ПОСТАНОВА
Іменем України
25 лютого 2020 року
Київ
справа №640/19732/18
адміністративне провадження №К/9901/31480/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Мельник-Томенко Ж.М., Яковенка М.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/19732/18
за позовом ОСОБА_1
до Державної міграційної служби України
про визнання протиправним та скасування рішення в частині, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Державної міграційної служби України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2019 року (прийняте у складі: головуючого судді Огурцова О.П.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Степанюка А.Г., суддів Епель О.В., Парінова А.Б.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправним і скасувати наказ Державної міграційної служби України від 30 серпня 2016 року №218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_3 і бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 ;
- зобов`язати Державну міграційну службу України проінформувати Адміністрацію Державної прикордонної служби України, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України і Національний банк України про визнання протиправним і скасування наказу Державної міграційної служби України від 30 серпня 2016 року №218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України НОМЕР_3 .
В обґрунтування своїх вимог позивачка зазначає, що відповідач своїми діями, а саме визнанням недійсним (анулювання) бланка паспорта громадянина України серії НОМЕР_3 і бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 , який належить громадянці України ОСОБА_1 , фактично позбавив позивачку можливості посвідчити свою особу і підтвердити громадянство України за кордоном, а також позбавив права на виїзд з України і в`їзд в Україну. Внаслідок чого протиправно обмежено і фактично порушено гарантовані Конституцією України права, свободи й інтереси позивачки, оскільки чинним законодавством не визначено процедури визнання недійсними (анулювання) вже виданих громадянину паспортів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправним і скасовано наказ Державної міграційної служби України від 30 серпня 2016 року №218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_3 і бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 .
Зобов`язано Державну міграційну службу України проінформувати Адміністрацію Державної прикордонної служби України, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 30 серпня 2016 року №218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України НОМЕР_3 .
Приймаючи зазначені рішення суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуваний наказ прийнято за відсутності передбачених Законом України «Про громадянство України» правових підстав. А саме Державна міграційна служба України (надалі також - «ДМС України») не проводила службову перевірку за фактом оформлення бланку паспорта чи бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон з порушенням вимог законодавства, висновок за результатами перевірки не складався. Який саме документ, подія або законодавчий припис слугували фактичною передумовою для ініціювання проведення перевірки правомірності видачі бланку паспорта громадянина України і бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон, відповідач не зазначив.
Натомість, як зазначили суди попередніх інстанцій, тимчасова окупація АР Крим, на яку посилається відповідач в оскаржуваному наказі, сама по собі не може вважатися належною підставою для прийняття рішення про визнання недійсним бланків паспортів позивачки. Крім того, ця подія мала місце у 2014 році, в той час як рішення про визнання недійсним бланку паспортів ОСОБА_1 прийнято відповідачем лише у 2016 році.
Крім того, ДМС України не надала доказів, які б свідчили про подання позивачкою під час оформлення паспорту громадянина України для виїзду за кордон свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, чи приховування позивачкою будь-якого суттєвого факту, за наявності якого позивачка не мала права набути громадянство України.
Отже, суди першої й апеляційної інстанцій дійшли висновку, що позивачка отримала паспорт громадянина України і паспорт громадянина України для виїзду за кордон на підставі Закону України «Про громадянство України».
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ДМС України просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Зокрема, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій при вирішенні справи неповно встановили всі обставини справи, чим порушили норми процесуального права, і неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В обґрунтування касаційної скарги відповідач посилається на те, що позивачка не надала жодного доказу на підтвердження підстав набуття громадянства за територіальним походженням ані під час оформлення паспорту громадянина України і паспорту громадянина України для виїзду за кордон, ані під час звернення до суду з адміністративним позовом. Наявність довідки про реєстрацію особи громадянином України не свідчить про набуття громадянства в установленому чинним законодавством порядку. Крім того, відповідач зазначає, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 22 Закону України «Про громадянство України» прийняття особи до громадянства України здійснюється Президентом України шляхом видання Указів. Однак до ДМС України не надходила інформація про прийняття позивачки до громадянства України відповідно до статті 9 Закону України «Про громадянство України».
Позивачка подала відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін. В обґрунтування своєї позиції, яка повністю збігається з мотивами й висновками судів першої й апеляційної інстанцій, додатково зазначає, що відповідач залишив поза увагою факт набуття громадянства України позивачкою у 2013 році. Крім того, позивачка підкреслює, що Верховним Судом вже неодноразово підтверджено правильність висновків судів попередніх інстанцій в аналогічних справах.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до довідки №16 про реєстрацію особи громадянином України від 21 серпня 2013 року ОСОБА_1 набула громадянства України на підставі частини першої статті 8 Закону України «Про громадянство України» з 21 серпня 2013 року відповідно до рішення Головного управління Державної міграційної служби України в АР Крим.
Джанкойський районний відділ Головного управління Державної міграційної служби України в АР Крим 13 березня 2014 року видав ОСОБА_1 паспорт громадянина України серії НОМЕР_3 . Крім того, 10 квітня 2014 року позивачці орган №0126 видав паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 .
Наказом ДМС України від 30 серпня 2016 року №218 у зв`язку з тимчасовою окупацією Автономної республіки Крим, а також окремих районів, міст та селищ Донецької та Луганської областей згідно переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2014 року №1085-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення», ураховуючи положення статті 7 Закону України «Про основи національної безпеки України», визнано недійсним (анульованим), зокрема, бланк паспорта громадянина України серії НОМЕР_3 і бланк паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_3 .
Крім того, пунктом 2 наказу зобов`язано ДГПР (Чередніченко A.M.) забезпечити інформування Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Національної поліції України, Міністерства закордонних справ України і Національного банку України про визнання недійсними (анульованими) бланків, зазначених у пункті 1 цього наказу.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб, визначаються Законом України «Про громадянство України» (тут і надалі у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, надалі також - «Закон»).
Згідно зі статтею 3 Закону громадянами України є:
1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України;
2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство України» (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;
3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України», та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України;
4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.
Особи, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, є громадянами України з 24 серпня 1991 року, зазначені у пункті 2, - з 13 листопада 1991 року, а у пункті 3, - з моменту внесення відмітки про громадянство України.
Документами, що підтверджують громадянство України, є: паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; тимчасове посвідчення громадянина України; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну.
Відповідно до статті 6 Закону громадянство України набувається: за народженням; за територіальним походженням; внаслідок прийняття до громадянства; внаслідок поновлення у громадянстві; внаслідок усиновлення; внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров`я, в дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім`ю або передачі на виховання в сім`ю патронатного вихователя; внаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки; у зв`язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини; внаслідок визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства; за іншими підставами, передбаченими міжнародними договорами України.
Статтею 8 Закону передбачено, що особа, яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра, син чи дочка, онук чи онука народилися або постійно проживали до 24 серпня 1991 року на території, яка стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України», або яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра народилися або постійно проживали на інших територіях, що входили на момент їх народження або під час їх постійного проживання до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР), і є особою без громадянства або іноземцем, який подав зобов`язання припинити іноземне громадянство, та подала заяву про набуття громадянства України, а також її неповнолітні діти реєструються громадянами України. Іноземці, які є громадянами (підданими) кількох держав, подають зобов`язання припинити громадянство всіх цих держав. Іноземці, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, замість зобов`язання припинити іноземне громадянство подають декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства.
Датою набуття громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата реєстрації набуття особою громадянства України.
Відповідно до положень статті 21 Закону рішення про оформлення набуття громадянства України скасовується, якщо особа набула громадянство України відповідно до статей 8 і 10 цього Закону шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України.
Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджений Указом Президента України від 27 березня 2001 року №215/2001 «Питання організації виконання Закону України «Про громадянство України» (далі - «Порядок №215/2001»).
Згідно з пунктом 1 Порядку №215/2001 для встановлення, оформлення і перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, виходу з громадянства України особа подає заяву, а також інші документи, передбачені розділом II цього Порядку.
Відповідно до пункту 24 Порядку №215/2001 для оформлення набуття громадянства України за територіальним походженням особа, яка народилася до 24 серпня 1991 року на території, що стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України», або на інших територіях, що входили на момент народження особи до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) (частина перша статті 8 Закону), подає: а) заяву про набуття громадянства України за територіальним походженням; б) дві фотокартки (розміром 35 х 45 мм); в) один із таких документів: - декларацію про відсутність іноземного громадянства - для осіб без громадянства; - зобов`язання припинити іноземне громадянство - для іноземців. Іноземці, які є громадянами (підданими) кількох держав, подають зобов`язання припинити громадянство всіх цих держав. Подання зобов`язання припинити іноземне громадянство не вимагається від іноземців, які є громадянами (підданими) держав, законодавство яких передбачає автоматичне припинення особами громадянства (підданства) цих держав одночасно з набуттям громадянства іншої держави, або якщо міжнародні договори України з іншими державами, громадянами яких є іноземці, передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України; - декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства разом із документом, що підтверджує надання особі статусу біженця чи притулку в Україні, - для іноземців, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні; - заяву про зміну громадянства - для іноземців, які є громадянами держав, міжнародні договори України з якими передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України; г) копію свідоцтва про народження або інший документ, що підтверджує факт народження особи на територіях, зазначених у абзаці першому цього пункту.
За правилами пункту 25 Порядку №215/2001 для оформлення набуття громадянства України за територіальним походженням особа, яка постійно проживала до 24 серпня 1991 року на території, що стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України», або на інших територіях, що входили під час постійного проживання особи до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) (частина перша статті 8 Закону), подає документи, передбачені підпунктами «а» - «в» пункту 24 цього Порядку, а також документ, що підтверджує факт постійного проживання особи на зазначених територіях.
Відповідно до пункту 88 Порядку №215/2001, для скасування рішень про оформлення набуття громадянства України відповідно до статті 21 Закону органами міграційної служби, дипломатичними представництвами чи консульськими установами України готуються такі документи: а) подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України; б) документи, які підтверджують, що особа набула громадянство України за територіальним походженням (стаття 8 Закону) або була поновлена у громадянстві України (стаття 10 Закону) шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянства України (довідка органу міграційної служби, дипломатичного представництва чи консульської установи про те, що іноземець, який подав зобов`язання припинити іноземне громадянство, не подав документ про припинення цього громадянства, виданий уповноваженим органом відповідної держави, до уповноваженого органу України протягом двох років з моменту реєстрації його громадянином України, а незалежні від особи причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства не існують (частина п`ята статті 8 і частина друга статті 10 Закону); інформація органу міграційної служби про те, що іноземець, який подав декларацію про відмову від іноземного громадянства, не повернув паспорт іноземної держави до уповноважених органів цієї держави (частина восьма статті 8 і частина сьома статті 10 Закону); інформація про те, що на момент реєстрації громадянином України існували підстави, за наявності яких особа не поновлюється у громадянстві України (частини перша і друга статті 10 з урахуванням частини п`ятої статті 9 Закону; частина п`ята статті 10 Закону); інформація про інші неправдиві відомості та фальшиві документи, які були подані для набуття громадянства України відповідно до статей 8 і 10 Закону, або інформація про приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України відповідно до статей 8 і 10 Закону).
Пунктом 92 Порядку №215/2001 визначено, що до повноважень органів міграційної служби також належить скасування прийнятих ними рішень про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 Закону.
Відповідно до пункту 96 Порядку №215/2001 подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 Закону, стосовно особи, яка проживає в Україні, готується управлінням, відділом (сектором) міграційної служби в районі, районі у місті, місті обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, до якого цією особою подавалися документи щодо оформлення набуття громадянства України. Подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України разом із документами, передбаченими підпунктом «б» пункту 88 цього Порядку, надсилається до головного управління (управління) міграційної служби в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі.
За змістом пункту 97 Порядку №215/2001 про оформлення набуття громадянства України скасовується начальником головного управління (управління) міграційної служби в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі або його заступником. Повідомлення про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України у тижневий строк надсилається до управління, відділу (сектору) міграційної служби в районі, районі у місті, місті обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, яким було внесено подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України. Управління, відділ (сектор) міграційної служби в районі, районі у місті, місті обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення не пізніш як у тижневий строк з дня одержання повідомлення про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України повідомляє про це відповідну особу у письмовій формі із зазначенням причин скасування такого рішення.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13 квітня 2012 року №320, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 2 липня 2012 року за №1089/21401, затверджено Порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, який був чинним на час виникнення спірних правовідносин (далі - «Порядок №320»).
Пункт 10.4 Порядку №320 передбачає, що погашаються, уважаються недійсними та знищуються паспорти: які обмінюються у зв`язку зі зміною (переміною) прізвища, імені та по батькові; у разі встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); у разі непридатності паспорта для користування (пошкодження з різних причин, утрата фотокартки); осіб, громадянство України яких припинено; знайдені, замість яких видано нові; померлих громадян; зіпсовані під час заповнення; оформлені з порушенням вимог чинного законодавства України; не отримані власником протягом року.
У разі оформлення паспорта з порушенням вимог чинного законодавства керівником територіального органу (територіального підрозділу) проводиться службове розслідування, за результатами якого складається висновок у двох примірниках, який надсилається до Державної міграційної служби України для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу ДМС України. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС України, другий - у територіальному органі (підрозділі).
Якщо паспорт, який підлягає знищенню, видавався іншим територіальним підрозділом, до цього територіального підрозділу надсилається повідомлення за формою, наведеною у додатку 21 цього Порядку.
У випадках знищення паспортів, зіпсованих при заповненні, у Книзі обліку проставляється відмітка про псування паспорта із зазначенням номера і дати затвердження акта про знищення паспорта, а в графі 1 наклеюється вирізка з бланка паспорта громадянина України, де зазначено серію і номер паспорта.
Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 (далі - «Порядок №302»).
Відповідно до пунктів 39 та 40 вказаного Порядку (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) за наявності підстав, зазначених у цьому Порядку, раніше виданий паспорт підлягає вилученню, поверненню державі, знищенню або тимчасовому затриманню. Особа, стосовно якої громадянство України припинено відповідно до Закону України «Про громадянство України», зобов`язана у порядку та строки, встановлені законодавством про громадянство України, повернути паспорт територіальному підрозділу ДМС, що здійснив його оформлення та видачу.
Пунктом 43 Порядку №302 встановлено, що забороняється вилучення в особи паспорта, крім випадків, передбачених законом, зокрема взяття паспорта в заставу.
Згідно з пунктом 44 Порядку №302 територіальні органи чи територіальні підрозділи ДМС мають право вилучити, а також тимчасово затримати паспорти, які оформлені з порушенням вимог законодавства, підроблені, або в інших випадках, передбачених законом. Під час вилучення або тимчасового затримання паспорта складається відповідний акт встановленого МВС зразка та видається відповідна довідка.
Відповідно до пункту 45 Порядку №302 паспорт вважається недійсним у разі: 1) коли він підлягає обміну у зв`язку із зміною інформації, внесеної до паспорта (крім додаткової змінної інформації); 2) встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); 3) непридатності паспорта для подальшого використання; 4) припинення особою громадянства України; 5) коли він заявлений як втрачений або викрадений; 6) смерті особи, якій було видано паспорт; 8) оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства.
Постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 2014 року №152 затверджено Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон (далі - «Порядок №152»).
Пунктом 55 зазначеного Порядку визначено, що паспорт для виїзду за кордон вважається недійсним та знищується в разі: 1) коли він підлягає обміну у зв`язку із зміною прізвища, імені та по батькові; 2) встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті для виїзду за кордон, записам в паспорті громадянина України або свідоцтві про народження); 3) непридатності паспорта для виїзду за кордон для подальшого використання; 4) припинення громадянства особи; 5) коли паспорт для виїзду за кордон знайдено, а замість нього видано новий паспорт для виїзду за кордон; 6) смерті особи, якій було видано такий паспорт; 7) зіпсуття паспорта для виїзду за кордон під час заповнення; 8) оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства.
Відповідно до пункту 56 цього Порядку №152 у разі оформлення паспорта для виїзду за кордон з порушенням вимог законодавства керівник територіального органу чи підрозділу ДМС проводить службове розслідування. За результатами розслідування складається висновок у двох примірниках, який надсилається до ДМС для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу апарату ДМС. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС, другий - у територіальному органі або підрозділі ДМС.
Паспорти для виїзду за кордон списує та знищує територіальний орган або підрозділ ДМС, а за кордоном - закордонна дипломатична установа України, які прийняли рішення про списання та знищення таких паспортів (пункт 57 Порядку №152).
Списання та знищення недійсних паспортів для виїзду за кордон здійснюється комісією у складі не менше трьох посадових осіб територіального органу або підрозділу ДМС, а за кордоном - закордонної дипломатичної установи України. Комісія складає акт про списання та знищення недійсних паспортів для виїзду за кордон у трьох примірниках (пункт 58 Порядку №152)
Паспорти для виїзду за кордон, вилучені територіальним органом або підрозділом ДМС, а за кордоном - закордонною дипломатичною установою України, знищуються щомісяця згідно з актом про знищення паспортів для виїзду за кордон. Територіальний орган або підрозділ ДМС, а за кордоном - закордонна дипломатична установа України з використанням відомчої інформаційної системи вносить до бази даних Реєстру інформацію про факт знищення паспорта для виїзду за кордон та інформує про це територіальний орган або підрозділ ДМС, що видав паспорт для виїзду за кордон, а за кордоном - закордонну дипломатичну установу України (пункт 60 Порядку №152).
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга ДМС України у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України (тут і надалі у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що приймаючи оскаржуваний наказ від 30 серпня 2016 року №218 «Про визнання недійсними бланків», відповідач керувався статтею 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» і постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2014 року №1085-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення». Водночас посилання на норму Закону України «Про громадянство України» або будь-якого іншого нормативно-правового акту, на підставі якого відповідач прийняв оскаржуваний наказ, відсутнє.
Верховний Суд погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій, що посилання відповідача на зазначене законодавство не може бути підставою для визнання недійсним бланку паспорту, оскільки не регулює спірних відносин.
Отже, бланк паспорту не може вважатися недійсним як такий, дія якого не відбулася, оскільки у 2014 році вказаний бланк було використано для видачі позивачеві паспорту громадянина України, яким ОСОБА_1 користувалась з 2014 року.
Відповідно до пункту 46 Порядку №302 у разі оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства керівник територіального підрозділу ДМС проводить службову перевірку, за результатами якої складається висновок у двох примірниках, який надсилається до ДМС для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу апарату ДМС. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС, другий - у територіальному підрозділі ДМС.
За приписами пункту 47 Порядку №302 недійсні паспорти анулюються шляхом пробиття не менш як одного отвору в машинозчитуваній зоні, після чого знищуються.
Знищення недійсних паспортів здійснюється комісією в складі не менше трьох посадових осіб територіального органу та територіального підрозділу ДМС, яка складає акт про списання та знищення недійсних паспортів у трьох примірниках (пункт 48 Порядку №302).
Недійсні паспорти знищуються щомісяця згідно з актом про знищення недійсних паспортів (пункт 49 Порядку №302).
Територіальний підрозділ ДМС у випадках, передбачених пунктом 45 цього Порядку, з використанням відомчої інформаційної системи ДМС вносить до Реєстру інформацію про факт визнання недійсним та про знищення паспорта, який було оформлено із застосуванням засобів Реєстру, або інформує про це територіальний підрозділ ДМС, що видав паспорт (у разі визнання недійсним чи знищення паспорта зразка 1993 року) (пункт 50 Порядку №302).
Однак, як встановлено судами попередніх інстанцій, ДМС України не проводилась службова перевірка за фактом оформлення бланку паспорту з порушенням вимог законодавства, висновок за результатами перевірки не складався.
Разом з тим, інформацію про те, який саме документ, подія або законодавчий припис слугували фактичною передумовою для ініціювання проведення перевірки правомірності видачі бланку паспорту серії НОМЕР_3 , відповідач суду не надав.
Крім того, облікових документів, у тому числі щодо списання бланків паспортів, на підставі яких можливо було б встановити, що зазначені бланки паспортів дійсно не було використано в 2014 році, а також, що ці бланки перебували в залишку невикористаних бланків в територіальних органах чи підрозділах ДМС України в АР Крим на момент анексії території АР Крим у лютому 2014 року відповідач не надав.
Тимчасова окупація АР Крим, на яку посилається відповідач в оскаржуваному наказі, сама по собі не може вважатися належною підставою для прийняття рішення про визнання недійсним бланків паспортів позивачки. Крім того, ця подія мала місце у 2014 році, в той час як рішення про визнання недійсними бланків паспортів ОСОБА_1 прийнято відповідачем лише у 2016 році.
Принцип заснованості на законі знайшов своє закріплення у частині другій статті 19 Конституції України, в якій зазначається, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Інакше кажучи, межі діяльності суб`єктів публічної влади обмежені положеннями законодавчих актів. Наведене конституційне положення є способом розширеного викладення принципу «дозволено тільки те, що прямо передбачено законом».
Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач у спірних відносинах не дотримав процедури визнання недійсним бланку паспорту, передбачену Порядком №302.
Доводи відповідача, про те, що позивачкою не надано доказів на підтвердження факту набуття громадянства України за територіальним походженням у порядку, визначеному законодавством, не є доказом правомірності дій відповідача у спірних відносинах і не спростовують факту недотримання відповідачем встановленого порядку визнання недійсним бланку паспорту.
Крім того, як встановлено судами попередніх інстанцій, ДМС України не надала докази, які б свідчили про подання позивачкою під час оформлення паспорту громадянина України і паспорту громадянина України для виїзду за кордон свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, чи приховування позивачем будь-якого суттєвого факту, за наявності якого позивачка не мала права набути громадянство України.
Отримавши паспорт громадянина України серії НОМЕР_3 і паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 ОСОБА_1 надалі добросовісно вважала, що нею додержано вимоги закону щодо набуття громадянства України.
З аналізу встановлених судами обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій, що паспорт громадянина України і паспорт громадянина України для виїзду за кордон було отримано позивачем на підставі Закону України «Про громадянство України», а тому наявні всі правові підстави для задоволення позовних вимог.
Аналогічна правова позиція уже була висловлена Верховним Судом у постанові від 26 липня 2019 року у справі №826/27149/15, у постанові від 1 серпня 2018 року у справі №818/590/17, у постанові від 27 червня 2019 року у справі №826/8658/18.
Крім того, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що довідку про набуття громадянства України видано у 2013 році, тобто до анексії Російською Федерацією території АР Крим, яка мала місце в лютому 2014 року, а тому посилання відповідача на виявлення фактів незаконного документування певної категорії осіб паспортами громадянина України у зв`язку з набуттям ними громадянства України у спрощеному порядку за територіальним походженням відповідно до статті 8 Закону України «Про громадянство України» на підставі довідок про реєстрацію особи громадянином України, виданих від імені Головного управління ДМС в Автономній Республіці Крим, є необґрунтованим.
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на повно встановлених обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, з правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
Колегія суддів зазначає, що доводи наведені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів першої й апеляційної інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.
У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної міграційної служби України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва 24 червня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………
…………………………….
…………………………….
Н.М. Мартинюк
Ж.М. Мельник-Томенко
Яковенко М.М.,
Судді Верховного Суду