ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 640/28199/21
адміністративне провадження № К/990/29185/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/28199/21
за позовом Військової частини НОМЕР_1 до ОСОБА_1 про стягнення заборгованості, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Військової частини НОМЕР_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2021 року (суддя Головань О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року (суддя-доповідач - Собків Я.М., судді: Глущенко Я.Б., Черпіцька Л.Т.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2021 року Військова частина НОМЕР_1 (далі - позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , відповідач) про стягнення матеріальної шкоди, завданої державі, у розмірі 11 211,12 грн.
Позов мотивовано тим, що у результаті проведення службового розслідування було встановлено факти неправомірних дій посадових осіб колишньої військової частини НОМЕР_2 , зокрема майора ОСОБА_1 , що призвели до незаконного використання коштів та, як наслідок, спричинили матеріальну шкоду державі у розмірі 11 211,12 грн. Ураховуючи, що відповідачем у добровільному порядку не відшкодовано матеріальну шкоду, позивач з метою її стягнення звернувся до суду з цим позовом.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року, у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Військової частини НОМЕР_1 до ОСОБА_1 про стягнення заборгованості відмовлено.
Вказані рішення судів першої та апеляційної інстанцій мотивовані тим, що правовідносини у цій справі стосуються стягнення матеріальної шкоди з відповідача. Своєю чергою, за правилами частини п`ятої статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. У протилежному випадку, вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Водночас, у заявленому позові Військова частина НОМЕР_1 не просить визнати протиправними рішення, дії або бездіяльність відповідача, а тому цей спір не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства. Предметом даного спору є лише вимога про відшкодування з відповідача матеріальної шкоди, що має вирішуватися у порядку цивільного судочинства.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
25 жовтня 2022 на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Військової частини НОМЕР_1 , у якій, скаржник просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касатор зазначає, що під час прийняття оскаржуваних судових рішень суди першої та апеляційної інстанції не в повній мірі врахували фактичні обставини та правовідносини, що виникли між Військовою частиною НОМЕР_1 і ОСОБА_1 під час проходження останнім військової служби та у подальшому призвели до завдання шкоди державі. Зокрема, суди обох інстанцій залишили поза увагою те, що спірні правовідносини мають усі ознаки публічно-правового спору, а тому мають вирішуватися саме в порядку адміністративного судочинства, адже стосуються стягнення матеріальної шкоди завданої державі ОСОБА_1 під час проходження ним публічної служби, унаслідок неналежного виконання обов`язків військової служби.
В обґрунтування наведеної позиції скаржник зазначає, що підставою для притягнення до матеріальної відповідальності є шкода, завдана неправомірним рішенням, невиконанням чи неналежним виконанням особою обов`язків військової служби або службових обов`язків, крім обставин, визначених статтею 9 Закону України «Про матеріальну відповідальність військовослужбовців та прирівняних до них осіб за шкоду, завдану державі». Водночас, встановлення правомірності дій, рішень чи бездіяльності службовця або посадовця передбачене в адміністративному процесі охоплюється приписами статті 19 КАС України, якою передбачено, що спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби належать до юрисдикції адміністративних судів.
На переконання автора касаційної скарги, цей спір підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства, як такий, що пов`язаний з питанням відповідальності особи, яка перебувала на публічній службі, за рішення, дії чи бездіяльність на відповідній посаді, що призвели до завдання шкоди/збитків. За словами скаржника, його позиція узгоджується з викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 636/93/14-ц висновками.
За наведених мотивів скаржник уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми процесуального права, у зв`язку із чим дійшли помилкового висновку про неналежність даного спору до юрисдикції адміністративного суду та, як наслідок, постановили незаконні судові рішення, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Ухвалою від 28 грудня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відзив на касаційну скаргу не надходив, що в силу частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для перегляду оскаржуваних судових рішень.
Ухвалою від 21 квітня 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами на підставі пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.
IV. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Переглянувши оскаржувані судові рішення у межах, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає наступне.
Спірним у розглядуваному випадку є питання належності даного спору до юрисдикції адміністративних судів.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до частини першої статті 19 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 17 частини першої статті 4 КАС України).
Частиною четвертою статті 5 КАС України визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
З матеріалів справи слідує, що спір між сторонами виник з приводу завдання діями відповідача матеріальної шкоди державі на суму 11 211,15 грн. під проходження ним військової служби на посаді тимчасово виконуючого обов`язків начальника штабу - першого заступника командира військової частини. Зокрема, за результатами проведеного службового розслідування було встановлено, що майор ОСОБА_1 погодив проекти наказів про преміювання у травні 2019 року військовослужбовців ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , яких було притягнуто до відповідальності, чим допустив незаконну виплату їм премій і спричинив матеріальну шкоду державі на вказану суму.
У зв`язку з описаними обставинами Військова частина НОМЕР_1 звернулася до нового місця проходження служби відповідачем - Військової частини НОМЕР_3 про порушення питання щодо притягнення ОСОБА_1 до матеріальної відповідальності. Проте, командуванням Військової частини НОМЕР_3 у притягненні відповідача до матеріальної відповідальності було відмовлено.
При цьому, відповідачеві було запропоновано у добровільному порядку здійснити відшкодування майнової шкоди.
Водночас, оскільки ОСОБА_1 добровільно майнову шкоду не відшкодував, позивач з метою її стягнення звернувся до суду з цим позовом.
Згідно з частинами першою, четвертою статті 2 Закону України від 25 березня 1992 року №2232-XII «Про військовий обов`язок і військову службу» військова служба є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України (за винятком випадків, визначених законом), іноземців та осіб без громадянства, пов`язаній із обороною України, її незалежності та територіальної цілісності. Час проходження військової служби зараховується громадянам України до їх страхового стажу, стажу роботи, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби.
Порядок проходження військової служби, права та обов`язки військовослужбовців визначаються цим та іншими законами, відповідними положеннями про проходження військової служби, що затверджуються Президентом України, та іншими нормативно-правовими актами.
Отже, наведеними правовими нормами прямо передбачено, що військова служба є публічною службою, а тому відповідач у період здійснення ним повноважень, пов`язаних з виконанням завдань і функцій військовослужбовця, перебував на посаді, що відноситься до публічної служби.
Підстави та порядок притягнення військовослужбовців та деяких інших осіб до матеріальної відповідальності за шкоду, завдану державному майну, у тому числі військовому майну, майну, залученому під час мобілізації, а також грошовим коштам, під час виконання ними службових обов`язків визначає Закон України від 03 жовтня 2019 року № 160-IX «Про матеріальну відповідальність військовослужбовців та прирівняних до них осіб за шкоду, завдану державі» (далі - Закон № 160-IX).
Пунктами 4, 5 статті 1 цього Закону визначено, що:
матеріальна відповідальність - вид юридичної відповідальності, що полягає в обов`язку військовослужбовців та деяких інших осіб покрити повністю або частково пряму дійсну шкоду, що було завдано з їх вини шляхом знищення, пошкодження, створення нестачі, розкрадання або незаконного використання військового та іншого майна під час виконання обов`язків військової служби або службових обов`язків, а також додаткове стягнення в дохід держави як санкція за протиправні дії у разі застосування підвищеної матеріальної відповідальності;
пряма дійсна шкода (далі - шкода) - збитки, завдані військовій частині, установі, організації, закладу шляхом знищення, пошкодження, створення нестачі, розкрадання або незаконного використання військового та іншого майна, погіршення або зниження його цінності, а також витрати на відновлення чи придбання військового та іншого державного майна замість пошкодженого або втраченого, надлишкові виплати під час виконання обов`язків військової служби або службових обов`язків. До шкоди не включаються доходи, які могли бути одержані за звичайних обставин, якщо таких збитків не було б завдано.
За змістом приписів статті 3 цього Закону, підставою для притягнення до матеріальної відповідальності є шкода, завдана неправомірним рішенням, невиконанням чи неналежним виконанням особою обов`язків військової служби або службових обов`язків, крім обставин, визначених статтею 9 цього Закону, які виключають матеріальну відповідальність.
Умовами притягнення до матеріальної відповідальності є: 1) наявність шкоди; 2) протиправна поведінка особи у зв`язку з невиконанням чи неналежним виконанням нею обов`язків військової служби або службових обов`язків; 3) причинний зв`язок між протиправною поведінкою особи і завданою шкодою; 4) вина особи в завданні шкоди.
Переведення особи до іншого місця служби чи її звільнення з посади або служби не може бути підставою для звільнення її від матеріальної відповідальності, встановленої законом.
Отже, у випадку зобов`язання особи, яка перебуває на посаді державної/публічної служби, відшкодувати шкоду або збитки, завдані внаслідок виконання нею службових/посадових обов`язків, перед судом постає питання не лише встановлення обсягу завданої шкоди/збитків, а й оцінки правомірності дій такої особи.
Понад те, у рамках цивільного процесу суд не може досліджувати та встановлювати правомірність дій, рішень чи бездіяльності службовця або посадовця, оскільки така можливість передбачена лише в адміністративному процесі в силу приписів статті 19 КАС України, якою охоплюється питання прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення.
Таким чином, обсяг повноважень суду при розв`язанні таких спорів не закінчується дослідженням правильності розрахунку суми завданої шкоди, адже в першу чергу суд зобов`язаний перевірити наявність причино-наслідкового зв`язку між діями військовослужбовця, вчиненими під час перебування на посаді публічної служби, та заподіяною шкодою.
Підсумовуючи це слідує висновок, що такі спори підлягають вирішенню у порядку адміністративного судочинства як такі, що пов`язані з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби, зокрема, й питаннями відповідальності за рішення, дії чи бездіяльність на відповідній посаді, що призвели до завдання шкоди/збитків, навіть якщо притягнення її до відповідальності шляхом подання відповідного позову про стягнення такої шкоди/збитків відбувається після її звільнення з державної служби.
Такий правовий підхід сформований у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 11-892апп18, від 12 грудня 2018 року у справі № 14-481цс18, від 13 лютого 2019 року у справі № 636/93/14-ц, від 22 січня 2020 року у справі № 813/1045/18 (при розгляді спорів за позовами, зокрема, але не виключно, військових частин до фізичних осіб-військовослужбовців, які проходили військову службу, про стягнення матеріальної шкоди) і неодноразово застосований Верховним Судом при розгляді справ цієї категорії, серед іншого, у справах № 620/1720/20, № 580/4611/21, № 320/7204/21 та ін.
З матеріалів справи слідує, що відмовляючи у відкритті провадження у справі, Окружний адміністративний суд міста Києва застосував положення частини п`ятої статті 21 КАС України, відповідно до якої вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Своєю чергою, Шостий апеляційний адміністративний суд, залишаючи без змін ухвалу місцевого адміністративного суду про відмову у відкритті провадження у справі, погодився із застосуванням до спірних правовідносин частини п`ятої статті 21 КАС України, а також урахував Постанову Пленуму Верховного Суду «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди» від 31 березня 1995 року № 4 , у пунктах 2, 4 якої зазначено, що розглядаючи позови про відшкодування шкоди, суди повинні мати на увазі, що відповідно до статей 440 і 450 ЦК України шкода, заподіяна особі і майну громадянина або заподіяна майну юридичної особи, підлягає відшкодуванню в повному обсязі особою, яка її заподіяла, за умови, що дії останньої були неправомірними, між ними і шкодою є безпосередній причинний зв`язок та є вина зазначеної особи, а коли це було наслідком дії джерела підвищеної небезпеки, незалежно від наявності вини.
Апеляційний суд зауважив про те, що оскільки позов Військової частини НОМЕР_1 не містить вимоги визнати протиправними рішення, дії або бездіяльність відповідача, а предметом позову є лише вимога про відшкодування з відповідача матеріальної шкоди, то такий спір має вирішуватися у порядку цивільного судочинства.
Проте, поза увагою судів обох інстанцій залишилося те, що у даному випадку позовну заяву про стягнення матеріальної шкоди, завданої державі, подано суб`єктом владних повноважень до особи, яка перебувала (перебуває) на посаді публічної служби, що виключає можливість застосування приписів частини п`ятої статті 21 КАС України, де йдеться мова про відшкодування шкоди заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.
До того ж, Суд принагідно звертає увагу на положення статті 5 КАС України, згідно з якою кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Наведені способи судового захисту узгоджуються з повноваженнями суду при вирішенні справи, визначеними статтею 245 КАС України.
Підсумовуючи наведене Суд резюмує, що в адміністративному процесі суб`єкт владних повноважень не може захищати порушене право у спосіб визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності особи (у тому числі, яка перебувала на посаді публічної служби). Разом з тим, адміністративний суд може надавати оцінку правомірності дій такої особи у рамках спору, розв`язання якого потребує встановлення причинно-наслідкового зв`язку між діями особи та наслідками, настання яких зумовили суб`єкта владних повноважень звернутися до суду, як-от наприклад у розглядуваній справі.
На підставі викладеного можна дійти до висновку, що під час вирішення питання про відкриття провадження у справі Окружний адміністративний суд міста Києва неправильно застосував норми процесуального закону та не врахував актуальну правозастосовну практику Верховного Суду щодо вирішення питання юрисдикційності таких спорів, що призвело до помилкового висновку про необхідність розгляду цієї справи у порядку цивільного судочинства та, як наслідок, постановлення незаконної ухвали про відмову у відкритті провадження у справі, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Суд апеляційної інстанції, у свою чергу, допущених судом першої інстанції порушень вимог закону не виправив.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
За правилами частин першої та четвертої статті 353 КАС України, підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Верховний Суд констатує, що покладені в основу обґрунтування касаційної скарги аргументи заявника щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду справи.
Зважаючи на це касаційна скарга Військової частини НОМЕР_1 підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню, з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
У цьому зв`язку колегія суддів зауважує, що 15 грудня 2022 року набрав чинності Закон України від 13 грудня 2022 року № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», яким ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.
У пункті 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону встановлено, що з дня набрання ним чинності до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.
З огляду на це адміністративна справа № 640/28199/21 направляється для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду.
V. СУДОВІ ВИТРАТИ
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341 345 349 350 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Військової частини НОМЕР_1 задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року скасувати.
Справу № 640/28199/21 направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов А.Г. Загороднюк Л.О. Єресько