ПОСТАНОВА
Іменем України
24 квітня 2020 року
Київ
справа №640/2251/19
адміністративне провадження №К/9901/3651/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Бєлової Л. В., суддів: Аліменка В. О., Кучми А. Ю.),
І. Суть спору
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної міграційної служби України, у якому просив: визнати протиправним та скасувати наказ Державної міграційної служби України від 30 серпня 2016 року № 218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України; зобов`язати Державну міграційну службу України проінформувати Адміністрацію Державної прикордонної служби України, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 30 серпня 2016 року № 218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України.
В обґрунтування позову зазначає, що внаслідок прийняття відповідачем наказу, яким визнано недійсним (анульовано) бланк паспорта громадянина України НОМЕР_1 , виданий позивачу Залізничним районним відділом у місті Сімферополі Головного управління юстиції Державної міграційної служби України в АР Крим 22.11.2012, порушено права та свободи позивача.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , народилась у Об`єднаних Арабських Еміратах.
22 листопада 2012 року ОСОБА_1 видано паспорт громадянки України серії НОМЕР_1 ,
26 листопада 2012 року позивачу видано паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 .
30 серпня 2016 року Наказом Державної міграційної служби України № 218, у зв`язку з тимчасовою окупацією Автономної Республіки Крим, а також окремих районів, міст та селищ Донецької та Луганської області згідно переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року № 1085-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення», ураховуючи положення статті 7 Закону України «Про основи національної безпеки України», визнано, у тому числі, недійсним (анульованим) бланк паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 .
Про існування оскаржуваного наказу позивач дізнався з листа-відповіді Державної міграційної служби України № 6.1-5336/1-18 від 27 липня 2018 року на адвокатський запит Стеценка О. В. , який діяв в інтересах позивача.
Не погоджуючись з наказом Державної міграційної служби України від 30 серпня 2016 року № 218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорту громадянина України НОМЕР_1 , позивач звернувся до суду з вказаною позовною заявою 08 лютого 2019 року.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 липня 2019 року позов задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано наказ Державної міграційної служби України від 30 серпня 2016 року № 218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 ; зобов`язано Державну міграційну службу України проінформувати Адміністрацію Державної прикордонної служби України, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 30.08.2016 № 218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 .
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ не містить жодних посилань на норми Закону України «Про громадянство України» або будь-якого іншого нормативно-правового акту, яким врегульовано питання щодо набуття/припинення особами громадянства України. В той же час, посилання відповідача на приписи статті 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» та положення постанови Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2014 року № 1085-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення» не можуть бути підставою для визнання недійсним (анулювання) бланку паспорту, оскільки норми вказаного Закону України та постанови Кабінету Міністрів України не регулюють спірних правовідносин.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 січня 2020 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 липня 2019 року скасував, прийняв нову постанову, якою у задоволенні позову відмовив повністю.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції, та приймаючи нову про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем не надано суду жодних належних і допустимих, у розумінні статті 74 КАС України, доказів, які б підтверджували факт набуття позивачем громадянства України у порядку, визначеному законодавством, а тому суд дійшов висновку, що ДМС України правомірно, в межах та на підставі повноважень прийняла оскаржуваний наказ ДМС України від 30 серпня 2016 року № 218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України НОМЕР_3 .
IV. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі позивач посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги вказує, що судом апеляційної інстанції безпідставно проігноровано та не надано оцінку, що в оскаржуваному наказі Державної міграційної служби України від 30 серпня 2016 року № 218 відсутнє будь-яке посилання на норму Закону України «Про громадянство України» або будь-якого іншого нормативно-правового акту, на підставі якого відповідачем прийнято оскаржуваний наказ.
Також позивач зазначає, що при винесенні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції не врахував, що тимчасова окупація АР Крим, на яку посилається відповідач в наказі від 30 серпня 2016 року № 218, сама по собі не може вважатись належною підставою для прийняття рішення про визнання недійсним бланку паспорта позивача. Крім того, ця подія мала місце у 2014 році, в той час як рішення про визнання недійсними бланку паспорта позивача прийнято відповідачем лише у 2016 році, а сам паспорт був виданий позивачу у 2012 році та внесений до відповідної бази ДМС.
Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, в якому посилаючись на необґрунтованість та безпідставність останньої просить залишити скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (далі - КАС України) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб, визначаються Законом України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (тут і надалі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 2235-III).
Згідно зі статтею 3 Закону № 2235-ІІІ громадянами України є: 1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України; 2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство України» (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав; 3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України», та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України; 4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України. Особи, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, є громадянами України з 24 серпня 1991 року, зазначені у пункті 2, - з 13 листопада 1991 року, а у пункті 3, - з моменту внесення відмітки про громадянство України.
Відповідно до статті 5 Закону № 2235-ІІІ документами, що підтверджують громадянство України, є: паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; тимчасове посвідчення громадянина України; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну.
Згідно зі статтею 6 Закону № 2235-ІІІ Громадянство України набувається: за народженням; за територіальним походженням; внаслідок прийняття до громадянства; внаслідок поновлення у громадянстві; внаслідок усиновлення; внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров`я, в дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім`ю або передачі на виховання в сім`ю патронатного вихователя; внаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки; у зв`язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини; внаслідок визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства; за іншими підставами, передбаченими міжнародними договорами України.
Статтею 8 Закону № 2235-ІІІ передбачено, що особа, яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра, син чи дочка, онук чи онука народилися або постійно проживали до 24 серпня 1991 року на території, яка стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України», або яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра народилися або постійно проживали на інших територіях, що входили на момент їх народження або під час їх постійного проживання до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР), і є особою без громадянства або іноземцем, який подав зобов`язання припинити іноземне громадянство, та подала заяву про набуття громадянства України, а також її неповнолітні діти реєструються громадянами України. Іноземці, які є громадянами (підданими) кількох держав, подають зобов`язання припинити громадянство всіх цих держав. Іноземці, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, замість зобов`язання припинити іноземне громадянство подають декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства. Датою набуття громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата реєстрації набуття особою громадянства України.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13 квітня 2012 року № 320, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 02 липня 2012 року за № 1089/21401, затверджено порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України (далі - Порядок № 320), який був чинним на час виникнення спірних правовідносин та на час розгляду справи судами попередніх інстанцій (наразі втратив чинність).
Пунктом 10.4 Порядку № 320 передбачено, що погашаються, уважаються недійсними та знищуються паспорти: які обмінюються у зв`язку зі зміною (переміною) прізвища, імені та по батькові; у разі встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); у разі непридатності паспорта для користування (пошкодження з різних причин, утрата фотокартки); осіб, громадянство України яких припинено; знайдені, замість яких видано нові; померлих громадян; зіпсовані під час заповнення; оформлені з порушенням вимог чинного законодавства України; не отримані власником протягом року.
У разі оформлення паспорта з порушенням вимог чинного законодавства керівником територіального органу (територіального підрозділу) проводиться службове розслідування, за результатами якого складається висновок у двох примірниках, який надсилається до Державної міграційної служби України для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу ДМС України. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС України, другий - у територіальному органі (підрозділі).
Якщо паспорт, який підлягає знищенню, видавався іншим територіальним підрозділом, до цього територіального підрозділу надсилається повідомлення за формою, наведеною у додатку 21 цього Порядку.
У випадках знищення паспортів, зіпсованих при заповненні, у Книзі обліку проставляється відмітка про псування паспорта із зазначенням номера і дати затвердження акта про знищення паспорта, а в графі 1 наклеюється вирізка з бланка паспорта громадянина України, де зазначено серію і номер паспорта.
Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 (далі по тексту - Порядок № 302).
У відповідності до п. 39 Порядку № 302 (тут і надалі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) за наявності підстав, зазначених у цьому Порядку, раніше виданий паспорт підлягає вилученню, поверненню державі, знищенню або тимчасовому затриманню.
Особа, стосовно якої громадянство України припинено відповідно до Закону № 2235-ІІІ, зобов`язана у порядку та строки, встановлені законодавством про громадянство України, повернути паспорт територіальному підрозділу ДМС, що здійснив його оформлення та видачу (п. 40 Порядку № 302).
Забороняється вилучення в особи паспорта, крім випадків, передбачених законом, зокрема взяття паспорта в заставу (п. 43 Порядку № 302).
Згідно з п. 44 Порядку № 302 територіальні органи чи територіальні підрозділи ДМС мають право вилучити, а також тимчасово затримати паспорти, які оформлені з порушенням вимог законодавства, підроблені, або в інших випадках, передбачених законом. Під час вилучення або тимчасового затримання паспорта складається відповідний акт встановленого МВС зразка та видається відповідна довідка.
За приписами п. 45 Порядку № 302 паспорт вважається недійсним у разі: 1) коли він підлягає обміну у зв`язку із зміною інформації, внесеної до паспорта (крім додаткової змінної інформації); 2) встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); 3) непридатності паспорта для подальшого використання; 4) припинення особою громадянства України; 5) коли він заявлений як втрачений або викрадений; 6) смерті особи, якій було видано паспорт; 8) оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства.
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
VI. Позиція Верховного Суду
Враховуючи наведені норми діючого законодавства та встановлені судами фактичні обставини справи, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог.
Судами встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 22 листопада 2012 року Залізничним РВ у місті Сімферополі ГУ ДМС України в Автономній Республіці Крим ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , яка народилась у Об`єднаних Арабських Еміратах, видано паспорт громадянки України серії НОМЕР_1 , в якому на сторінці 10 Залізничним РВ у місті Сімферополі ГУ ДМС України в АР Крим проставлено штамп реєстрації місця проживання, зокрема, з 23 листопада 2012 року позивач була зареєстрована за адресою: АДРЕСА_1 , 21 серпня 2015 року знятий з реєстраційного обліку за вказаною адресою та цього ж дня зареєстрований за адресою: АДРЕСА_2 .
На підставі вказаного паспорту України позивачці 18 вересня 2012 року видано паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 , орган, що видав 6390.
Приймаючи оскаржуваний наказ від 30 серпня 2016 року № 218 «Про визнання недійсними бланків», відповідач керувався статтею 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» та постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2014 року № 1085-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення», водночас посилання на норму Закону України «Про громадянство України» або будь-якого іншого нормативно-правового акту, на підставі якого відповідачем прийнято оскаржуваний наказ, відсутнє.
Верховний Суд погоджується з висновками суду першої інстанції, що посилання відповідача на зазначене законодавство не може бути підставою для визнання недійсним бланку паспорту, оскільки не регулює спірних відносин.
Доводи відповідача, з якими помилково погодився суд апеляційної інстанції, про те, що позивачем не надано доказів на підтвердження факту набуття громадянства України за територіальним походженням у порядку, визначеному законодавством, не є доказом правомірності дій відповідача у спірних відносинах та не спростовують факту недотримання відповідачем встановленого порядку визнання недійсним бланку паспорту.
Водночас, відповідачем не надано доказів та судами не встановлено фактів, які б свідчили про подання позивачем під час оформлення паспорту громадянина України для виїзду за кордон свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, чи приховування позивачем будь-якого суттєвого факту, за наявності якого позивач не мав права набути громадянство України.
Отримавши паспорт громадянина України ОСОБА_1 надалі добросовісно вважала, що нею дотримано вимог закону щодо набуття громадянства України.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13 вересня 2019 року у справі № 640/21372/18.
З аналізу встановлених судами обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої інстанції, що Паспорт громадянина України було отримано позивачем на підставі Закону України "Про громадянство України", а тому наявні всі правові підстави для задоволення позовних вимог.
Відповідно до частини першої статті 352 КАС суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду першої інстанції відповідає вимогам закону й фактично встановленим обставинам справи, отже суд апеляційної інстанції скасував її помилково.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, статтями 3 341 345 349 352 355 356 359 КАС України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу адвоката Стеценка Олександра Вікторовича як представника ОСОБА_1 - задовольнити.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2020 року у цій справі - скасувати.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 липня 2019 року - залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду