАБІ України про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 5/20/10/26-5/0901/02/2, винесену 09 січня 2020 року щодо ТОВ "Скайбуд Груп";
- постанову ДАБІ України про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 6/20/10/26-6/0901/02/2, винесену 09 січня 2020 року щодо КП "Спецжитлофонд".
5. У лютому 2020 року ТОВ "Проджект Білдінг" звернулося до суду з позовом до ДАБІ України (справі наданий єдиний унікальний номер 640/2741/20), в якому просило визнати протиправною та скасувати:
- припис ДАБІ України про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, виданий 28 грудня 2019 року ТОВ "Проджект Білдінг";
- постанову ДАБІ України про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 3/20/10/26-3/0901/02/2, винесену 09 січня 2020 року щодо ТОВ "Проджект Білдінг".
6. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 19 травня 2020 року об`єднав в одне провадження адміністративні справи № 640/17203/19, № 640/21269/19, № 640/23059/19, № 640/1645/20 та №640/2741/20; об`єднаним справам надано загальний № 640/17203/19.
7. На обґрунтування позовних вимог ТОВ "Проджект Білдінг" зазначило про те, що ДАБІ України при видачі дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва: «Будівництво житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями на перетині вул. Мілютенка та вул. Шолом-Алейхема в Деснянському районі м. Києва» перевіряла проєктну документацію та визнала її такою, що повністю відповідає вимогам закону; передана проєктна документація повністю відповідає Містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки, затвердженим наказом Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 грудня 2016 року (далі - Містобудівні умови та обмеження), а також будівельним нормам та вихідним даним на проєктування.
8. ТОВ "БК Роял Хауз" та ТОВ "Скайбуд Груп" на обґрунтування позовних вимог вказували, що повністю усунули порушення, зафіксовані в акті перевірки відповідача від 13 серпня 2019 року, про що відповідач повідомлявся листами від 21 серпня 2019 року та 22 серпня 2019 року, тому у посадових осіб Департаменту ДАБІ у місті Києві були відсутні будь-які підстави для притягнення їх до відповідальності.
9. На обґрунтування позовних вимог КП «Спецжитлофонд» зазначало, що лист управління захисту економіки у місті Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 12 липня 2019 року № 4841/39/125-01-19 у кримінальному провадженні не міг бути самостійною підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), тому є підстави для визнання протиправними та скасування актів індивідуальної дії, прийнятих за результатом перевірки.
10. ТОВ "БК Роял Хауз", ТОВ "Скайбуд Груп" та КП «Спецжитлофонд» також вказували, що ДАБІ України при видачі приписів від 03 жовтня 2019 року не дотрималося форми, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15 травня 2012 року № 240 «Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» (далі - Наказ № 240), а саме, не зазначило порушених позивачами вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
11. ДАБІ України не визнало позови; обґрунтовувало заперечення тим, що ТОВ "Проджект Білдінг" розробило проєктну документацію із відхиленням від вихідних даних та порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, у зв`язку з цим КП «Спецжитлофонд» як замовник та ТОВ "БК Роял Хауз" і ТОВ "Скайбуд Груп" як генеральні підрядники об`єкта «Будівництво житлового будинку з вбудованими приміщеннями на перетині вул. Мілютенка та вул. Шолом-Алейхема в Деснянському районі м. Києва» також порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності.
ДАБІ України як орган контролю мав підстави накладати на позивачів штрафи за порушення містобудівного законодавства, зупиняти підготовчі та будівельні роботи, а за результатами повторних позапланових перевірок - штрафи за невиконання приписів.
12. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 30 січня 2023 року замінив відповідача - ДАБІ України, на її правонаступника - Державну інспекцію архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ України).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
13. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 04 серпня 2023 року задовольнив частково позов ТОВ "Проджект Білдінг":
- визнав протиправним та скасував припис ДАБІ України про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, виданий 13 серпня 2019 року, виданий ТОВ "Проджект Білдінг", в частині порушень, а саме: «-зовнішніми площадками для евакуації слугують частини лоджій та балконів, які мають бути без засклення, а відповідно до креслень фасадів лоджії та балкони засклені (не допускається влаштування ґрат і засклення балконів, лоджій і галерей, які використовуються як зовнішні повітряні зони при незадимлюваних сходових клітках типу Н1, і зовнішніх площадок, що влаштовуються згідно з пунктом 4.10 ДБН В.2.2-15-2005, на вищезазначених балконах, лоджіях, галереях); - сміттєпроводи не передбачені проектом»;
- відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог ТОВ "Проджект Білдінг" та вимог ТОВ "БК Роял Хауз", ТОВ "Скайбуд Груп" і КП «Спецжитлофонд»;
- стягнув на користь ТОВ "Проджект Білдінг" шляхом відшкодування з бюджетних асигнувань ДІАМ України сплаченого судового збору у розмірі 1 921,00 грн.
