ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 640/22750/19
адміністративне провадження № К/990/20229/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року (судді: Шелест С.Б., Горяйнов А.М., Пилипенко О.Є.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 22 жовтня 2019 року №1176ц про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 23 жовтня 2019 року;
поновити ОСОБА_1 на посаді начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органах прокуратури з 23 жовтня 2019 року;
стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 23 жовтня 2019 року і до моменту фактичного поновлення на роботі;
стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 компенсацію моральної шкоди, спричиненої незаконним звільненням у розмірі 100 000,00 грн;
стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу та інші судові витрати.
Заявлені вимоги позивач мотивував протиправністю наказу про звільнення позивача з органів прокуратури як такого, що прийнятий за відсутності повноважень та за відсутності обставин, з якими пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII пов`язує наявність підстав для звільнення прокурора з посади, а саме: ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Позивач зазначив, що зміст оскаржуваного наказу не дозволяє встановити дійсні підстави звільнення, оскільки при звільненні роботодавець мав конкретизувати підставу (вказати одну з трьох, зазначених у пункті 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»), що не відповідає принципу правової визначеності.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 з 2010 року працював в органах прокуратури України.
Наказом Генерального прокурора від 19 липня 2018 року №831ц позивач був призначений на посаду начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України.
25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-ХІ.
Відповідно до пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Позивачем у строк, встановлений Порядком проходження прокурорами атестації, заяву про переведення його на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію подано не було.
Наказом Генерального прокурора України від 22 жовтня 2019 року №1176ц ОСОБА_1 з 23 жовтня 2019 року звільнено з посади начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII. Підставою прийняття наказу зазначено підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX.
Незгода позивача з наказом від 22 жовтня 2019 року №1176ц та підставами його прийняття, зумовила його звернення до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з правомірності оскаржуваного наказу, прийнятого на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, з урахуванням встановлення факту неподання прокурором Генеральної прокуратури України у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2022 року і прийнято нове рішення, яким позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора від 22 жовтня 2019 року №1176ц про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 23 жовтня 2019 року. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та в органах прокуратури з 23 жовтня 2019 року. Стягнуто з Офісу Генеральної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 23 жовтня 2019 року по 29 березня 2023 року у розмірі 1 775 730,90 грн (один мільйон сімсот сімдесят п`ять тисяч сімсот тридцять гривень 90 копійок). В іншій частині у задоволенні позову відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції зауважив, що положення підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ щодо звільнення з посади за умови неподання заяви про переведення та про намір пройти атестацію поширювалися лише на прокурорів. Проаналізувавши функції структурного підрозділу, керівником якого був позивач, суд констатував, що позивач як начальник третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України виконував обов`язки керівника структурного підрозділу органу досудового розслідування (слідчого), у зв`язку з чим дійшов висновку, що вказані положення Закону № 113-ІХ на нього не поширювалися. Тож суд апеляційної інстанції вказав на помилковість висновку суду першої інстанції про правомірність звільнення позивача на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX. Таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов, урахувавши правові висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 21 липня 2022 року у справі №640/22657/19.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції від 29 березня 2023 року, Офіс Генерального прокурора звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення цим судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник указує на необхідність відступлення від висновків щодо застосування пунктів 7, 9, 10, підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, пункту 5 частини першої статті 15, пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», абзацу 2 пункту 2 розділу I Порядку №221, викладених у постанові Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі №640/22657/19.
Скаржник переконує, що за Законом №113-ІХ та Порядком № 221 слідчі, як і прокурори, мають право обіймати посади в новостворених органах лише за умови подання заяви в Офіс Генерального прокурора та успішного проходження атестації. Вказує, що законодавчо не було зазначено слово «слідчий» через прогалини в законодавстві. Разом з тим, оскільки в пункті 7 розділу II Закону №113-ІХ зазначено, що слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом, вважає, що пункт 19 розділу II Закону №113-ІХ поширюються і на слідчих, позаяк посади прокурора та слідчого об`єднувались одним словом «прокурор».
З цих же міркувань скаржник доводить, що й інші норми Закону №113-ІХ, які регламентують подання заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, проведення атестації, наслідки неподання заяви та неуспішного проходження атестації також поширюються на слідчих органів прокуратури.
Вказує, що суд апеляційної інстанції в цій справі та Верховний Суд у справі №640/22657/19 не врахували вказаних законодавчих норм та особливостей правового регулювання статусу слідчих прокуратури та дійшли хибного висновку, що положення підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, що визначають порядок звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», стосуються виключно прокурорів.
Окрім того, скаржник указує, що за змістом пункту 5 частини першої статті 15 Закону України «Про прокуратуру» прокурором органу прокуратури є керівник підрозділу, а за змістом пункту 6 цієї ж норми, прокурором є заступник керівника структурного підрозділу. Враховуючи, що на день набрання чинності Законом №113-ІХ позивач обіймав посаду начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, скаржник переконує, що позивач був наділений повноваженнями прокурора в розумінні Закону України «Про прокуратуру». На підставі цього, висновки суду апеляційної інстанції про те, що позивач виконував обов`язки слідчого, вважає помилковими.
У контексті наведеного скаржник звертає увагу, що постановою від 06 квітня 2023 року у справі №640/22930/19 Верховний Суд відмовив у задоволенні касаційної скарги у справі, в якій позивач, так само які в розглядуваній справі, займав адміністративну посаду в Головному слідчому управлінні Генеральної прокуратури України. Скаржник підкреслює необхідність встановлення єдиного підходу до застосування статті 15 Закону України «Про прокуратуру».
З-поміж іншого, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно розрахував розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу, а саме з дня звільнення позивача. Крім того, вказує, що суд першої інстанції безпідставно розглянув цю справу за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
Позиція інших учасників справи
Позивач надав відзив на касаційну скаргу, у якому вказує на необґрунтованість доводів касаційної скарги, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 липня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) визнано поважними причини пропуску Офісом Генерального прокурора строку на касаційне оскарження постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року та поновлено його; відкрито провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Вказаною ухвалою витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи № 640/22750/19.
Ухвалою Верховного Суду від 18 липня 2023 року (суддя: ОСОБА_2 ) зупинено виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора середнього заробітку за час вимушеного прогулу, крім суми стягнення за один місяць у розмірі, що підлягає до негайного виконання, до закінчення перегляду в касаційному порядку.
Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2023 року (суддя: Загороднюк А.Г.) витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи № 640/22750/19.
Станом на 29 грудня 2023 року матеріали справи № 640/22750/19 до суду касаційної інстанції не надійшли.
Верховний Суд витребував електронні матеріали справи № 640/22750/19 з Центральної бази даних.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 10 квітня 2024 року призначено справу до розгляду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації та діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14 жовтня 2014 року (далі - Закон №1697-VII).
Відповідно до статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
Згідно з пунктом 21 № 113-IX у тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
Абзацом 1 та 2 пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
Пунктами 4-6 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України». Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України. З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Пунктом 7 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX установлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Згідно з пунктом 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Так, на виконання норм розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, який визначає процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур (далі - Порядок № 221).
Відповідно до пункту 2 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Атестація слідчих органів прокуратури відбувається за процедурою, передбаченою для прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур відповідно до цього Порядку.
Пунктом 5 розділу І Порядку № 221 визначено, що предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Відповідно до пунктів 9, 10 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви, зокрема, прокурора Генеральної прокуратури України про переведення на посаду в Офісі Генерального прокурора, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Така заява подається у строк до 15 жовтня 2019 року (включно) та підписується прокурором особисто. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку, в редакції, що діяла на час спірних правовідносин.
За приписами підпункту 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.
Відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Спірні правовідносин склалися з приводу (не)правомірності звільнення позивача з посади начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX із посиланням на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Суд апеляційної інстанції із посиланням на правовий висновок Верховного Суду в постанові від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/19, констатував протиправність звільнення позивача на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX із посиланням на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII. Суд вказав, що оскільки позивач, перебуваючи на посаді, виконував обов`язки слідчого, то положення Закону № 113-IX на нього не поширюються.
Підставою для відкриття касаційного провадження є пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України.
У касаційній скарзі скаржник вказує на помилковість висновків Верховного Суду щодо застосування пунктів 7, 9, 10, підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, пункту 6 частини першої статті 15, пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, абзацу 2 пункту 2 розділу I Порядку №221, викладених у постанові від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/19, та наявність правових підстав для їх відступлення.
Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, Суд виходить із такого.
Згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/19, Суд сформував правовий висновок щодо застосування пунктів 7, 9, 10, підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, абзацу 2 пункту 2 розділу I Порядку № 221 до слідчих органів прокуратури.
У вказаній справі Верховний Суд зазначив, що приписи пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), що визначали порядок звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII під час проведення їхньої атестації, стосувалися виключно прокурорів. При цьому системний аналіз положень Закону № 113-ІХ у взаємозв`язку з положеннями Закону № 1697-VII не дає підстав для висновку про ототожнення законодавцем у тексті Закону № 113-ІХ понять прокурора і слідчого прокуратури в єдиному терміні «прокурори».
Верховний Суд указав, що норма пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, яка була єдиною в цьому Законі станом на час виникнення спірних правовідносин, що стосувалася слідчих органів прокуратури і передбачала можливість їх переведення на посаду прокурора у реформованих органах прокуратури за умови успішного проходження ними атестації, не означала застосування до таких осіб усіх професійних процедур, обов`язкових для посади прокурора, а також можливість звільнення їх з посад слідчих в разі непроходження або неуспішного проходження атестації для зайняття посади прокурора.
Таким чином, Верховний Суд висловив позицію, що позивачі, перебуваючи на посадах слідчих органів прокуратури, а не прокурора Генеральної прокуратури України, не могли бути звільнені на підставі пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX, позаяк редакція цієї норми, чинна станом на дату видання оскаржуваних в наведених справах наказів про звільнення позивачів, яка регулювала звільнення із посади у випадку, зокрема, неподання заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора і намір пройти атестацію, стосувалася виключно прокурорів.
Надаючи оцінку доводам касаційної скарги в частині необхідності відступлення від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/19 щодо застосування вказаних вище правових норм, Суд ураховує, що аналогічну правову позицію Верховний Суд відобразив в постановах від 31 серпня 2022 року у справі № 640/25387/19, від 30 серпня 2022 року у справі № 640/1514/20, від 27 жовтня 2022 року у справі № 640/3612/20, від 31 січня 2023 року у справі № 160/7620/20, № 640/23690/19 та звертає увагу, що Конституцією України гарантовано визнання і застосування в Україні принципу верховенства права, базовим елементом якого є принцип правової визначеності, який, окрім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступлення судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.
Єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.
Як закріплено у частині п`ятій статті 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Причинами для відповідного відступлення можуть бути вади попереднього судового рішення чи групи судових рішень (їхня неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість), а також зміни суспільного контексту.
З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступлення від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави, зокрема, його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їхнього правового регулювання.
Так, відступленням від висновку необхідно розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм.
Водночас ґрунтовних мотивів щодо неясності чи неузгодженості судової практики Верховного Суду у вирішенні відповідних правовідносин, неефективності чи очевидної застарілості внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їхнього правового регулювання Офіс Генерального прокурора в касаційній скарзі не наводить.
Доводи, викладені у касаційній скарзі щодо помилковості підходу Верховного Суду у постанові від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/19 щодо застосування вказаних вище правових норм, свідчать про власне тлумачення скаржником норм законодавства.
Своєю чергою, сама по собі незгода відповідача із позицією Верховного Суду, викладеною в зазначеній постанові, не може бути підставою для відступлення від усталеної, послідовної судової практики.
За таких обставин, Суд не має вагомих підстав для зміни практики вирішення спірного питання, яка на сьогодні уже є сталою, шляхом відступлення від своєї раніше висловленої правової позиції щодо застосування пунктів 7, 9, 10, підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, абзацу 2 пункту 2 розділу I Порядку № 221 у постанові від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/19.
В аспекті доводів касаційної скарги потрібно також зазначити, що у вказаній постанові в частині правомірності звільнення позивача з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII Верховний Суд сформував правовий висновок щодо застосування пункту 6 частини першої статті 15 Закону № 1697-VII, від якого скаржник так само просить відступити. Одночасно скаржник просить врахувати правовий висновок, викладений Верховним Судом у постанові 06 квітня 2023 року у справі № 640/22930/19.
У справі № 640/22657/19 Верховний Суд констатував, що позивач, обіймаючи посаду заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, не виконував повноваження прокурора, передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України) і Законом №1697-VII, а отже не мав статусу прокурора, що виключало можливість застосування до нього станом на день звільнення (23 жовтня 2019 року) положень Закону № 1697-VII, в тому числі пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону щодо звільнення прокурора з посади з підстави ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Верховний Суд зважив на те, що за відомостями дослідженої судами попередніх інстанцій трудової книжки позивача, останній протягом усієї служби в органах прокуратури жодного дня не був прокурором, обіймаючи посаду слідчого прокуратури.
Поряд з цим, Верховний Суд вважав помилковими посилання відповідача на пункт 6 частини першої статті 15 Закону №1697-VII (в редакції, чинній до внесення змін згідно із Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX), згідно з яким прокурором органу прокуратури є заступник керівника підрозділу Генеральної прокуратури України, зазначивши, що в даному випадку такою посадовою особою був заступник начальника Головного слідчого управління як структурного підрозділу Генеральної прокуратури України, а не позивач, який обіймав посаду заступника начальника одного з управлінь, що входили до складу Головного слідчого управління.
Отже, Верховний Суд у постанові від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/19 надав оцінку правомірності наказу про звільнення позивача з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII та сформував висновок щодо застосування пункту 6 частини першої статті 15 Закону № 1697-VII виходячи з аналізу посади та функціональних обов`язків, які виконував позивач на час виникнення спірних правовідносин. Тобто висновки у справі №640/22657/19 щодо застосування пункту 6 частини першої статті 15 Закону № 1697-VII Верховний Суд сформував за конкретних фактичних обставин справи.
В частині посилань скаржника на правову позицію Верховного Суду, висловлену від 06 квітня 2023 року у справі № 640/22930/19, Суд звертає увагу, що у справі № 640/22930/19 позивач обіймав посаду заступника начальника другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та Верховний Суд, проаналізувавши функції структурного підрозділу, заступником керівника якого був позивач, дійшов висновку про відсутність доказів, які б свідчили, що на час звільнення позивач був слідчим чи, займаючи адміністративну посаду в органі прокуратури та відповідно до посадових обов`язків безпосередньо здійснював досудове розслідування. Отже, правові висновки у справі № 640/22930/19 Верховний Суд висловив за відмінних фактичних обставин справи.
Суд зазначає, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених обставин у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.
За таких умов, Суд не знаходить підстав для відступу від висновків, викладених у постанові від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/19 щодо застосування пункту 6 частини першої статті 15 Закону № 1697-VII.
Повертаючись до обставин цієї справи, Суд ураховує, що позивач у розглядуваному випадку обіймав посаду начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України.
У цій справі суд апеляційної інстанції встановив, що наказом Генеральної прокуратури України від 23 серпня 2018 року №168 затверджене Положення про Головне слідче управління Генеральної прокуратури України (далі - Положення), а наказом заступника Генерального прокурора Матіосом А. від 17 вересня 2018 року затверджений Розподіл функціональних обов`язків між працівниками управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління.
Відповідно до пунктів 1.1 та 3.1 Положення Головне слідче управління Генеральної прокуратури України (далі - Головне управління) є самостійним структурним підрозділом Генеральної прокуратури України (на правах Департаменту), одним із основних завдань якого є організація та проведення відповідно до вимог пункту 1 розділу XI «Перехідні положення» КПК України та пункту 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України досудового розслідування кримінальних правопорушень.
За змістом пункту 2.1 Положення до складу Головного управління, зокрема, входять: управління з розслідування особливо важливих справ, управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками органів, які ведуть боротьбу зі злочинністю, управління з розслідування кримінальних проваджень у сфері економіки, управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, кожне з яких діє у складі відповідних відділів. До складу управління з розслідування особливо важливих справ входить третій відділ з розслідування кримінальних проваджень.
Згідно з пунктом 2.5 Положення до штату структурних підрозділів Головного управління входять прокурори, старші слідчі та слідчі в особливо важливих справах, а також головні, провідні спеціалісти, спеціалісти, старший інспектор.
Пунктом 4.1 Положення визначено, що Управління з розслідування особливо важливих справ (слідче управління) та його структурні підрозділи (слідчі відділи), крім організаційно-методичних відділів та відділів документального забезпечення, як органи досудового розслідування відповідно до Кримінального процесуального кодексу України здійснюють організацію та проведення досудового розслідування у кримінальних провадження про кримінальні правопорушення визначеної законодавством та цим Положенням категорії, прийняття у них законних та обґрунтованих процесуальних рішень.
Згідно з пунктом 5.6.1 Положення начальники слідчих відділів виконують повноваження керівника органу досудового розслідування та інші повноваження, передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України та, серед іншого, здійснюють безпосередній контроль за станом розслідування кримінальних правопорушень підпорядкованими слідчими, виконанням наданих у провадженнях вказівок, рішень оперативних нарад з питань досудового розслідування кримінальних проваджень; за дорученням керівництва Генеральної прокуратури України, Головного управління та управлінь особисто здійснюють досудове розслідування у кримінальному провадженні чи очолюють групу слідчих; забезпечують своєчасне, повне й об`єктивне внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
Відповідно до пункту 3 Розподілу функціональних обов`язків між працівниками управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління, затвердженого заступником Генерального прокурора А. Матіосом від 17 вересня 2018 року, ОСОБА_1 як начальник третього відділу з розслідування кримінальних проваджень за дорученням керівництва Генеральної прокуратури України, Головного слідчого управління та управління особисто здійснює досудове розслідування у кримінальному провадженні чи очолює групу слідчих.
Варто зауважити, що на виконання вимог ухвали суду апеляційної інстанції про витребування доказів від 15 березня 2023 року відповідач надав письмові пояснення, у яких зазначив, що за даними Єдиного реєстру досудових розслідувань ОСОБА_1 в період часу з 19 липня 2018 року по 23 жовтня 2019 року був призначений 05 вересня 2018 року старшим слідчим групи слідчих у кримінальному провадженні № 42017000000002531.
Наведене вказує, що ОСОБА_1 як начальник третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України у розумінні пункту 8 частини першої статті 3 КПК України, виконував обов`язки керівника структурного підрозділу органу досудового розслідування (слідчого), службове становище і процесуальний статус якого, з огляду на приписи статей 36 і 40 КПК України, статей 22-26 Закону № 1697-VII, є відмінними від правового статусу прокурора.
За таких обставин, Верховний Суд вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для звільнення позивача за правилами підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ у редакції цього Закону, яка діяла на дату видання спірного наказу, адже приписи вказаної норми права стосувались виключно прокурорів. З огляду на це, суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку про незаконність наказу про звільнення позивача та поновлення його на посаді, яку він займав до звільнення.
Оцінюючи зауваження скаржника про неправильний обрахунок судом апеляційної інстанції розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача, Суд зазначає таке.
Приписами частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) визначено, що у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Час вимушеного прогулу - це період, протягом якого працівник не може виконувати свої трудові обов`язки внаслідок неправомірних винних дій, чи бездіяльності роботодавця.
Верховний Суд наголошує, що середня заробітна плата повинна обчислюватися виходячи з виплат, отриманих позивачем за попередні два місяці роботи, а тому з відповідача на користь позивача підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу з наступного дня після звільнення, а саме - 24 жовтня 2019 року по день винесення рішення суду про поновлення на роботі - 29 березня 2023 року.
Суд апеляційної інстанції допустив помилку та здійснив розрахунок розміру часу вимушеного прогулу з дня звільнення позивача (включно з 23 жовтня 2019 року), а не з наступного дня після звільнення.
Ураховуючи наведене, Суд зазначає, що кількість робочих днів за період з 24 жовтня 2019 року по 29 березня 2023 року складає 869 робочих дні, а тому з відповідача на користь позивача підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 1 773 689,83 грн (869х 2041,07 грн).
Питання про те, з якої дати позивач має бути поновлений на посаді не порушувалось касаційній скарзі, а тому враховуючи межі перегляду, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції правової оцінки їм у цій справі не надає.
Надаючи оцінку доводам скаржника про безпідставний розгляд справи судом першої інстанції у порядку спрощеного позовного провадження, Суд указує, що скаржником не наведено обґрунтованих доводів у підтвердження необхідності розгляду цієї справи за правилами загального позовного провадження. До того ж, суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції та забезпечив право скаржника на розгляд цієї справи в судовому засіданні.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Згідно зі статтею 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
З урахуванням наведеного, суд касаційної інстанції дійшов висновків про наявність правових підстав для зміни постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року у справі №640/22750/19 в частині визначення розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу, виклавши пункт 6 постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року в наступній редакції: «Стягнути з Офісу Генеральної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24 жовтня 2019 року по 29 березня 2023 року у розмірі 1 773 689,83 грн (один мільйон сімсот сімдесят три тисячі шістсот вісімдесят дев`ять гривень 83 копійки).». В решті постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року залишити без змін.
Згідно з частиною третьою статті 375 КАС України суд касаційної інстанції у постанові за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання (дії).
Враховуючи те, що ухвалою Верховного Суду від 18 липня 2023 року зупинено виконання оскаржуваного у цій справі судового рішення, Суд дійшов висновку про наявність підстав для поновлення його виконання.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року у справі №640/22750/19 змінити в частині визначення розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу, виклавши пункт 6 постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року в наступній редакції: «Стягнути з Офісу Генеральної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24 жовтня 2019 року по 29 березня 2023 року у розмірі 1 773 689,83 грн (один мільйон сімсот сімдесят три тисячі шістсот вісімдесят дев`ять гривень 83 копійки).».
В решті постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року у справі №640/22750/19 залишити без змін.
Поновити виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов