ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 січня 2025 року
м. Київ
справа № 640/20619/19
адміністративне провадження № К/990/17405/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Єресько Л. О., Загороднюка А. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2024 (колегія суддів у складі: Мельничука В. П., Василенка Я. М., Костюк Л. О.),
УСТАНОВИВ:
Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
У жовтні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України, в якому просив: визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 25.09.2019 № 952ц, згідно з яким позивач уважається звільненим з посади заступника Генерального прокурора з 25.09.2019; поновити позивача на посаді заступника Генерального прокурора.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивача незаконно звільнено із займаної посади на підставі підпункту 4 пункту 21 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19.09.2019 № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-IX), а тому спірний наказ підлягає скасуванню із поновленням позивача на посаді.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 31.01.2024 у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ Генерального прокурора прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначений підпунктом 4 пункту 21 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX та статті 9 Закону України «Про прокуратуру», з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції позивач оскаржив його в апеляційному порядку.
Під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції від представника позивача - адвоката Козаченко В. І. надійшло клопотання про зупинення провадження у справі до розгляду Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 50 народних депутатів України (3/116/20) щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України від 19.09.2019 № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (зі змінами).
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2024 задоволено клопотання ОСОБА_1 про зупинення апеляційного провадження. Зупинено апеляційне провадження у справі № 640/20619/19 за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 31.01.2024 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі № 1-4/2020 (116/20) за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України від 19.09.2019 № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (зі змінами). Зобов`язано учасників справи після усунення обставин, які стали підставою для зупинення провадження у справі, повідомити про це Шостий апеляційний адміністративний суд.
Зупиняючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ухвалою Конституційного Суду України від 14.05.2020 у справі № 1-4/2020 (116/20) відкрито конституційне провадження за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-ІХ (зі змінами). Підставою для звільнення позивача з посади заступника Генерального прокурора з 25.09.2019 є підпункт 4 пункту 21 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ. При цьому, суд зазначив, що у випадку визнання неконституційними положень Закону № 113-ІХ (зі змінами), останні втрачають чинність з дня ухвалення відповідного рішення. Проте Конституційний Суд вправі визначити у своєму рішенні, порядок і строки його виконання. З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для зупинення апеляційного провадження у цій справі до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі № 1-4/2020 (116/20) за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-ІХ (зі змінами).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2024, посилаючись на порушення цим судом норм процесуального права, Офіс Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначену ухвалу та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
На обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження указує на відсутність підстав зупиняти провадження, оскільки судом першої інстанції встановлено всі обставини справи, які мають значення для предмета спору, досліджено докази, що їх підтверджують; об`єктивних перешкод у наданні оцінки законності прийнятого рішення судом першої інстанції немає.
Наголошує, що зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадку, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акту, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотну силу). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акту не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України. Спірні правовідносини, що виникли між ОСОБА_1 та Офісом Генерального прокурора, не стосуються притягнення до юридичної відповідальності.
Рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення.
Указане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постановах від 23.01.2019 у справі № 820/2462/17, від 19.11.2018 у справах № 755/4893/18 та № 755/18431/15-а, від 15.05.2019 у справі № 640/20317/16а, від 23.12.2019 у справі № 814/1274/17, від 17.03.2020 у справі № 826/7286/18.
Таким чином, на думку відповідача оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції не відповідає вимогам статей 236 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), застосування яких, на думку заявника касаційної скарги, призвели до неправильного вирішення питання у справі, що у силу частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування оскаржуваної ухвали та направлення справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи
Представник позивача у відзиві на касаційну скаргу просить відмовити в її задоволенні, а ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2024 залишити без змін.
Рух касаційної скарги
03.05.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2024.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03.05.2024 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Загороднюка А. Г. для розгляду судової справи № 640/20619/19.
Ухвалою Верховного Суду від 23.05.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2024.
Ухвалою Верховного Суду від 28.01.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Позиція Верховного Суду
Джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить з такого.
Відповідно до ухвали Верховного Суду від 23.05.2024 касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема щодо неможливості розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи № 1-4/2020 (116/20) за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-ІХ, що є підставою касаційного оскарження згідно із частиною четвертою статті 328 КАС України.
Щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості розгляду справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, Верховний Суд зазначає таке.
За правилом пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Статтею 58 Конституції України визначено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.
Отже, за чинним правовим регулюванням закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом`якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.
Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи необхідно розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.
Зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадках, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акта, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотню дію). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акта не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.
Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав, визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.
У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону № 113-IX, зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано доцільним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання із фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.
Вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі № 640/20619/19, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору; в достатній мірі не конкретизував, у чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання, та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.
Необхідно також зауважити про те, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обидві сторони надмірний тягар правової невизначеності.
Для цієї категорії справ законодавством установлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду.
Невиправдане зупинення судом провадження у справі є неприпустимим, не відповідає завданню адміністративного судочинства і тягне за собою порушення строків розгляду справи.
Окрім того, спори щодо звільнення з публічної служби пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі, і в такому випадку на її користь підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути великих розмірів за відсутності у цьому вини органу.
Відповідні висновки викладені у постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12.12.2019 у справі № 826/25204/15, постановах Верховного Суду від 07.04.2021 у справі № 200/5251/20-а, від 27.04.2021 у справі № 360/2091/20, від 19.05.2021 у справі № 360/2163/20, від 27.05.2021 у справі № 120/2101/20-а, від 09.06.2021 у справі № 360/2175/20, від 21.10.2021 у справі № 200/5458/20-а, від 27.10.2021 у справі № 360/2161/20, від 29.10.2021 у справі № 120/2135/20-а, від 30.06.2022 у справі № 160/1322/21та інших.
Отже, оскільки суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, Верховний Суд, з огляду на приписи частин першої та четвертої статті 353 КАС України, дійшов висновку, що касаційна скарга Офісу Генерального прокурора підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2024 - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити.
Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2024 у справі № 640/20619/19 скасувати, справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
СуддіЖ.М. Мельник-Томенко Л.О. Єресько А. Г. Загороднюк