14. Суд першої інстанції своє рішення мотивував тим, що вимога правоохоронних органів є достатньою правовою підставою для проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю; під час якого здійснюється перевірка проєктної документації відповідно до Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 № 466 (далі - Порядок № 466), а не під час прийняття рішення про видачу дозволу на виконання будівельних робіт. Відповідачі повідомлялися про позапланову перевірку та отримали її результати, оформлені за формою Наказу № 240.
У ході позапланової перевірки орган ДАБІ України встановив порушення генеральним проєктувальником статті 26 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 687-XIV), таблиці 3.2 ДБН 360-90* «Планування і забудова міських і сільських поселень (далі - ДБН 360-90*), пункту 5.10 (Додаток Б), пункту 4.15 ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки і споруди» (далі - ДБН В.2.2-15-2005), пункту 7.43, таблиці 7.46 ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» (далі - ДБН 360-92*), пунктів 4.1, 4.3, 6.1.5 ДБН В.2.2-17:2006 Будинки і споруди. Доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення» (далі - ДБН В.2.2-17:2006), а саме: запроєктований будинок складається із 5 секцій, проте не відповідає багатосекційному, оскільки секції з`єднані між собою проходами та дверними отворами; на два поверхи нежитлових приміщень в секції 3 та 4 відсутній доступ для маломобільних груп населення, фактичні площі спортивних майданчиків та господарських майданчиків не відповідають нормам та не передбачено машиномісць для постійного зберігання автомобілів. Комплексна дитячо-юнацька спортивна школа № 14 Деснянського району міста Києва та наявність у мікрорайоні парку не дає підстав більш як в половину зменшити площу спортивних майданчиків.
Щодо лоджій та балконів та сміттєпроводів, суд першої інстанції, скасовуючи такі вимоги припису від 13 серпня 2019 року, винесеного щодо ТОВ "Проджект Білдінг", виходив з того, що в розділі «Зовнішнє опорядження» проєктної документації передбачено відсутність скління балконів та відсутність сміттєпроводів обумовлено обладнанням всіх квартир утилізаторами (подрібнюваними) залишків харчових продуктів.
Невідповідність проєктної документації вимога законодавства у сфері містобудівної діяльності обґрунтовано слугувало підставою для притягнення ТОВ "Проджект Білдінг" як генерального проєктувальника до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності
ТОВ "БК Роял Хауз" та ТОВ "Скайбуд Груп" не обґрунтовують протиправність оскаржуваних приписів, а лише зазначають про усунення ними порушень, що не звільняє їх від відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
ТОВ "Скайбуд Груп" не виконало припис ДАБІ України від 13 серпня 2019 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, а ТОВ "Проджект Білдінг" не привело проєктну документацію до відповідності із вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності, тому ДАБІ України мало підстави притягнути генерального проєктувальника та генпідрядні організації до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Приписи ДАБІ України від 03 жовтня 2019 року щодо зупинення замовником та генеральними підрядниками будівельних робіт на об`єкті будівництва до моменту приведення проєктної документації у відповідність із вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності узгоджується з положеннями Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).
15. КП «Спецжитлофонд» оскаржило в апеляційному порядку таке рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог, які заявлялися цим підприємством.
16. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 13 березня 2024 року залишив без змін рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2023 року.
17. Суд апеляційної інстанції зазначив, що КП «Спецжитлофонд» не виконано вимоги припису ДАБІ України від 03 жовтня 2019 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт до приведення ТОВ "Проджект Білдінг" проєктної документації у відповідність із вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності, що підтверджується записами в журналах загальних робіт, актами на закриття прихованих робіт та фотофіксацією, тому обґрунтовано було притягнуто до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної документації.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
18. КП «Спецжитлофонд» подало до Верховного Суду касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2023 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2024 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
19. ДІАМ України у відзиві просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
20. КП «Спецжитлофонд» у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували статті 34, 37, 41 Закону № 3038-V, статей 1, 2 Закону № 208/94-ВР, статей 7 9 10 11 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), підпункту 1 пункту 2, пункту 9 пункти 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), пунктів 5, 6, 27, 28, 29, 30 Порядку № 466, пунктів 3, 4 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294 (далі - Положення № 294), пункту 2.17 Державних санітарних норм та правил утримання територій населених місць, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я від 17 березня 2011 року № 145 (далі - Державні санітарні норми та правила), Додатку 4 до Наказу № 240 та не врахували висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а, від 26 квітня 2023 року у справі № 380/1418/22 та від 18 травня 2023 року у справі № 160/23907/21.
Після отримання дозволу на виконання будівельних робіт проєктна документація не можу бути предметом позапланової перевірки органу державного архітектурно-будівельного контролю, який може перевіряти лише відповідність процесу будівництва об`єкта затвердженій проєктній документації.
Замовник будівництва не несе відповідальність у випадку розроблення проєктної документації з порушенням вимог законодавства, оскільки не може усунути виявлені порушення на виконання вимог припису; також покликається на невідповідність припису формі, затвердженій Наказом № 240, у частині відображення порушених замовником будівництва норм та переліку заходів, що мають бути виконані для усунення порушень.
21. ДІАМ України у відзиві вказує, що всі складені за результатами перевірки документи відповідають формі, затвердженій Наказом № 240; зазначає, що має право перевіряти дотримання суб`єктами містобудування проєктної документації під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Порядку № 553, а не під час прийняття рішень про видачу дозволу на виконання будівельних робіт.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
22. КП «Спецжитлофонд» 15 квітня 2024 року подало до Суду касаційну скаргу.
23. Верховний Суд ухвалою від 08 травня 2024 року відкрив касаційне провадження.
24. ДІАМ України 21 травня 2024 року подала відзив на касаційну скаргу.
25. ТОВ "Проджект Білдінг" отримало в електронний кабінет копію ухвали Суду від 08 травня 2024 року, проте не скористалося правом подати відзив на касаційну скаргу.
26. 11 вересня 2024 року до Верховного Суду надійшла витребувана з Центральної бази даних автоматизованої системи документообігу суду електронна справа.
27. ТОВ "БК Роял Хауз" та ТОВ "Скайбуд Груп" повідомлялися про відкриття касаційного провадження, проте поштові відправлення були повернені без вручення з незалежних від Суду причин з відміткою "адресат відсутній" та "закінчення терміну зберігання". Відзивів на касаційну скаргу ТОВ "БК Роял Хауз" та ТОВ "Скайбуд Груп" не надходило.
28. Верховний Суд ухвалою від 08 жовтня 2024 року призначив розгляд справи у порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 09 жовтня 2024 року в приміщенні Касаційного адміністративного суду.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
29. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ДАБІ України на підставі звернення Управління захисту економіки у місті Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 12 липня 2019 року № 4841/39/125-01-19 видало:
- наказ від 18 липня 2019 року № 297 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: «Будівництво житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями на перетині вул. Мілютенка та вул. Шолом-Алейхема в Деснянському районі м. Києва», замовник будівництва - КП «Спецжитлофонд», генпідрядна організація - ТОВ «БК Роял Хауз», генеральний проєктувальник - ТОВ «Проджект Білдінг»,
- наказ від 29 липня 2019 року б/н про проведення позапланової перевірки на цьому ж об`єкті генпідрядної організації ТОВ «Скайбуд Груп».
30. 18 та 29 липня 2019 року ДАБІ України видало направлення б/н на позапланову перевірку об`єкта щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
31. 12 серпня 2019 року ДАБІ України видало наказ № 352 про продовження на два робочих дні строку проведення позапланової перевірки та відповідні направлення б/н.
32. 13 серпня 2019 року посадові особи ДАБІ України закінчили проведення позапланового заходу державного контролю щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та склали акт б/н, в якому зафіксували порушення пунктів 1-3, 4.16, 4.17, 4.19, 6.2.5 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека у будівництві. Основні положення»; пунктів 4.8, пунктів 8.4.2.1 ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва; статей 9, 26 Закону № 687-XIV та таблиці 3.2 ДБН 360-90* «Планування і забудова міських і сільських поселень; пункту 5.10 Додаток Б; пункту 4.15 ДБН В.2.2-15-2005; пункту 7.43, таблиці 7.46 ДБН 360-92*; пунктів 4.1, 4.3, 6.1.5 ДБН В.2.2-17:2006, та відхиленням від вихідних даних на об`єкті, а саме:
- TOB «БК «Роял Хауз» на 2-му та 3-му пускових комплексах не огороджено зони з постійно діючими небезпечними виробничими факторами (місця поблизу перепадів по висоті 1,3 м більше); не встановлена схема руху автотранспорту біля в`їзду на будівельний майданчик; огорожа будівельного майданчика влаштована без галереї, що не відповідає проєкту виконання будівельних робіт; виконавча документація ведеться з порушеннями, зокрема, в журналі загальних робіт частково не заповнено титульний лист, а також відсутній список інженерно-технічного персоналу;
- TOB «Скайбуд Груп» на 1-му пусковому комплексі не всі зони з постійно діючими небезпечними виробничими факторами огороджено (місця поблизу перепадів по висоті 1,3 м і більше);- вхід до 2 секції будинку, що споруджуються, не захищено зверху суцільним козирком;- відповідно до будівельного генерального плану проєкту виконання будівельних робіт на 1 секції на відмітці +9.500 має бути суцільна захисна огороджувальна система (суцільний захисний екран), натомість суцільний захисний екран відсутній; виконавча документація ведеться з порушеннями, зокрема, в журналі загальних робіт відсутні печатки, в актах на приховані роботи відсутні підписи відповідальних осіб;
- ТOB «Проджект Білдінг» як розробником проєктної документації не передбачено у проєкті машиномісця для постійного зберігання автомобілів та паркінг, чим порушено пункт 11 Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки; зовнішніми площадками для евакуації слугують частини лоджій та балконів, які мають бути без засклення, а відповідно до креслень фасадів лоджії та балкони засклені (не допускається влаштування ґрат і засклення балконів, лоджій і галерей, які використовуються як зовнішні повітряні зони при незадимлюваних сходових клітках типу Н1, і зовнішніх площадок, що влаштовуються згідно з пунктом 4.10, на вищезазначених балконах, лоджіях, галереях); сміттєпроводи не передбачені проєктом; запроєктований будинок складається з 5 секцій, проте секції з`єднані між собою проходами та дверними отворами, з цього слідує, що будинок не є багатосекційний; на 2 поверхи нежитлових приміщень в секції 3 та 4 відсутній доступ для маломобільних груп населення, чим порушено пункт 13 Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки; фактичні площі спортивних майданчиків не відповідають нормам, а саме, запроєктовано площу 90 кв. м, а має бути 197 кв. м; фактичні площі господарських майданчиків не відповідають нормам, а саме запроєктовано площу 80 кв. м, а має бути 295 кв. м.
33. 13 серпня 2019 року ДАБІ України на підставі зазначеного акта перевірки винесло:
- ТOB «Проджект Білдінг» припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності - термін виконання до 14 вересня 2019 року;
- TOB «БК «Роял Хауз» та TOB «Скайбуд Груп» приписи про зупинення підготовчих та будівельних робіт;
- TOB «БК «Роял Хауз» та TOB «Скайбуд Груп» приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил - термін виконання до 14 вересня 2019 року;
34. Цього ж дня інспектор ДАБІ України склав протоколи б/н про правопорушення у сфері містобудівної діяльності ТOB «Проджект Білдінг», TOB «БК «Роял Хауз» та TOB «Скайбуд Груп».
