20.09.2024

№ 640/27570/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2024 року

м. Київ

справа №640/27570/21

адміністративне провадження № К/990/39413/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг,

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 січня 2022 року (суддя Мамедова Ю.Т.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2023 року (колегія у складі суддів Собківа Я.М., Кузьмишиної О.М., Чаку Є.В.)

у справі №640/27570/21

за позовом Комунального підприємства "Харківводоканал"

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

третя особа: Акціонерне товариство "Харківобленерго",

про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У жовтні 2021 року Комунальне підприємство "Харківводоканал" (далі - КП "Харківводоканал") звернулося до суду з позовом до Національної Комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП; Регулятор; відповідач), просило:

- визнати протиправним та нечинним п. 3 ч. 1 постанови НКРЕКП від 25.08.2021 №1430 "Про внесення змін до Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії" з моменту набрання чинності даною постановою;

- визнати протиправною та нечинною постанову НКРЕКП від 25.08.2021 №1431 "Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Національної комісії регулювання електроенергетики України від 13 серпня 1998 року № 1052" з моменту набрання чинності даною постановою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою НКРЕКП "Про затвердження Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії" від 05.10.2018 №1175 затверджено Порядок встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії (далі - Порядок №1175), згідно з п.п. 8.1, 8.2 глави 8 якого:

"8.1. Тариф на послуги з розподілу електричної енергії розраховується для споживачів відповідного класу напруги.

Базою розподілу прогнозованих витрат/прогнозованого необхідного доходу (за винятком вартості витрат, пов`язаних із закупівлею електричної енергії з метою компенсації технологічних витрат електричної енергії на її розподіл) від здійснення діяльності з розподілу за класами напруги є кількість умовних одиниць енергетичного обладнання на відповідному класі напруги.

Розрахунок умовних одиниць енергетичного обладнання здійснюється відповідно до розділу III Методики обрахування плати за спільне використання технологічних електричних мереж, затвердженої постановою НКРЕ від 12 червня 2008 року N 691, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 08 серпня 2008 року за N 732/15423.

8.2. Розподіл умовних одиниць енергетичного обладнання за 1 - 2 класами напруги здійснюється таким чином:

1) умовні одиниці ЛЕП (ПЛ, КЛ), комутаційної, вимірювальної апаратури та іншого обладнання номінальною напругою 27,5 кВ та вище відносяться до 1 класу напруги. Умовні одиниці ЛЕП (ПЛ, КЛ), комутаційної, вимірювальної апаратури та іншого обладнання номінальною напругою нижче 27,5 кВ відносяться до 2 класу напруги;

2) для підстанцій з двохобмотковими трансформаторами:

умовні одиниці силових трансформаторів відносяться до класу нижчої напруги;

умовні одиниці підстанцій (будівель, споруд) та засобів диспетчерського і технологічного управління розподіляються між 1 - 2 класами напруги пропорційно до кількості приєднань на відповідному класі;

3) для підстанцій з трьохобмотковими трансформаторами:

умовні одиниці силових трансформаторів розподіляються між 1 та 2 класами напруги пропорційно номінальній потужності обмоток 35 (27,5) кВ та 6 (10) кВ трансформаторів відповідно;

4) умовні одиниці систем та засобів обліку, іншого обладнання (СК, БСК, реактори, дугогасні котушки тощо), відносяться до класу напруги, функціонування обладнання якого вони забезпечують;

5) умовні одиниці об`єктів та електрообладнання, що не може бути прямо віднесено до 1 або 2 класу напруги, розподіляються пропорційно до питомої ваги загальної кількості умовних одиниць на певному класі напруги, визначеної відповідно до підпунктів 1 - 4 цього пункту".

3. Згодом постановою НКРЕКП " від 25.08.2021 №1430 внесено до Порядку №1175 зміни, зокрема, згідно з п. 3 ч. 1 вказаної постанови:

"3) у главі 8:

у пункті 8.1:

після абзацу першого доповнити трьома новими абзацами такого змісту:

"Споживачі, які отримують електричну енергію від оператора системи розподілу на межі балансової належності номінальною напругою 27,5 кВ та вище, а також споживачі, приєднані до шин електростанцій (за винятком суб`єктів господарювання, що виробляють електричну енергію з альтернативних джерел, а саме з енергії сонячного випромінювання, біогазу, біомаси, енергії вітру та мікро-, міні- та малими гідроелектростанціями), відносяться до 1 класу напруги.

Споживачі, які отримують електричну енергію від оператора системи розподілу на межі балансової належності номінальною напругою нижче 27,5 кВ, відносяться до 2 класу напруги.

Клас напруги встановлюється споживачу окремо за кожною межею балансової належності.".

У зв`язку з цим абзаци другий та третій вважати відповідно абзацами п`ятим та шостим;

в абзаці п`ятому слова "на відповідному класі" замінити знаком та словами", віднесених до відповідного класу";

абзац перший пункту 8.2 викласти в такій редакції:

"8.2. Віднесення умовних одиниць енергетичного обладнання до 1 або 2 класу напруги здійснюється таким чином:"".

4. Разом з тим, постановою НКРЕКП "Про Порядок визначення класів споживачів" від 13.08.1998 №1052 затверджено Порядок визначення класів споживачів, диференційованих за ступенями напруги на межі балансового розподілу електропостачальних систем (далі - Порядок №1052).

5. Відповідно до Порядку №1052 (в редакції станом на 2018 рік):

"…3. Споживачі електричної енергії розподіляються на два класи.

3.1. До 1 класу відносяться споживачі, які:

1) отримують електричну енергію від постачальника електричної енергії в точці продажу електричної енергії із ступенем напруги 27,5 кВ та вище;

2) приєднані до шин електростанцій (за винятком ГЕС, які виробляють електроенергію періодично), а також до шин підстанцій електричної мережі напругою 220 кВ і вище, незалежно від ступенів напруги в точці продажу електричної енергії електропостачальною організацією споживачу;

3) є промисловими підприємствами із середньомісячним обсягом споживання електричної енергії 150 млн. кВт.год. та більше на технологічні потреби виробництва, незалежно від ступенів напруги в точці продажу електричної енергії електропостачальною організацією споживачу;

4) є промисловими підприємствами, що збільшили обсяг річного споживання більш ніж утричі порівняно з 2008 роком або ввели нові виробничі потужності після 2008 року, та місячне споживання яких складає понад 20 млн кВт·год на технологічні потреби виробництва, незалежно від ступенів напруги в точці продажу електричної енергії електропостачальною організацією споживачу.

3.2. До 2 класу відносяться споживачі, які отримують електричну енергію від постачальника електричної енергії в точці продажу електричної енергії із ступенем напруги нижче 27,5 кВ, крім випадків, передбачених підпунктом 3.1 цього Порядку.

4. Якщо споживач отримує електричну енергію за декількома точками продажу з різними класами відповідно до пункту 3 цього Порядку, йому встановлюються різні класи окремо по кожній точці продажу електричної енергії...".

6. Постановою НКРЕКП "Про внесення змін до Порядку визначення класів споживачів електричної енергії, диференційованих за ступенями напруги" від 06.09.2019 №1825 внесено до Порядку №1052, такі зміни: «… у підпункті 3.1 підпункт 4 виключити…»

7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.04.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2020, в адміністративній справі №640/17591/19 за позовом КП "Харківводоканал" до НКРЕКП, про визнання протиправним та нечинним абз. 6 п.п. 2 п. 1 постанови від 06.09.2019 №1825 позов задоволено повністю, визнано протиправним та нечинним абзац 6 підпункту 2 п. 1 постанови від 06.09.2019 №1825 "Про внесення змін до Порядку визначення класів споживачів електричної енергії, диференційованих за ступенями напруги" щодо виключення пп. 4 пп. 3 п. 3 Порядку №1052.

8. Постановою НКРЕКП від 25.08.2021№1431 визнано такою, що втратила чинність, постанову Національної комісії регулювання електроенергетики України від 13.08.1998 №1052 "Про Порядок визначення класів споживачів" (із змінами).

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувані постанови прийняті відповідачем без дотримання вимог, встановлених Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", що обумовлює їх протиправність та потребу у визнанні нечинними.

10. На думку позивача, п. 3 ч.1 постанови НКРЕКП від 25.08.2021 №1430 та постанова НКРЕКП від 25.08.2021 №1431 прийняті в порушення обов`язкових до виконання норм Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII) та без врахування інтересів і забезпечення балансу діяльності підприємств, які здійснюють соціально значимі функції життєзабезпечення міст та обласних центрів - надають послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, в умовах штучного збільшення ціни на послуги з розподілу електричної енергії, що і стало підставою для звернення з даним позовом.

11. Відповідач позовні вимоги не визнав, просив у задоволенні позову відмовити повністю, оскільки оскаржувані постанови прийняті ним на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 31.01.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2023, задовольнив позов частково:

- визнав протиправним та нечинним пп. 3 п. 1 постанови НКРЕКП від 25.08.2021 №1430 "Про внесення змін до Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії" (далі - Постанова НКРЕКП № 1430);

- визнав протиправною та нечинною постанову НКРЕКП від 25.08.2021 № 1431 "Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Національної комісії регулювання електроенергетики України від 13 серпня 1998 року № 1052" (далі - Постанова НКРЕКП №1431);

- відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог;

- стягнув на користь КП "Харківводоканал" частину сплаченого ним судового збору у розмірі 4000 грн за рахунок бюджетних асигнувань НКРЕКП.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що недотримання процедури підготовки та прийняття регуляторного акту, передбаченої ст.ст. 15, 16 Закону №1540-VIII, є недопустимими та такими, що порушили права та інтереси КП "Харківводоканал" як учасника відносин, що регулюються Постановою №1052.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. У касаційній скарзі НКРЕКП просила скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.01.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2023, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

14. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на відсутність висновку щодо можливості застосування п. 8.1. № 1175, у редакції постанови НКРЕКП №1430 до такого суб`єкта господарювання як КП "Харківводоканал".

Суди попередніх інстанцій не дослідили, чи порушуються права позивача внаслідок прийняття НКРЕКП Постанов №1430 та №1431, та чи наявні підстави для застосування Регулятором Порядку №1175, до якого оскаржуваною Постановою НКРЕКП №1430 вносилися зміни, під час розгляду заяви КП "Харківводоканал" про встановлення тарифу.

Суд першої інстанції розглянув справу за правилами загального позовного провадження, тому суд апеляційної інстанції не мав підстав розглядати справу без учасників справи (у порядку письмового позовного провадження), крім того, не реагував на звернення відповідача щодо розгляду справи у судовому засіданні.

В оскаржуваних судових рішеннях відсутня перевірка Постанов НКРЕКП № 1430 та №1431 на відповідність критеріям, визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України; вважає необґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій щодо відсутності балансу між інтересами сектору водопостачання та водовідведення, та сектору енергопостачання, щодо штучного збільшення доходів підприємств енергетичного сектору.

Постановою № 1430 вносилися зміни до Порядку № 1175, що регулює відносини формування ліцензіатами та/або суб`єктами господарювання, які планують здійснення діяльності з розподілу електричної енергії, тарифів на послуги з розподілу електричної енергії та встановлення цих тарифів НКРЕКП. Регулятор забезпечує встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, зокрема, КП "Харківводоканал", які в установленому законом порядку подали відповідні заяви та розрахункові матеріали до НКРЕКП відповідно до Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, затвердженого постановою НКРЕКП від 10.03.2016 №302, та не застосовує під час розгляду таких питань положення Порядку № 1175.

Судові рішення у судових справах №922/643/19, №922/4199/17, №922/4198/17 та №922/1545/18 не є преюдиційними для розгляду цієї справи.

Закон України від 11.09.2003 №1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №1160-IV) не регулює спірні правовідносини, не підлягає застосуванню до аналізу Постанов НКРЕКП №1430 та №1431, які є нормативно-правовими актами, що мають ознаки регуляторного акту; засідання НКРЕКП щодо затвердження Постанови НКРЕКП №1430 відбулося у формі відкритого слухання за присутності представників КП "Харківводоканал", які не надали зауважень та пропозицій щодо змісту протоколу отриманих пропозицій та зауважень до проєкту рішення від 13.07.2021 № 78-п/2021. Прийняття Постанови НКРЕКП №1431 не потребувало проходження процедури, передбаченої ст. 11 Закону №1160-IV та ст. 15 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг". За умови повернення до положень Порядку визначення класів споживачів, затвердженого постановою НКРЕ від 13.08.1998 №1052, буде допущено субсидіювання діяльності з водопостачання позивача за рахунок діяльності іншого ліцензіата АТ "Харківобленерго"; ціна на централізоване водопостачання та водовідведення у споживачів м. Харкова буде знижена за рахунок віднесення відповідних обсягів електроенергії до 1 класу напруги за рахунок збільшення рівня тарифу на електричну енергію для непобутових споживачів 2 класу напруги Харківської області.

15. Ухвалою Верховного Суду від 13.12.2023 відкрито касаційне провадження. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи скаржника щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 3, 4 ч. 4 ст. 328 КАС України.

16. У відзиві позивач покликається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій.

Пунктом 3 Постанови № 1052 (в редакції станом на 2018 рік) було визначено, що споживачі електричної енергії розподіляються на два класи.

До 1 класу відносяться споживачі, які:

До 2 класу відносяться споживачі, які отримують електричну енергію від постачальника електричної енергії в точці продажу електричної енергії із ступенем напруги нижче 27,5 кВ, крім випадків, передбачених підпунктом 3.1 цього Порядку.

Таким чином, споживачі електричної енергії поділяються на два класи 1 та 2, де споживачі 1-го класу напруги отримують електричну енергію на 25-30% дешевшу ніж споживачі 2-го класу напруги. при прийнятті НКРЕКП постанови №1430, за якою КП "Харківводоканал" втрачає можливість, в умовах, коли рішеннями судів такі дії визнані неправомірними та необґрунтованими, розраховуватися за отримані послуги з розподілу електричної енергії за тарифами встановленими для споживачів І класу напруги, Регулятор порушив передбачені нормами чинного законодавства принципи збалансованості та ефективності.

Негативні наслідки прийняття оскаржуваної постанови мали б вузько направлений вплив не лише на умови господарювання КП "Харківводоканал", а і на невизначене коло осіб, як юридичних, так і фізичних.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.

(а) щодо доводів про порушення судом апеляційної інстанції приписів ст. ст. 9 296 307 КАС України

18. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що суд першої інстанції розглянув справу за правилами загального позовного провадження, тому суд апеляційної інстанції не мав підстав розглядати справу без учасників справи (у порядку письмового позовного провадження), крім того, не реагував на звернення відповідача щодо розгляду справи у судовому засіданні.

19. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

20. Пунктом 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

21. Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

22. Згідно зі ст. 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання протиправності нормативно-правового акта постало під час розгляду іншої адміністративної справи.

23. Ухвалою від 23.10.2021 Окружний адміністративний суд міста Києва вирішив розглядати справу за правилами загального позовного провадження та зобов`язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг не пізніше як за 7 днів до підготовчого засідання опублікувати оголошення про знаходження у провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва адміністративної справи №640/27570/21 за позовом Комунального підприємства "Харківводоканал" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг.

24. Оголошення було опубліковано на офіційній інтернет сторінці відповідача.

25. Згідно з протоколом судового засідання від 27.01.2022 (т.2 а.с. 31-32) відповідач у судовому засіданні надавав пояснення по суті позову, відповідав на питання суду.

26. У цьому ж судовому засіданні суд першої інстанції дослідив докази у справі і дійшов висновку про можливість надалі розгляду справи у порядку письмового провадження.

27. Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 11.11.2022 вирішив призначити справу до розгляду в порядку письмового провадження, керуючись приписами п.3 ч.1 ст.311 КАС України, відповідно до яких суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

28. Суд звертає увагу, що після заслуховування позицій сторін у відкритому судовому засіданні розгляд справи суд першої інстанції здійснював у порядку письмового провадження, а тому Суд не вбачає порушень норм процесуального права судом апеляційної інстанції. Крім того, відповідач не обґрунтовує, які саме доводи йому необхідно було висловити суду апеляційної інстанції у відкритому судовому засіданні.

29. Відповідно до ч. 3 ст. 296 КАС України апеляційна скарга може містити клопотання особи про розгляд справи за її участі. За відсутності такого клопотання вважається, що особа не бажає брати участі у судовому засіданні суду апеляційної інстанції.

30. Згідно з ч. 1 ст. 307 КАС України після проведення підготовчих дій суддя-доповідач доповідає про них колегії суддів, яка вирішує питання про проведення додаткових підготовчих дій у разі необхідності та призначення справи до розгляду.

31. Отже, наявність клопотання про розгляд справи за участі особи не є безумною підставою для призначення судом апеляційної інстанції розгляду у відкритому судовому засіданні, тому Суд не вбачає порушень судом апеляційної інстанції приписів ст. ст. 9 296 307 КАС України.

(б) щодо доводів про порушення судами першої та апеляційної інстанцій приписів ст. ст. 4 5 КАС України

32. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили наявності порушеного права, свободи, інтересу позивача прийняттям оскаржуваних нормативно-правових актів.

33. Критерії для визначення законного інтересу, що підлягає судовому захисту, викладені в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17. У цій постанові Верховний Суд зазначив, що законний інтерес характеризується такими ознаками:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) визначений, тобто, благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним;

(г) персоналізованим (суб`єктивним), тобто належати конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу, є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) неправовий характер вимог - не породжують правових наслідків для позивача; це виключає можливість віднесення спору до "юридичного" відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

Законний інтерес, за захистом якого позивач може звернутися до суду, має бути:

а) порушеним (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися), або

б) порушуватися (щодо протиправних діянь, які тривають), або

в) в його реалізації можуть існувати перешкоди (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі), або

г) інші ущемлення законних інтересів.

34. У відповідності до вимог ч.2 та 3 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

35. Як зазначено Верховним Судом у постанові від 14.11.2018 у справі № 826/24498/15, поняття "юридичного спору" має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.

36. Предметом спору є нормативно-правові акти. а саме:

- п. 3 ч. 1 постанови НКРЕКП від 25.08.2021 №1430 "Про внесення змін до Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії";

- постанова НКРЕКП від 25.08.2021 №1431 "Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Національної комісії регулювання електроенергетики України від 13 серпня 1998 року № 1052".

37. Постановою НКРЕКП "Про Порядок визначення класів споживачів" від 13.08.1998 №1052 затверджено Порядок визначення класів споживачів, диференційованих за ступенями напруги на межі балансового розподілу електропостачальних систем.

38. Порядок №1175, до якого було внесено зміни постановою №1430, регулює відносини щодо формування ліцензіатами та/або суб`єктами господарювання, які планують здійснювати діяльність з розподілу електричної енергії, тарифів на послуги з розподілу електричної енергії та встановлення цих тарифів НКРЕКП.

39. Судом першої інстанції встановлено, що застосування до КП "Харківводоканал" тарифів на електричну енергію за 2 класом напруги збільшить витрати на централізоване водопостачання та водовідведення приблизно на 155,0 млн. грн. на рік. При цьому тарифи на централізоване водопостачання для населення, бюджетних установ та юридичних осіб м. Харкова збільшаться на 6,2%, а для підприємств водопровідно-каналізаційного господарства Харківської області (м. Лозова, Чугуїв, Первомайський та ін.) на 10,7%. Тарифи на централізоване водовідведення, відповідно, збільшаться на 3,6% та 7,1%. Збільшення вартості послуг централізованого водопостачання та водовідведення призведе до необхідності збільшення кошторисів бюджетних установ, та відповідно до збільшення видатків з бюджету, у тому числі збільшить навантаженість на цільові фонди з подання пільг та субсидій. На зазначених обставинах КП "Харківводоканал" наголошувало як у наданих до проекту постанови Зауваженнях та пропозиціях, так і під час проведення відкритого обговорення проекту, що не було взято до уваги проігноровані Регулятором.

40. Також судами попередніх інстанцій досліджено судові рішення, на які КП "Харківводоканал" посилалося у позовній заяві, зокрема, постанови Верховного Суду у справах №922/4198/17 та №922/1545/18.

41. 28.05.2019 Верховним Судом було прийнято постанову у справі №922/1545/18 за позовом КП "Харківводоканал" до АТ "Харківобленерго" про внесення змін до договору, якою касаційну скаргу АТ "Харківобленерго" залишено без задоволення, постанову Східного апеляційного господарського суду від 25.02.2019 у справі №922/1545/18 залишено без змін.

42. У зазначеній постанові Верховний Суд погодився з позицією судів попередніх судових інстанцій, що під час винесення судових рішень, які набрали законної сили, у справі №922/4198/17, судами першої та апеляційної інстанції з урахуванням рішення 12-ї сесії 6-го скликання Харківської міської ради Харківської області від 23.12.2011 №577/11, статуту КП "Харківводоканал", довідки Головного управління статистики у Харківській області, рішення Харківської міської ради Харківської області від 12.01.2011 №132/11, розпорядження від 17.10.2011 №1880 та передавального акта, балансів КП КГ "Харківкомуночиствод" станом на 30.09.2011 і 31.12.2011 та КП "ВТП "Вода" станом на 28.10.2011, таблиці "Показників споживання електричної енергії комунальними підприємствами у 2008 році та впродовж 2014-2017 років", а також розшифрування показників споживання електричної енергії КП КГ "Харківкомуночиствод", КП ВТП "Вода" у 2008 році та упродовж 2014-2017 років за договорами від 07.05.2004 №4 та від 03.01.2008 №1.01, копії рахунків на оплату за використану електричну енергію, а також висновку судової комісійної електротехнічної експертизи від 26.02.2018 №2021, проведеної у справі №922/4198/17, встановлено, що КП "Харківводоканал" є промисловим підприємством у розумінні пункту 3.1 Порядку, ввело нові виробничі потужності, які наразі використовуються та споживають електричну енергію для виробничих потреб, а також у порівнянні з обсягом річного споживання електричної енергії за 2008 рік у кількості 65 313 209 кВт/год, у продовж періоду 2014-2017 років щорічно споживало обсяги електричної енергії більш ніж утричі у порівнянні з 2008 роком, в щомісячному обсязі понад 20 млн кВт/год на технологічні потреби виробництва послуг з водопостачання та водовідведення, починаючи з січня 2014 року по жовтень 2017 року. Отже, у справі №922/4198/17 встановлено обставини щодо відповідності позивача критеріям для споживачів 1 класу напруги.

43. Також 28.11.2018 Верховним Судом було прийнято постанову у справі №922/4198/17 за позовом КП "Харківводоканал" до АТ "Харківобленерго" про зобов`язання проведення перерахунку.

44. У п. 30 вказаної постанови Верховний Суд погодився з позицією судів попередніх судових інстанцій, якими встановлено відповідність позивача у спірний період визначеним підпунктом 3.1. Порядку критеріям споживача 1 класу, а саме: позивач є промисловим підприємством, з 31.12.2011 ввів нові виробничі потужності, які використовуються та споживають електричну енергію для виробничих потреб, а саме - для надання послуг з централізованого водопостачання централізованого водовідведення; упродовж 2014-2017 років щорічно споживав обсяги електричної енергії більш ніж утричі у порівнянні з 2008 роком у щомісячному обсязі понад 20 млн. кВт.год. на технологічні потреби виробництва послуг з водопостачання та водовідведення.

45. Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що зазначені постанови Верховного Суду об`єднані єдиним висновком про те, що КП "Харківводоканал" відповідає вимогам споживача напруги 1-го класу у контексті вимог пп.4 пп.3.1 п.3 Порядку №1052.

46. Крім того, у постанові від 26.11.2019 у справі №922/643/19 Верховний Суд зазначив:

"4.7. Ураховуючи, що правовідносини з постачання електроенергії регулює держава, при визначенні класу споживача електричної енергії застосовуються критерії, прямо визначені державним регулятором у відповідному Порядку, незалежно від того, який клас напруги погоджено сторонами у відповідному договорі, та від дати такого погодження.

4.8. Отже, для правильного вирішення цього спору судам насамперед необхідно було установити, чи є позивач (КП "Харківводоканал") промисловим підприємством, а якщо так, то чи збільшив він обсяг річного споживання більш ніж утричі порівняно з 2008 роком або ввів нові виробничі потужності після 2008 року, а також чи становить місячне споживання такого промислового підприємства понад 20 млн кВт/год на технологічні потреби виробництва, незалежно від ступенів напруги в точці продажу електричної енергії електропостачальною організацією споживачеві.

4.9. Колегія суддів також звертає увагу, що постановою Верховного Суду від 28.11.2018 залишено без змін постанову Харківського апеляційного господарського суду від 01.08.2018 у справі №922/4198/17, якою змінено рішення місцевого суду в частині періоду заявлених позовних вимог КП "Харківводоканал" про зобов`язання АТ "Харківобленерго" здійснити перерахунок вартості спожитої КП "Харківводоканал" електричної енергії відповідно до договору від 07.05.2004 №4 шляхом застосування тарифів 1 класу напруги за всіма точками продажу незалежно від ступенів напруги.

Так, Верховний Суд (справа №922/4198/17) погодився із висновком судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для задоволення позову КП "Харківводоканал" у зв`язку зі встановленням обставин щодо відповідності КП "Харківводоканал" 1 класу споживачів, а отже неправомірності застосування АТ "Харківобленерго" у рахунках за спірний період (листопад 2014 -жовтень 2017 років) тарифів для 2 класу напруги.

Крім того, постановою Верховного Суду від 28.05.2019 залишено без змін постанову Східного апеляційного господарського суду від 25.02.2019 у справі №922/1545/18 про внесення змін до договору про постачання електричної енергії від 03.01.2008 №1.01 щодо відповідності КП "Харківводоканал" критеріям споживача 1 класу напруги.

Згідно з частиною 4 статті 75 Господарського процесуального кодексу України, обставини, встановлені рішенням суду в господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Тобто, факти, установлені у прийнятих раніше судових рішеннях, мають для суду преюдиціальний характер. Преюдиціальність означає обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набрало законної сили, в одній справі, для суду при розгляді інших справ.

Проте суди безпідставно не взяли до уваги посилання КП "Харківводоканал" на обставини, встановлені у судових рішеннях у справі №922/4198/17, зазначивши, що ці обставини не стосуються суті розглядуваного питання, оскільки будь-які висновки/оцінка/встановлені факти у відносинах сторін за договором поставки, які не опосередковували відповідного суті визначеного позивачем способу судового захисту зміни договорів поставки у порядку статей 188 Господарського кодексу України судовим рішенням, або згідно з частиною 1 статті 651, статті 654 Цивільного кодексу України письмовою угодою сторін до 01.01.2019, не впливають на застосування відповідачем тарифів за класом напруги."

47. Отже, приймаючи рішення про направлення справи на повторний розгляд до суду першої інстанції та скасовуючи попередні рішення у цій справі, Верховний Суд встановив преюдиційність висновків Верховного Суду по справах №922/4198/17 та №922/1545/18 до справи №922/643/19 (а не до справи, що розглядається), якими встановлено, що обов`язкові ознаки споживача 1-го класу напруги на підставі Порядку №1052, безпосередньо виконуються щодо КП "Харківводоканал" і мають обов`язкове значення як юридична обставина, встановлена на підставі рішення суду щодо правовідносин з розподілу електричної енергії.

48. Однак вказані справи підтверджують наявність у позивача охоронюваного законом інтересу та права на звернення до суду.

49. Отже, Суд не знайшов порушення судами першої та апеляційної інстанцій ст. ст. 4 5 КАС України.

(в) щодо застосування Закону №1160-IV

50. Частиною 1 ст. 15 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII) установлено, що підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.

51. Таким чином, зі змісту положень цієї норми вбачається, що ознаки регуляторного акта НКРЕКП визначаються на підставі Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", проте процедура розробки та прийняття таких актів НКРЕКП визначається спеціальним Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", зокрема ст. ст. 15 та 16 цього Закону.

52. Суд враховує, що правові висновки щодо визначення ознак регуляторного акта відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 31.01.2018 у справі №490/2099/15-а, від 08.05.2018 у справі №405/5819/14-а, від 09.06.2018 у справі №335/12370/17(2-а/335/563/2017), від 21.12.2018 у справі №591/1335/15-а, від 20.07.2019 у справі №812/1177/18, від 13.12.2019 у справі №461/1824/15-а, від 31.05.2021 у справі №826/16053/16 та №640/8656/19 та від 01.02.2022 у справі №160/1936/21.

53. Статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Зі змісту наведеної норми права слід дійти висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним.

54. Верховний Суд у постанові від 29.10.2020 у справі №826/10005/18 сформулював правовий висновок, відповідно до якого за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.

Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

55. Аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду виклала у постановах від 16.10.2018 у справі №9901/415/18 та від 18.12.2018 у справі № 9901/657/18.

56. Щодо кола осіб, на яких може поширюватися дія нормативно-правового акта необхідно враховувати таке.

Дія нормативно-правового акта за колом осіб - це здатність акта створювати юридичні наслідки для певних суб`єктів права.

Дію нормативно-правових актів за колом осіб можна класифікувати залежно від її обсягу:

Загальна дія - акт поширюється на всіх осіб на території держави (громадяни, іноземні громадяни, біженці тощо).

Спеціальна дія - деякі акти поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб`єктів права на території держави, що діють у певній визначеній сфері відносин; інші охоплюють лише конкретну категорію осіб (ліцензіатів, держслужбовців, депутатів, військовослужбовців тощо).

Виняткова дія - акти поширюються на осіб, які тимчасово перебувають на території держави (іноземні громадяни, особи без громадянства тощо).

З приводу спеціальної дії нормативно-правових актів за колом осіб окремо слід зазначити, що нормативно-правові акти можуть поширюватися не лише на невизначене коло осіб, а й на певну категорію осіб (спеціальних суб`єктів) унаслідок диференціації правового регулювання. Такий спеціальний характер можуть мати як закони, так і підзаконні нормативно-правові акти, які визначають правовий статус окремих категорій осіб (наприклад фізичні чи юридичні особи, які мають ліцензію (дозвіл) на право здійснення господарської діяльності в окремо визначеній сфері).

57. Крім того, у постанові від 05.07.2023 у справі №160/3064/22 Верховний Суд дійшов висновку, що акт може бути віднесено до регуляторних лише за умови, що він відповідає усім ознакам, визначеним у ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", у сукупності, а саме:

1) якщо стосується невизначеного кола осіб;

2) встановлює, змінює або скасовує норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органам або іншим органам державної влади та суб`єктами господарювання;

3) приймається на невизначений строк та застосовується неодноразово.

58. Зі змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП №1430 вбачається, що нею внесено зміни до Порядку, якими визначається хто є споживачами 2 класу напруги.

59. Оскаржувана ж постанова НКРЕКП №1431 визнає такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП №1052" що регулювала порядок визначення класу споживачів.

60. Враховуючі вищенаведені критерії регуляторного акта, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані постанови відповідача є регуляторними актами.

61. Відповідно до ч.ч. 2 - 5 ст. 15 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.

Повідомлення про оприлюднення проекту рішення повинно містити:

1) стислий виклад змісту проекту рішення;

2) поштову та електронну адресу, на які можуть надсилатися зауваження та пропозиції;

3) інформацію про спосіб оприлюднення проекту рішення та відповідного аналізу впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект рішення та аналіз його впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений Регулятором);

4) інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб;

5) інформацію про спосіб надання органами державної влади, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями та іншими заінтересованими особами зауважень та пропозицій.

Оприлюднення проекту рішення Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту.

Строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проектів рішень, встановлюється Регулятором і не може становити менше 10 днів та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проектів рішень. Обчислення такого строку розпочинається з дня оприлюднення відповідних проектів рішень.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов`язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором.

У разі внесення до проекту рішення суттєвих змін Регулятор може повторно провести процедуру оприлюднення проекту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за три робочих дні до прийняття Регулятором рішення. Зазначені матеріали повинні залишатися у публічному доступі протягом одного року з дня прийняття відповідного рішення Регулятора.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, їх об`єднання, інші заінтересовані особи мають право подавати до Регулятора пропозиції про необхідність підготовки проектів рішень Регулятора, а також про необхідність їх перегляду. Регулятор протягом 30 днів з дати отримання пропозицій повідомляє про результати їх розгляду

62. Відповідно до ст. 16 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" проекти рішень Регулятора з питань встановлення цін (тарифів), крім проектів рішень про встановлення "зеленого" тарифу", затвердження інвестиційних програм, якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів), затвердження інвестиційних програм надані Регулятору законом, підлягають відкритому обговоренню.

У разі якщо проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, стосується розвитку окремого регіону або територіальної громади, його розгляд забезпечується із залученням місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

63. У разі необхідності Регулятор може проводити відкриті обговорення з інших питань, що належать до його компетенції.

Відкрите обговорення проектів рішень Регулятора з питань встановлення цін (тарифів), затвердження інвестиційних програм у сфері комунальних послуг проводиться за місцем надання послуг суб`єктами господарювання.

У разі проведення відкритого обговорення проектів рішень Регулятора з питань встановлення цін (тарифів), затвердження інвестиційних програм у сфері комунальних послуг, які приймаються за ініціативою Регулятора, відкрите обговорення проводиться за місцезнаходженням Регулятора.

Порядок проведення відкритого обговорення проектів рішень Регулятора затверджується Регулятором і має враховувати особливості організації та проведення відкритого обговорення окремих видів рішень Регулятора, зокрема визначених частиною першою цієї статті.

64. Порядок проведення відкритого обговорення проектів рішень НКРЕКП затверджено постановою НКРЕКП від 30.06.2017 №866, відповідно до п. 1.2 НКРЕКП проводить відкриті обговорення проектів рішень з питань встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційної складової/планів розвитку/змін до них, розгляд зауважень та пропозицій до проектів рішень, що мають ознаки регуляторних актів, та проектів рішень з інших питань, у прозорий та недискримінаційний спосіб з метою досягнення балансу інтересів споживачів, ліцензіатів і держави, забезпечення безперешкодного доступу споживачів, замовників, ліцензіатів, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інших заінтересованих осіб до інформації та їх обізнаності на засадах гласності, відкритості, добровільності та свободи висловлювань.

65. У постанові від 28.11.2023 у справі №640/10063/22 Верховний Суд зазначив, що для розробки та прийняття рішень НКРЕКП, що мають ознаки регуляторних актів, встановлена спеціальна процедура, яка, крім іншого включає обов`язок Регулятора: публікувати проект акта та обґрунтування до нього протягом встановленого строку, що не може бути меншим за 10 днів; приймати протягом цього строку зауваження та пропозиції від зацікавлених осіб; проводити відкрите обговорення проекту регуляторного акта; розміщувати інформацію про результати розгляду пропозицій та зауважень до проекту регуляторного акта з обґрунтуванням їх прийняття або відхилення на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за три робочих дні до прийняття Регулятором рішення.

66. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22.04.2021 на офіційному веб-сайті НКРЕКП було розміщено оголошення, що 28.04.2021 відбудеться засідання НКРЕКП у формі відкритого слухання щодо питань порядку денного, до якого включено, зокрема, питання схвалення проекту рішення, що має ознаки регуляторного акта, - постанови НКРЕКП "Про внесення змін до Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії".

67. 28.04.2021 на офіційному веб-сайті НКРЕКП було розміщено оголошення, що 05.05.2021 відбудеться засідання НКРЕКП з приводу вказаного вище питання, а 05.05.2021 - що засідання відбудеться 12.05.2021.

68. Згідно з протоколом №34 засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яке проводилося у формі відкритого слухання 12.05.2021, схвалено проект рішення, що має ознаки регуляторного акта, - постанову НКРЕКП "Про внесення змін до Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії", а також доручено Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики розмістити зазначений проект постанови на офіційному веб-сайті НКРЕКП, забезпечити проведення відкритого обговорення зазначеного проекту постанови НКРЕКП.

69. Як стверджував позивач, проектом постанови "Про внесення змін до Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії", між іншим, було запропоновано внести зміни щодо визначення класів споживачів без врахування критеріїв, за якими КП "Харківводоканал" відноситься до споживачів електроенергії 1 класу напруги (пп. 3 п. 1 Проекту постанови).

70. У зв`язку з зазначеним КП "Харківводоканал" направило листом від 01.06.2021 №01-01-23/2661-2 для розгляду та врахування зауваження та пропозиції до вказаного вище проекту, а також пропонувало доповнити п. 8.1 проекту постанови текстом такого змісту "споживачі, які є промисловими підприємствами, що збільшили обсяг річного споживання більш ніж утричі порівняно з 2008 роком або ввели нові виробничі потужності після 2008 року, та місячне споживання яких складає понад 20 млн кВт-год на технологічні потреби виробництва, незалежно від ступенів напруги в точці продажу електричної енергії електропостачальною організацією споживачу". На переконання позивача, вказані зміни направлені на збереження критерію, за яким КП "Харківводоканал" віднесено до споживачів 1 класу напруги.

71. Однак згідно Таблицею узгоджених позицій до проекту, вказані вище пропозиції КП "Харківводоканал" не були враховані Регулятором.

72. 13.07.2021 проведено відкриті обговорення проекту рішення, що має ознаки регуляторного акта, постанови НКРЕКП "Про внесення змін до Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії", за результатами яких складено протокол №78-п/2021 від 13.07.2021.

73. Суди попередніх інстанцій зазначають, що, не зважаючи на наведені КП "Харківводоканал" обґрунтування, пропозиції щодо неможливості виключення зі складу споживачів, які відносяться до I класу, промислових підприємств, що збільшили обсяг річного споживання більш ніж утричі порівняно з 2008 роком або ввели нові виробничі потужності після 2008 року, та місячне споживання яких складає понад 20 млн кВт-год на технологічні потреби виробництва, були відхилені з тих мотивів, що "формування тарифів на розподіл електричної енергії по класам напруги має здійснюватися на основі фізико-технічних аспектів процесу розподілу електричної енергії користувачам".

74. Згодом НКРЕКП 25.08.2021 була прийнята постанова №1430, яка набула чинності з 01.01.2022.

75. Також суди зазначають, що НКРЕКП не було враховано пояснення, які доводять необхідність прийняття регуляторного акту, зокрема відсутність негативного впливу на інтереси держави, інших осіб та суб`єктів господарювання. В Аналізі регуляторного впливу Регулятором зазначено, що вплив на інтереси держави відсутній, щодо інтересів громадян - оскаржувана постанова призведе до збільшення тарифу на централізоване водопостачання та водовідведення, зокрема, споживачів КП "Харківводоканал", а щодо інтересів суб`єктів господарювання - за обсяг спожитої електричної енергії при її розподілі мережами 2 класу напруги відповідні споживачі, зокрема, ПРАТ "ММК ім. Ілліча" будуть розраховуватись по тарифу 2 класу напруги.

76. Суд першої інстанції дійшов висновку, що неврахування НКРЕКП зазначених технічних характеристик не узгоджується з принципом дотримання балансу інтересів при ухвалені регуляторних рішень та вимогами належного урядування.

77. Суд апеляційної інстанції виснував, що неврахування пропозиції позивача при прийнятті постанов НКРЕКП, які мають ознаки регуляторного акта, є грубим порушенням встановленої процедури, а тому такі постанови не можуть вважатися такими, що відповідають засадам правомірності, визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України.

78. Суд не погоджується з вищенаведеними висновками з огляду на таке.

79. Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.

Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

80. Згідно з ч.ч. 1-2 ст. 2 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема:

1) у сфері енергетики:

діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії;

діяльності з організації купівлі-продажу електричної енергії на ринку "на добу наперед" та внутрішньодобовому ринку, забезпечення купівлі електричної енергії за "зеленим" тарифом, трейдерської діяльності;

діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу;

діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом;

2) у сфері комунальних послуг:

діяльності з виробництва теплової енергії на теплогенеруючих установках, включаючи установки для комбінованого виробництва теплової та електричної енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами);

діяльності у сфері централізованого водопостачання та водовідведення в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами).

Розподіл видів діяльності відповідно до сфер застосовується виключно для цілей цього Закону.

81. Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

82. Згідно з ч. 3 ст. 3 Закону №1540-VIII основними завданнями Регулятора є:

1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;

2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів;

3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав;

4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами;

5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури;

6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг;

7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища;

8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;

9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг;

10) інші завдання, передбачені законом.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 4 Закону №1540-VIII передбачено, що основними принципами діяльності Регулятора, зокрема є самостійність і незалежність у межах, визначених законом;

83. Згідно з ч. 2 ст. 5 Закону №1540-VIII під час виконання своїх функцій та повноважень Регулятор діє самостійно у межах, визначених законом. Письмові чи усні вказівки, розпорядження, доручення органу державної влади, іншого державного органу, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, суб`єктів господарювання, політичних партій, громадських об`єднань, професійних спілок чи їх органів, а також інших осіб, які обмежують повноваження членів Регулятора та посадових осіб Регулятора, є незаконним впливом.

84. Доводи позивача, з якими погодилися суди попередніх інстанцій, зводяться саме до незгоди з актом Регулятора по суті через суб`єктивні причини, і на, його думку, недотримання балансу інтересів, однак неврахування зауважень позивача під час прийняття постанови №1430 жодним чином не свідчить про порушення процедури прийняття регуляторного акта, адже зауваження були внесені до узагальненого переліку та оприлюднені на офіційному веб-сайті, що свідчить про дотримання приписів ст. 15 Закону №1540-VIII Відповідач діяв в межах своїх дискреційних повноважень, дотримавши встановленої законодавством процедури прийняття регуляторного акта.

85. Висновки судів у господарських справах, на які посилалися суди попередніх інстанцій не є приюдиційними для цієї справи, адже були прийняті за іншого правового регулювання, а саме до прийняття оскаржуваних постанов.

86. Водночас Суд звертає уваги, що прийняття ж постанова НКРЕКП №1431 зумовлено саме прийняттям постанови НКРЕКП №1430, і постанова №1431 є похідної від постанови №1430, а тому не потребувала проведення щодо неї окремої процедури прийняття регуляторного акта.

87. При цьому колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги щодо необґрунтованого застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин положень Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", оскільки, як вбачається з оскаржуваних рішень, суди посилаються на положення цього Закону виключно для з`ясування ознак регуляторного акта.

88. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

89. Відповідно до чч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

90. Відповідно до ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

91. Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст. 243 341 345 349 350 356 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 січня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2023 року у справі №640/27570/21 скасувати.

Ухвалити нове рішення. У задоволенні позову Комунального підприємства "Харківводоканал" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб