07.02.2024

№ 640/22029/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 січня 2024 року

м. Київ

справа № 640/22029/19

адміністративне провадження № К/9901/19074/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 640/22029/19

за позовом Державної судової адміністрації України до Кабінету Міністрів України, треті особи: Фонд державного майна України, Закарпатський окружний адміністративний суд, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року (прийняте колегією суддів: головуючий-суддя - Вєкуа Н.Г., судді: Васильченко І.П., Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого-судді - Губської Л.В., суддів: Епель О.В., Оксененка О.М.)

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2019 року Державна судова адміністрація України (далі - ДСА України, позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи: Фонд державного майна України, Закарпатський окружний адміністративний суд, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 811 «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями» у частині доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації у місячний строк вжити заходи до укладення договору оренди щодо переданого згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року № 221 «Про передачу частини будівлі у м. Ужгороді до сфери управління Державної судової адміністрації» будівель для розміщення підрозділів Закарпатської обласної ради професійних спілок.

2. В обґрунтування заявлених вимог позивач вказував, що оскаржувана постанова Уряду прийнята без дотримання процедури погодження із заінтересованими органами, зокрема, позивачем. Зазначив, що постанова Уряду № 811 за своїх змістом є актом індивідуальної дії, оскільки стосується прав або інтересів визначених в акті осіб, дія якого вичерпується його виконанням і має визначений строк. Враховуючи, що постанови Уряду мають нормотворчий характер, поєднання в оспорюваній постанові ознак нормативно-правового акта (п. 1 постанови) та акта індивідуальної дії (п. 2 постанови) суперечить Закону України «Про Кабінет Міністрів України» № 974-VII та Регламенту Кабінету Міністрів України, оскільки з питань передачі майна Уряд видає розпорядження.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року адміністративний позов Державної судової адміністрації України задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №811 "Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями" у частині доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації у місячний строк вжити заходи до укладення договору оренди щодо переданого згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року №221 "Про передачу частини будівлі у м. Ужгороді до сфери управління Державної судової адміністрації" будівель для розміщення підрозділів Закарпатської обласної ради професійних спілок.

Стягнуто на користь Державної судової адміністрації України понесені судові витрати у розмірі 1921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна грн) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України задоволено частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року скасовано в частині розподілу судових витрат. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року залишено без змін.

4. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, враховуючи обставини встановлені судом першої інстанції, зазначив, що при прийнятті пункту 2 оскаржуваної постанови № 811 відповідач порушив права власника майна (позивача), зобов`язавши до вчинення відповідних дій без попередньої на те згоди, всупереч вимогам абзацу першого пункту 5 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (зі змінами), з перевищенням640/22029/19 повноважень та з порушенням Конституції України, а також обмежив речове право оперативного управління Закарпатського окружного адміністративного суду.

Суди зазначили, що Кабінет Міністрів України не наділений правом встановлювати порядок управління об`єктами державної власності суб`єктами управління, шляхом зобов`язання позивача до укладення договорів оренди.

Крім цього, Суди дослідивши положення Конституції України та законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про оренду державного та комунального майна», «Про управління об`єктами державної власності» у відповідних редакціях, акцентували увагу на тому, що у чинному законодавстві відсутні норми, які надають повноваження Кабінету Міністрів України на власний розсуд зобов`язувати органи управління майном укладати договори оренди державного майна, яке перебуває у сфері їх управління.

Також суд апеляційної інстанції наголосив, що процедура прийняття постанови Уряду визначена Регламентом Кабінету Міністрів України та не дотримана відповідачем в частині дотримання вимог нормотворчої техніки, погодження усіма заінтересованими органами та з позивачем.

Таким чином, суди дійшли висновку про те, що оскаржуваний пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 811 прийнято з порушенням засад цивільного законодавства щодо свободи договору та вільного волевиявлення, положення Конституції України та законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про оренду державного та комунального майна» та «Про управління об`єктами державної власності», з порушенням передбаченої Регламентом Кабінету Міністрів України процедури та без погодження з позивачем, а тому він має бути скасованим.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 03 серпня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Кабінету Міністрів України.

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року, ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

За змістом касаційної скарги її подано на підставі положень пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України).

На обґрунтування підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції були неправильно застосовані норми матеріального права, а саме: хибно витлумачено норми права (пункти 14, 15 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України (в редакції від 18 листопада 2009 року), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2005 року № 870) та не встановлено, що є допустимим знаходження в тексті постанови Кабінету міністрів України не тільки загально-правових норм, але і правових норм індивідуального характеру.

Крім цього, за твердженням скаржника, оскарження постанови № 811 не входить до компетенції Державної судової адміністрації України як суб`єкта владних повноважень, оскільки спірна постанова має характер пропозиції i не передбачає виникнення правових зобов`язань з боку Державної судової адміністрації України, а її прийняття належить до виключної компетенції Уряду.

Також, на думку скаржника, помилковими є висновки судів попередніх інстанцій щодо недотримання Урядом процедури прийняття та неузгодженості форми постанови № 811 як нормативно-правого акта з її змістом.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

6. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 серпня 2020 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді ОСОБА_1, суддів Бучик А.Ю., Стеценка С. Г.

Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.

7. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду № 902 від 13 червня 2023 року, у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 у відставку, що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, унаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

8. Верховний Суд ухвалою від 30 січня 2024 року прийняв до провадження зазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в попереднє судове засідання на 31 січня 2024 року.

9. Від Державної судової адміністрації України надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій без змін.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року № 221-р «Про передачу частини будівлі у м. Ужгороді до сфери управління Державної судової адміністрації» передано частину будівлі (літер АА-1) загальною площею 3676,4 кв. м (реєстраційний номер 1072844021101) на площі Народній, 5, у м. Ужгороді із сфери управління Фонду державного майна України до сфери управління Державної судової адміністрації України.

Наказом ДСА України від 12 червня 2017 року № 743 «Про закріплення нерухомого майна, розташованого на площі Народній, 5 у м. Ужгороді» зазначене нерухоме майно закріплене на праві оперативного управління за Закарпатським окружним адміністративним судом.

Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 90262612 від 22 червня 2017 року право власності на об`єкт нерухомості - частину будівлі літ. АА-1 за адресою: пл. Народна, 5, м. Ужгород, загальною площею 3676,4 кв. м зареєстровано за державою в особі Державної судової адміністрації України.

Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права № 90266849 від 22 червня 2017 року зареєстроване право оперативного управління за Закарпатським окружним адміністративним судом на вказаний об`єкт нерухомості.

02 вересня 2019 року на адресу ДСА України надійшла постанова Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 811 «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями», пунктом 2 якої доручено Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації та Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходів до укладення договорів оренди щодо переданих, згідно з розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 року № 13 «Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України» та від 29 березня 2017 року № 221 «Про передачу частини будівлі у м. Ужгород до сфери управління Державної судової адміністрації» будівель для розміщення підрозділів Закарпатської і Полтавської обласних рад професійних спілок.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними вказаною постановою, позивач звернувся із цим позовом до суду за захистом своїх прав.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційного провадження та на підставі встановлених фактичних обставин справи.

12. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

13. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС дійшла таких висновків.

В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, законами України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваної постанови; Закон № 794-VII), «Про управління об`єктами державної власності» від 21 вересня 2006 року № 185-V (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваної постанови; Закон № 185-V), «Про оренду державного та комунального майна» від 10 квітня 1992 року № 2269-ХІІ (тут і далі в редакції Закону № 2269-XII, чинній на момент прийняття оскаржуваної постанови), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» № 794-VII основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Згідно з п. 6 ч. 1 ст. 2 Закону № 794-VII, до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об`єктами державної власності відповідно до закону.

Відповідно до статті 117 Конституції України та частини першої статті 49 Закону № 794-VII, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Згідно з ст. 1 Закону України «Про Фонд державного майна України», ФДМУ є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами держави щодо об`єктів державної власності, що належать до сфери його управління, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності.

У статті 1 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» № 185-V визначено, що управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

Відповідно до ст. 3 Закону № 185-V, об`єктами управління державної власності є: майно, яке передане казенним підприємствам в оперативне управління; майно, яке передане державним комерційним підприємствам (далі - державні підприємства), установам та організаціям; майно, яке передане державним господарським об`єднанням; корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій (далі - корпоративні права держави); державне майно, що забезпечує діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України; державне майно, передане в оренду, лізинг, концесію; державне майно, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних капіталів або залишилося після ліквідації підприємств та організацій; державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування Національній академії наук України, галузевим академіям наук; безхазяйне та конфісковане майно, що переходить у державну власність за рішенням суду.

Згідно з ст. 4 вказаного Закону, суб`єктами управління об`єктами державної власності є: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері управління об`єктами державної власності; міністерства, інші органи виконавчої влади та державні колегіальні органи (далі - уповноважені органи управління); Фонд державного майна України; органи, що забезпечують діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України; органи, які здійснюють управління державним майном відповідно до повноважень, визначених окремими законами; державні господарські об`єднання, державні холдингові компанії, інші державні господарські організації (далі - господарські структури); Національна академія наук України, галузеві академії наук.

Приписами статті 5 Закону № 185-V визначено, що Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління, що визначає об`єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об`єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб`єктам управління, визначеним цим Законом.

Отже, Кабінет Міністрів України є суб`єктом, який здійснює управління об`єктами державної власності та в силу закону наділений повноваженнями щодо розпоряджання ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

14. Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року № 221-р «Про передачу частини будівлі у м. Ужгороді до сфери управління Державної судової адміністрації» передано частину будівлі (літер АА-1) загальною площею 3676,4 кв. м (реєстраційний номер 1072844021101) на площі Народній, 5, у м. Ужгороді із сфери управління Фонду державного майна України до сфери управління Державної судової адміністрації України.

Вказане розпорядження є чинним, а правомірність його видання підтверджена рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 квітня 2019 року по справі № 826/10720/18.

Отже, позивач виступає від імені держави власником будівлі за адресою: пл. Народна, 5, м. Ужгород.

Відповідно до пункту 16 частини першої статті 152 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" № 1402-УІІІ, Державна судова адміністрація України здійснює управління об`єктами державної власності, що належать до сфери управління Державної судової адміністрації України.

Згідно частини 2 статті 137 Господарського кодексу України власник майна, закріпленого на праві оперативного управління за суб`єктом господарювання, здійснює контроль за використанням і збереженням переданого в оперативне управління майна безпосередньо або через уповноважений ним орган.

15. Разом з цим, оскаржуваною постановою відповідача від 21 серпня 2019 року № 811 «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями», доручено Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації та Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходів до укладення договорів оренди щодо переданих, згідно з розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 року № 13 «Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України» та від 29 березня 2017 року № 221 «Про передачу частини будівлі у м. Ужгород до сфери управління Державної судової адміністрації» будівель для розміщення підрозділів Закарпатської і Полтавської обласних рад професійних спілок (пункт 2 постанови).

16. Як зазначалося, приймаючи оскаржувані рішення суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що при прийнятті пункту 2 оскаржуваної постанови № 811 відповідач порушив права власника майна (позивача), зобов`язавши до вчинення відповідних дій без попередньої на те згоди, всупереч вимогам абзацу першого пункту 5 § 33 Регламенту, з перевищенням повноважень та з порушенням Конституції України, а також обмежив речове право оперативного управління Закарпатського окружного адміністративного суду.

17. Кабінет Міністрів України вказує, що надання державного майна в оренду не належить до компетенції позивача. Так, відносно приміщень будівлі у м. Ужгороді, про які зазначено в пункті 2 постанови № 811, орендодавцем, відповідно до Закону України «Про оренду державного та комунального майна» № 2269-ХІІ, може бути Фонд державного майна України; уповноваженим органом управління - Державна судова адміністрація України, а тому, передача державного майна в оренду здійснюється орендодавцем відповідно до вимог статті 9 Закону № 2269-ХІІ на підставі згоди уповноваженого органу управління на оренду державного майна і пропозицій щодо умов договору оренди, які мають забезпечувати ефективне використання орендованого майна.

Також, на думку скаржника, постанова № 811 не містить зобов`язуючих для позивача норм щодо подальшого використання чи обмеження використання такого майна, а відповідно, і не змінює прав позивача з управління певним державним майном.

18. Верховний Суд вважає вірним вищевказаний висновок судів попередніх інстанцій та помилковими доводи скаржника, з огляду на таке.

Відповідно до абзацу 4 п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» у сфері економіки та фінансів Кабінет Міністрів України, зокрема, здійснює відповідно до закону управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об`єктами мiнicтepствaм, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб`єктам господарювання; подає до Верховної Ради України пропозиції стосовно визначення переліку об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації.

Згідно з вимогами ст. 1 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» № 185-V управління об`єктами державної власності - це здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням i розпорядженням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних i суспільних потреб.

Положеннями частини першої статті 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» визначено, що Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління, що визначає об`єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об`єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб`єктам управління, визначеним цим Законом.

Частиною другою статті 5 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" встановлено вичерпний перелік повноважень Кабінету Міністрів України щодо управління об`єктами державної власності.

Відповідно до підпункту "п" пункту 18 частини другої статті 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» Кабінет Міністрів України визначає порядок проведення конкурсу на право оренди державного майна.

Згідно з пунктом 18-1 частини другої статті 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» Кабінет Міністрів України, у тому числі, затверджує методики оцінки об`єктів оренди, розрахунку, розподілу і використання плати за оренду (суборенду) державного майна.

19. Проаналізувавши наведені норми законодавства, суди попередніх інстанцій правомірно виходили з того, що у відповідача відсутні повноваження уповноважувати органи управління майном до вжиття заходів щодо укладання договорів оренди державного майна, яке перебуває у сфері їх управління.

20. Так, організаційні відносини, пов`язані з передачею в оренду майна державних підприємств, установ та організацій, підприємств, заснованих на майні, що належить Автономній Республіці Крим або перебуває у комунальній власності, їх структурних підрозділів та іншого окремого індивідуально визначеного майна, що перебуває в державній та комунальній власності регулювалися положеннями Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 10 квітня 1992 року № 2269-ХІІ.

Відповідно до статті 2 вказаного Закону орендою є засноване на договорі строкове платне користування майном, необхідним орендареві для здійснення підприємницької та іншої діяльності.

Державну політику у сфері оренди здійснюють: Кабінет Міністрів України, а також Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва - щодо державного майна; органи, уповноважені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, - щодо майна, яке належить Автономній Республіці Крим; органи місцевого самоврядування - щодо майна, яке перебуває в комунальній власності.

Відповідно до вимог ст. 5 цього Закону орендодавцями є Фонд державного майна України - щодо цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, а також майна, що не увійшло до статутного (складеного) капіталу господарських товариств; підприємства, установи та організації - щодо нерухомого майна, загальна площа якого не перевищує 200 квадратних метрів на одне підприємство, установу, організацію, та іншого окремого індивідуально визначеного майна, тощо.

Статтями 7, 8 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» визначено порядок передачі державного майна в оренду.

Ініціатива щодо оренди майна може виходити від фізичних та юридичних осіб, які можуть бути орендарями відповідно до статті 6 цього Закону, пропозиція може надходити від орендодавців, зазначених у статті 5 цього Закону. Орендодавець може оголосити про передачу майна в оренду в порядку, встановленому цим Законом (частина 1 статті 7 Закону № 2269-ХІІ).

Фонд державного майна України щодо державного майна, а органи, уповноважені Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування, щодо майна, яке належить Автономній Республіці Крим, або комунального майна формують щороку на підставі інформації органів, уповноважених управляти відповідним майном, переліки цілісних майнових комплексів підприємств та їх структурних підрозділів і нерухомого майна, що може бути передано в оренду (частина 4 статті 7 Закону № 2269-ХІІ).

Стаття 9 Закону № 2269-XII визначає порядок укладення договору оренди.

Частиною першою цієї статті визначено, що фізичні та юридичні особи, які бажають укласти договір оренди, направляють заяву, проект договору оренди, а також інші документи згідно з переліком, що визначається Фондом державного майна України, відповідному орендодавцеві, зазначеному у статті 5 цього Закону.

Згідно з абзацом першим частини третьої статті 9 Закону № 2269-XII, орган, уповноважений управляти державним майном, розглядає подані йому матеріали і протягом п`ятнадцяти днів після їх надходження надсилає орендодавцеві висновки про умови договору оренди або про відмову в укладенні договору оренди.

В силу частини 1 статті 12 Закону 2269-XII договір оренди вважається укладеним з моменту досягнення домовленості з усіх істотних умов і підписання сторонами тексту договору.

21. Отже, системний аналіз вищенаведених норм свідчить, що передача державного майна в оренду має здійснюватися відповідно до вимог Законів України "Про оренду державного та комунального майна» та "Про управління об`єктами державної власності» у чітко визначеному порядку, за наявності згоди уповноваженого органу управління на оренду державного майна і пропозицій щодо умов договору оренди.

Водночас, у цій справі судами попередніх інстанцій встановлено та не спростовано належними доказами відповідачем, що ДСА України виступає від імені держави власником частини будівлі за адресою: площа Народна, 5 у м. Ужгороді.

Як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, надання в оренду майна, яке знаходиться у сфері управління Державної судової адміністрації України, належить до компетенції саме позивача, а не Фонду державного майна України, як помилково вважає скаржник.

При цьому, як вірно зазначає позивач у відзиві на касаційну скаргу, Кабінет Міністрів не наділений правом самостійно встановлювати порядок управління об`єктами державної власності суб`єктами управління, шляхом зобов`язання позивача до укладення договорів оренди з конкретним суб`єктом.

Таким чином, вірними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що положення пункту 2 Постанови № 811 не є предметом регулювання рішення Уряду та можуть бути реалізовані відповідними органами влади в межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом України «Про оренду державного та комунального майна» № 2269-XII.

Також Верховний Суд вважає слушними доводи позивача та правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що прийняттям оскаржуваної постанови № 811 порушено одну з основних засад цивільного судочинства - свободу договору та вільного волевиявлення, чим фактично позбавлено судові органи речового права щодо можливості використовувати цю будівлю для здійснення судочинства.

22. Як зазначалося, скаржник в касаційній скарзі вказує на те, що висловлена Урядом пропозиція/доручення іншому державному органу розглянути питання щодо ефективності використання певного державного майна, наданого такому органу в управління, є належною реалізацією Урядом своїх управлінських функцій у певній сфері та не може розглядатися як втручання в компетенцію іншого державного органу.

Водночас приписами ст. 117 Конституції України та частиною 1 статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови i розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Тобто вказані норми права передбачають обов`язковість виконання постанов i розпоряджень Уряду i є імперативними.

При цьому, із змісту оскаржуваної постанови Уряду вбачається, що у ній визначено строк укладання договору, а також наголошено на вжитті заходів для його укладення, що вказує на її спонукальний та зобов`язальний характер. Вказане спростовує твердження Кабінету Міністрів України про те, що оскаржувана постанова відповідача має для Державної судової адміністрації України характер пропозиції.

За таких обставин, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідач під час видання пункту 2 Постанови № 811 щодо доручення Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації та Генеральної прокуратури України вжити заходи до укладення договорів оренди щодо переданих будівель, втрутився в порядок управління державним майном, яке передано до сфери управління позивача.

23. Також Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги щодо дотримання Урядом процедури прийняття постанови № 811 та реалізацію відповідачем під час її прийняття нормотворчих повноважень у належній формі.

Зі змісту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями» від 21 серпня 2019 року № 811 вбачається, що вона одночасно носить нормативний характер й вирішує питання передачі майна.

Пунктом першим цієї постанови внесено зміни до Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу, в той же час, другим пунктом доручено Фонду державного майна за участю Федерації професійних спілок, Державної судової адміністрації та Генеральної прокуратури України у місячний строк вжити заходів до укладення договорів оренди щодо будівель для розміщення підрозділів Закарпатської і Полтавської обласних рад професійних спілок.

На думку скаржника, видання акту Уряду, який містить, як зміни до Методики і носить нормативний характер, так і вирішує питання передачі майна і носить розпорядчий характер, у формі постанови Кабінету Міністрів України є реалізацією нормотворчих повноважень Уряду у належній формі.

Водночас, порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначення інших процедурних питань його діяльності встановлюється Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950.

Параграф 29 Регламенту Кабінету Міністрів України визначає, що акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов, а п. п. 1, 2 § 30 розділу 4 Регламенту визначає, що акти Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень.

Отже правильними є висновки судів попередніх інстанцій про порушення відповідачем Регламенту в частині дотримання вимог нормотворчої техніки під час прийняття оскаржуваної постанови Уряду.

24. Посилання скаржника на пункти 14, 15 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, які затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 року № 870, та на відсутність Висновку Верховного Суду щодо правильного застосування цих норм, є безпідставними, оскільки ці правила чітко та послідовно визначають порядок підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, порядок внесення змін до раніше прийнятих актів Уряду, а тому не потребують висновку Верховного Суду щодо правильного їх застосування.

Так, згідно до пункту 1 Правил № 870, ці правила визначають загальні підходи до підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України (постанов і розпоряджень), їх форму, структуру та техніко-юридичні особливості розроблення з урахуванням нормопроектувальної техніки.

В силу пункту 6 Правил № 870, проект постанови Кабінету Міністрів України готується у разі: затвердження положення або іншого нормативно-правового акта; затвердження, прийняття або приєднання до міжнародних договорів; внесення змін до тексту постанов Кабінету Міністрів України, затверджених ними положень або інших нормативно-правових актів; визнання такими, що втратили чинність, постанов Кабінету Міністрів України, або їх скасування.

Проект розпорядження Кабінету Міністрів України готується з оперативних, організаційно-розпорядчих або інших питань (зокрема щодо утворення або ліквідації робочих органів, затвердження або зміни їх складу).

Відповідно до пункту 8 Правил № 870, у процесі роботи над проектом постанови проводиться аналіз положень Конституції і законів України, актів Президента України, які стосуються предмета його врегулювання, вивчаються акти Кабінету Міністрів України, що регулюють певні питання у відповідній сфері суспільних відносин, і практика їх застосування, наукова література, матеріали друкованих засобів масової інформації, а також результати соціологічних та інших досліджень (у разі їх проведення).

Пунктом 11 Правил № 870 визначено, що проект постанови складається з назви, вступної та постановляючої частини і у разі потреби додатків.

Пунктами 14, 15 Правил визначено, що постановляюча частина постанови повинна містити: нормативні положення; конкретні доручення суб`єктам суспільних відносин у відповідній сфері; умови та порядок дії інших постанов (окремих норм); посилання на додатки (у разі їх наявності); норми, пов`язані з набранням чинності постановою (окремими нормами). У разі потреби визначаються орган (органи) виконавчої влади або посадова особа (особи), що здійснюють контроль за виконанням постанови.

Структурно постановляюча частина постанови викладається у такій послідовності: пункти, що містять нормативні положення; пункти, що стосуються внесення змін до постанов (розпоряджень) або визнання їх (окремих норм) такими, що втратили чинність; пункти, що містять окремі доручення; пункт, що стосується визначення дати набрання чинності постановою.

Пунктом 19 Правил передбачено, що проект постанови не повинен за змістом виходити за межі предмета його правового регулювання і містити значну кількість винятків із загальних правил.

Водночас, пункти 25 та 26 цих Правил містять норми, що стосуються саме внесення змін або визнання такими, що втратили чинність, раніше прийнятих актів Кабінету Міністрів України (окремих норм).

Так, згідно пункту 26 Правил внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України або визнання її такою, що втратила чинність, оформляється постановою, а до розпорядження - розпорядженням, а також постановою, якщо одночасно вносяться зміни до постанов і розпоряджень.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається із матеріалів справи, пункт 1 оскаржуваної постанови № 811 містить зміни до Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу, що носить нормативний характер та реалізується відповідачем за окремою процедурою, проте, другий пункт оскаржуваної постанови має саме розпорядчий характер та є актом індивідуальної дії щодо конкретних суб`єктів (Фонду державного майна, Державної судової адміністрації, Генеральної прокуратури України, Федерації профспілок України) та дія якого вичерпується з моменту вжиття заходів для укладення договорів оренди.

Як вірно зазначили суди попередніх інстанцій, пункт другий не змінює жодного попереднього акту Уряду, має розпорядчий характер, а тому мав оформлюватися виданням розпорядження.

Відповідач не був позбавлений можливості реалізувати свої повноваження щодо розпорядження державним майном двома окремими актами (постановою та розпорядженням), оскільки пункти 1 і 2 постанови №811 є різними, як за своєю формою, так і за спрямованістю на регулювання суспільних відносин.

Отже, правомірність видання акту, який носить одночасно нормативний та розпорядчий характер відповідачем не підтверджено.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду вважає, що посилання на підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень.

25. Щодо дотримання відповідачем під час прийняття спірної постанови вимог Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та Регламенту Кабінету Міністрів України в частині погодження та консультації проєкту актів Уряду.

Відповідно до абзацу 1 пункту 5 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань, тощо).

Згідно абз. 1 п. 1 § 37 Регламенту розробник з урахуванням строків, визначених у § 38 для погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами, а також пунктом 2 § 46 для проведення Мін`юстом правової експертизи, надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, висновками про проведення антидискримінаційної та гендерно-правової експертизи, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

Отже, з наведених норм слідує, що прийняття проєкта без погодження заінтересованого органу не допускається.

Заінтересований орган зобов`язаний за зверненням розробника у строк, встановлений § 38 цього Регламенту, взяти участь в опрацюванні проекту акта Кабінету Міністрів та матеріалів до нього у частині, що стосується його компетенції (п. 2 § 37 Регламенту).

За приписами § 38 Регламенту розробник визначає строк погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами з урахуванням складності та обсягу проекту, характеру його терміновості, пріоритетності та строків виконання завдань, установлених актами законодавства, протокольними рішеннями Кабінету Міністрів, дорученнями Прем`єр-міністра.

Відповідно до пояснювальної записки до проєкту спірної постанови, проєкт постанови листом від 20 серпня 2019 року № 3211-05/34941-03 надіслано на погодження Мінфіну, Мін`юсту та Фонду державного майна. Оскільки станом на 9:00 21 березня 2019 року зазначені органи до проекту не висловили позицію, проект постанови вважається погодженим цими органами без зауважень відповідно до Регламенту КМУ.

Разом з цим, Міністерство юстиції України пропонувало виключити пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України, яким передбачалося Фонду державного майна разом із Федерацією професійних спілок, Державною судовою адміністрацією та Генеральною прокуратурою України у місячний строк вжити заходів до укладення договорів оренди щодо переданих згідно із розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 року № 13 «Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України» та від 29 березня 2017 року № 221 «Про передачу частини будівлі у м. Ужгороді до сфери управління Державної судової адміністрації» будівель для подальшого розміщення підрозділів Закарпатської і Полтавських обласних рад професійних спілок, що підтверджується висновком Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання державного майна профспілками, їх об`єднаннями» від 21 серпня 2019 року.

При цьому, вказаний висновок Міністерства юстиції України датований 21 серпня 2019 року, що збігається із датою прийняття Кабінетом Міністрів України Постанови №811.

Позиція щодо неможливості регулювання постановою Кабінету Міністрів України орендних правовідносини, а саме щодо надання профспілкам на умовах оренди державних приміщень, також підтверджується листом Фонду державного майна України від 07 серпня 2019 року № 10-24-14348, який надіслано на адресу Мінекономрозвитку, про що 16 серпня 2019 року було зазначено на нараді в Секретаріаті Кабінету Міністрів України.

Також, матеріали справи містять лист Мінекономрозвитку (розробника проєкту) № 3211-05/35631-01 від 27 серпня 2019 року до відповідача, яким направлено доопрацьований проект постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання державного майна професійними спілками, їх об`єднаннями». Так, відповідно до пояснювальної записки, доданої до цього листа, строк для погодження проекту акта було визначено до 23 серпня 2019 року, проте спірна постанова була прийнята 21 серпня 2019 року, тобто двома днями раніше за кінцевий строк для погодження з Мінфіном.

Як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, Постанова № 811 не належить до числа тих, які погоджуються в одноденний строк згідно § 38 Регламенту.

Крім цього, всупереч вимогам абзацу першого пункту 5 § 33 Регламенту проект оскаржуваної постанови не подавався на погодження до позивача, незважаючи на те, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року № 221 частину будівлі державної форми власності загальною площею 3676,4 кв. м на пл. Народній, 5, у м. Ужгороді передано до сфери управління Державної судової адміністрації України та закріплено на праві оперативного управління за Закарпатським окружним адміністративними судом.

Таким чином ухвалення пункту 2 постанови Уряду № 811, без надання для погодження проекту акту всім заінтересованим органам, суперечить вимогам абзацу 1 пункту 5 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України та порушує права власника майна - Державної судової адміністрації України.

26. Крім того, не заслуговують на увагу аргументи Кабінету Міністрів України щодо неможливості скасування акта виключно з підстав окремих порушень встановленої процедури його прийняття.

У відповідності до вимог частини другої статті 2 КАС України розглядаючи адміністративну справу, суд має перевірити, чи прийняте рішення суб`єкта владних повноважень, у тому числі (…) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення (пункти 1, 2,3, 9 частини другої статті 2 КАС України).

Невідповідність рішення суб`єкта владних повноважень переліченим у Кодексі адміністративного судочинства України критеріям є підставою для визнання судом його протиправним.

Конституцією України та КАС України передбачений обов`язок суб`єктів владних повноважень дотримуватися принципу належного урядування, відповідно, адміністративні суди під час розгляду та вирішення спорів, що виникають у сфері публічно-правових відносин, мають перевіряти дотримання цього принципу у всіх його аспектах з урахуванням конкретних обставин справи. Фактичне застосування принципу належного урядування є своєрідним «маркером» того як в Україні гарантуються статті 1 3 6 8 19 55 56 124 Конституції України, а суди застосовують частину другу статті 2 КАС України та статті 3 і 4 Угоди про асоціацію з ЄС.

У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 січня 2012 року у справі «Рисовський проти України» підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на основоположні права людини, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків.

Крім того, у постанові від 11 вересня 2023 року у справі № 420/14943/21 сформульовано правову позицію Верховного Суду, відповідно до якої невиконання суб`єктом владних повноважень законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії призводить до його протиправності.

Водночас, спірне рішення Уряду в оскаржуваній частині у цій справі не може вважатися таким, що відповідає засадам належного урядування, визначеним, зокрема частиною другою статті 2 КАС України, а тому не може вважатися правомірним.

27. Щодо доводів скаржника про відсутність порушеного права у позивача суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано визнали їх безпідставними, оскільки спірна постанова породжує для позивача права та обов`язки, враховуючи, що згідно даних з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 90262612 від 22 червня 2017 року право власності на нерухоме майно - частину будівлі літ. АА-1 за адресою: пл. Народна, 5, м. Ужгород, зареєстровано за державою в особі Державної судової адміністрації України, яке закріплено на праві оперативного управління за Закарпатським окружним адміністративним судом, а тому позивач є суб`єктом її оскарження.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.

28. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

29. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене висновки судів першої і апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Т. Г. Стрелець

Судді С. Г. Стеценко

Л. В. Тацій