35. 27 серпня 2019 року ДАБІ України розглянуло матеріали справ про порушення у сфері містобудівної діяльності та винесло:
- постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 147/19/10/26-20/2708/02/2, якою TOB «Скайбуд Груп» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону № 208/94-ВР «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон № 208/94-ВР) та накладено штраф у сумі 36 126,00 грн;
- постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 146/19/10/26-19/2708/02/2, якою TOB «Скайбуд Груп» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону № 208/94-ВР та накладено штраф у сумі 90 315,00 грн;
- постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 145/19/10/26-16/2708/02/2, якою TOB «БК «Роял Хауз» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону № 208/94-ВР та накладено штраф у сумі 90 315,00 грн;
- постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 144/19/10/26-15/2708/02/2, якою TOB «БК «Роял Хауз» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону № 208/94-ВР та накладено штраф у сумі 36 126,00 грн;
- постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 143/19/10/26-2/2708/02/2, якою ТOB «Проджект Білдінг» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 частини першої статті 2 Закону № 208/94-ВР та накладено штраф у сумі 180 630,00 грн.
36. 23 вересня 2019 року ДАБІ України видало направлення б/н для здійснення позапланової перевірки на об`єкті: "Будівництво житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями на перетині вул. Мілютенка та вул. Шолом-Алейхема в Деснянському районі м. Києва" щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
37. 03 жовтня 2019 року ДАБІ України за результатом проведення позапланового заходу державного контролю склало акт б/н, на підставі якого винесло:
- ТOB «Проджект Білдінг» припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
- КП «Спецжитлофонд», TOB «Скайбуд Груп» та TOB «БК «Роял Хауз» - приписи про зупинення підготовчих та будівельних робіт до усунення порушень ТOB «Проджект Білдінг».
38. Цього ж дня інспектор ДАБІ України склав протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності б/н, за результатами розгляду якого 15 жовтня 2019 року було винесено постанову № 184/19/10/26-29/1510/02/2 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності, якою ТOB «Проджект Білдінг» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пунктом першого частини 6 статті 2 Закону № 208/94-ВР, та накладено штраф у сумі 30 105,00 грн.
39. 11 листопада 2019 року ДАБІ України для перевірки виконання приписів від 03 жовтня 2019 року, виданих КП «Спецжитлофонд», ТОВ «БК «Роял Хауз», ТОВ «Скайбуд Груп» та ТОВ «Проджект Білдінг», прийняло наказ № 479 та направлення б/н на позапланову перевірку об`єкта: «Будівництво житлового будинку на перетині вул. Мілютенка та вул. Шолом-Алейхема, м. Київ».
40. 28 грудня 2019 року ДАБІ України за результатом проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) складено акт б/н, на підставі якого винесено:
- ТОВ «Проджект Білдінг» припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- TOB «БК «Роял Хауз» припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт до усунення порушень ТОВ «Проджект Білдінг».
41. Цього ж дня інспектор ДАБІ України склав протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
42. 09 січня 2020 року ДАБІ України за результатами розгляду протоколів винесло:
- постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 3/20/10/26-3/0901/02/2, якою ТОВ «Проджект Білдінг» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пунктом першим частини шостої статті 2 Закону № 208/94-ВР, та накладено штраф у сумі 63 060,00 грн;
- постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 6/20/10/26-6/0901/02/2, якою КП «Спецжитлофонд» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пунктом першим частини шостої статті 2 Закону № 208/94-ВР, та накладено штраф у сумі 105 100,00 грн;
- постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 5/20/10/26-5/0901/02/2, якою TOB «Скайбуд Груп» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пунктом першим частини шостої статті 2 Закону № 208/94-ВР, та накладено штраф у сумі 210 200,00 грн;
- постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 4/20/10/26-4/0901/02/2, якою TOB «БК «Роял Хауз» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пунктом першим частини шостої статті 2 Закону № 208/94-ВР, та накладено штраф у сумі 105 100,00 грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
43. Верховний Суд переглядає рішення першої та апеляційної інстанцій щодо вимог КП «Спецжитлофонд» про скасування припису від 03 жовтня 2019 року б/н про зупинення підготовчих та будівельних робіт і постанови про накладення штрафу за порушення містобудівного законодавства від 09 січня 2020 року № 6/20/10/26-6/0901/02/2, у задоволенні яких суди відмовили.
44. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
45. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
46. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
47. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
48. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2024 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.
49. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
50. Частиною п`ятою статті 26 Закону № 3038-VI (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) було передбачено, що проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
51. Відповідно до пункту 3.17 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» (далі - ДБН А.2.2-3-2014) проектна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні рішення, а також кошториси об`єктів будівництва.
52. Проєктна документація на будівництво об`єктів згідно з частиною першою статті 31 Закону № 3038-VI розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
53. Відповідно до пунктів 10 та 20 Порядку розроблення проєктної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16 травня 2011 року № 45, у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 березня 2012 року № 122 (далі - Порядок № 45), склад та зміст проектної документації об`єктів будівництва на всіх стадіях проектування визначаються згідно з будівельними нормами і мають бути достатніми для оцінки проектних рішень та їх реалізації.
Оформлення проектної документації має відповідати державним стандартам щодо проектної документації на будівництво об`єктів.
54. Оформлення проектної документації здійснюється згідно з нормативними документами комплексу А.2.4 "Система проектної документації для будівництва" (пункт 4.1 ДБН А.2.2-3:2014).
55. Основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки; технічні умови; завдання на проектування (додаток Б). Інші вихідні дані, які надаються замовником, наведені в додатку А (пункт 4.3 ДБН А.2.2-3-2014).
56. Проектна документація на будинки, будівлі, споруди, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури, їх черги та/або пускові комплекси має бути розроблена з урахуванням будівельних норм та стандартів, чинних на час передачі її замовнику (пункт 4.8 ДБН А.2.2-3-2014).
57. Частинами четвертою та п`ятою статті 7 Закону № 687-XIV передбачено, що проекти об`єктів архітектури затверджуються замовником; затвердження проектів об`єктів архітектури, які споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, здійснюється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України; перед затвердженням проектів у випадках, визначених статтею 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", здійснюється оцінка їх впливу на довкілля та проводиться експертиза.
58. Отже, проєктна документація об`єктів будівництва має відповідати будівельним нормам і державним стандартам та бути затвердженою замовником, а у випадках, визначених Законом, перед затвердження проєктної документації має проводитися оцінка впливу на довкілля та експертиза.
59. Проєктна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку, відповідно до абзацу п`ятого пункту 28 Порядку № 466 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) підлягала подачі разом із заявою для отримання дозволу на виконання будівельних робіт, а невідповідність поданих документів вимогам законодавства - підставою для прийняття органом державного архітектурно-будівельного контролю рішення про відмову у видачі дозволу на виконання будівельних робіт на підставі абзацу 3 пункту 30 Порядку № 466.
60. Статтею 10 Закону № 687-XIV визначено, що для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
61. Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (абзац 1 частини першої статті 41 Закону № 3038-VI).
62. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону № 3038-VI, а саме:
1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно- будівельного контролю та нагляду.
63. На період виникнення спірних правовідносин таким центральним органом відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» (втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2021 року № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування») була ДАБІ України.
64. ДАБІ України здійснювала державний архітектурно-будівельний контроль відповідності проєктної документації будівельним нормам та державним стандартам (стаття 31 Закону № 3038-VI), наявності дозволів та ліцензій на проведення будівельних робіт (стаття 35 Закону № 3038-VI) та відповідності об`єкта будівництва вимогам проєктної документації й державних будівельних норм (стаття 39 Закону № 3038-VI).
65. У разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки відповідно до пункту 3 частини третьої статті 41 Закону № 3038-VI мали право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:
а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
б) зупинення підготовчих та будівельних робіт.
66. Аналогічні положення щодо повноважень посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час процедури здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проєктувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, закріплені в підпункті 3 пункту одинадцятого Порядку № 553.
67. Правова позиція, сформульована у постанові Верховного Суду від 18 травня 2023 року у справі № 160/23907/21, на яку покликається скаржник, зводиться до того, що для усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил вимог законодавства орган державного архітектурно-будівельного контролю має чітко визначити конкретні заходи, які слід вжити.
68. На противагу припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, оскаржуваний КП «Спецжитлофонд» припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт пропонує безальтернативну диспозицію - лише один варіант поведінки, як має діяти замовник - зупинити виконання підготовчих та будівельних робіт.
69. Такий припис діє тимчасово до моменту усунення причини винесення припису.
70. Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 687-XIV будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
71. За частинами сьомою та восьмою статті 7 Закону № 687-XIV внесення змін до затвердженого проекту проводиться виключно за згодою автора проекту, а в разі відхилення від технічних умов - за погодженням з підприємствами, установами та організаціями, які надали такі технічні умови, та замовником; внесення до затвердженого проекту змін, пов`язаних із зміною норм і правил, здійснюється за згодою замовника, якщо інше не передбачено законом.
72. Порушення будівельних норм (ДБН) щодо конструктивної безпеки у частині секційності будівництва, забезпечення доступу до нежитлових приміщень маломобільних груп населення та норм будівництва щодо площі спортивних і господарських майданчиків - така невідповідність проєктної документації будівельним нормам і державним стандартам, з огляду на частину сьому та восьму статті 7 Закону № 687-XIV, усувається проєктною організацією шляхом внесення змін до затвердженого проєкту за згодою замовника.
73. Тому Суд відхиляє доводи скаржника, що КП «Спецжитлофонд» не може впливати на виконання проєктувальною організацією припису ДАБІ України про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
74. Відповідно до абзацу 3 пункту першого частини шостої статті 2 Закону № 208/94-ВР суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за невиконання приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо зупинення підготовчих та будівельних робіт - у розмірі п`ятдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
75. У постанові від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а Верховний Суд дійшов висновку, що фізична особа може бути притягнута до адміністративної відповідальності за порушення, передбачене частиною першою статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), лише за наявності факту вини, а невиконання вимог приписів, які вчинені не на підставі та не у межах повноважень визначених нормативно-правовими актами України, виключає притягнення особи до відповідальності. Зазначеною постановою Суд направив справу № 465/1461/16-а на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення або спростовування вини фізичної особи.
76. У справі, що розглядається, ДАБІ України 13 серпня 2019 року, 03 жовтня 2019 року та 28 грудня 2019 року винесло приписи, якими зобов`язало генерального проєктувальника усунути порушення вихідних даних на проєктування, а саме, містобудівних умов та обмежень, а також вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил.
77. Усі зазначені приписи залишаються чинними, тобто, обов`язковими для ТOB «Проджект Білдінг» як розробника проєктної документації на будівництво.
78. Cуди встановили, що КП «Спецжитлофонд» не виконало припис ДАБІ України від 03 жовтня 2019 року б/н та не зупинило виконання будівельних робіт. Тому за доведеності вини суб`єкта містобудування орган державного архітектурно-будівельного контролю мав підстави для притягнення КП «Спецжитлофонд» до відповідальності, передбаченої абзацом 3 пункту першого частини шостої статті 2 Закону № 208/94-ВР.
79. Щодо висновку, сформульованого Верховним Судом у постановах від 11 січня 2022 року у справі № 826/6833/17 та від 26 квітня 2023 року у справі № 380/1418/22, що відповідність проєкту будівництва законодавству, містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки перевіряється саме на етапі експертизи проєкту і його затвердження замовником.
80. Під час касаційного розгляду цієї справи Суд не перевіряє правильність висновків судів попередніх інстанцій стосовно законності приписів ДАБІ України щодо приведення проєктної документації у відповідність із вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності, що виносилися 13 серпня 2019 року, 03 жовтня 2019 року та 28 грудня 2019 року щодо ТОВ «Проджект Білдінг» за результатом проведення позапланового заходу державного контролю, оскільки це виходить за межі доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а ТОВ «Проджект Білдінг» не подавало касаційної скарги.
81. Також слід зазначити, що Верховний Суд є судом права, а не судом факту. З огляду на статтю 341 КАС України, суд касаційної інстанції не може переоцінювати встановлені судами попередніх інстанцій обставини того, що ДАБІ України дотрималося форми, затвердженої Наказом № 240, при складанні припису від 03 жовтня 2019 року б/н про зупинення підготовчих та будівельних робіт і постанови про накладення штрафу за порушення містобудівного законодавства від 09 січня 2020 року № 6/20/10/26-6/0901/02/2.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
82. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
83. Суд не встановив неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні постанови у цій справі.
84. Зважаючи на це, Суд вважає, що касаційну скаргу КП «Спецжитлофонд» слід залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2024 року - без змін.
85. У такому разі судові витрати відповідно до частини шостої статті 139 КАС України новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Cуд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Комунального підприємства з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення "Спецжитлофонд" залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2024 року у справі № 640/17203/19 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа