ПОСТАНОВА
Іменем України
28 липня 2020 року
Київ
справа №640/5082/19
адміністративне провадження №К/9901/21753/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2019 (суддя Клименчук Н.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2019 (колегія суддів: Мельничук В.П., Ісаєнко Ю.А., Лічевецький І.О.) у справі №640/5082/19 за заявою Приватного акціонерного товариства "Схід-2" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві про забезпечення адміністративного позову,
УСТАНОВИВ
Приватне акціонерне товариство «Схід-2» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва із заявою про забезпечення адміністративного позову, в якій просило:
- зупинити дію Наказу Державної архітектурно-будівельною інспекцією України «Про проведення позапланової перевірки» від 13.09.2017 року № 272;
- зупинити дію приписів: від 04.07.2017 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, виданого ПрАТ «Схід-2»; про зупинення підготовчих та будівельних робіт, виданого ТОВ «Білдинг Плюс»; про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, виданого ТОВ «Білдинг Плюс»; про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, виданого ТОВ «Фірма Авілано»;
- зупинити дію Рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» від 15.09.2017 № 172;
- заборонити Державній архітектурно-будівельній інспекції України вчиняти дії щодо виключення з Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів запису про дозвіл на виконання будівельних робіт від 23.07.2013 за № ІУ 115132050470 на об`єкт будівництва «Будівництво житлового комплексу з вбудовано-прибудованими приміщенням, офісами та підземним паркінгом на вул. Сормовській, 3 у Дарницькому районі м. Києва»;
- заборонити Державній архітектурно-будівельній інспекції України та її структурним підрозділам здійснювати заходи державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкті будівництва до вирішення справи по суті.
Заяву про забезпечення позову Приватного акціонерного товариства «Схід-2» подано у відповідності до пункту 1частини 1 статті 153 КАС України, до подання позовної заяви - до суду, до якого має бути подано позов за правилами підсудності, встановленими цим Кодексом.
Заяву обґрунтовано тим, що ПАТ «Схід-2» пройдено повну процедуру від отримання містобудівних умов, виготовлення проекту, проходження експертизи проекту до отримання дозволу на проведення будівельних робіт. В період дії дозволу підрядниками ТОВ «Білдинг-Плюс», ТОВ «Орбіта-Київ» виконано значний обсяг будівельних робіт, залучено значну кількість працівників та техніки як власної так і орендованої. Відтак, заявник вказує, що зупинення будівництва загрожує простоєм техніки, за яку потрібно платити кошти та звільненням працівників через відсутність коштів. Крім того, в обґрунтування необхідності вжиття заходів у межах даних правовідносин заявник звертає увагу на те, що в процесі проведення будівельних робіт залучено значну частину коштів приватних інвесторів, з якими підписано угоди і чітко вказано терміни завершення будівництва.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2019 року, заяву задоволено частково.
Зупинено дію приписів від 04.07.2017 про зупинення підготовчих та будівельних робіт виданий ПрАТ «Схід-2», про зупинення підготовчих та будівельних робіт, виданий ТОВ «Білдинг Плюс», про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил виданий, виданий ТОВ «Білдинг Плюс», про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил виданий від 04.07.2017 року, виданий ТОВ «Фірма Авілано».
Зупинено дію Рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» від 15.09.2017 № 172.
Заборонено Державній архітектурно-будівельній інспекції України вчиняти дії щодо виключення з Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів запис про дозвіл на виконання будівельних робіт від 23.07.2013 за № ІУ 115132050470 на об`єкт будівництва «Будівництво житлового комплексу з вбудовано-прибудованими приміщенням, офісами та підземним паркінгом на вул. Сормовській, 3 у Дарницькому районі м. Києва».
Не погоджуючись з судовими рішеннями відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить їх скасувати та постановити нову ухвалу про відмову в забезпеченні позову.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що заявником та судами не наведено існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, а також ознак очевидної протиправності дій та рішень відповідача.
У відзиві на касаційну скаргу заявник просить відмовити в її задоволенні та залишити в силі судові рішення попередніх інстанцій.
Предстаники учасників справи в судове засідання не з"явились. Про час, дату та місце повідомлені вчасно та належним чином.
Від представника ПАТ "Схід" надійшло клопотання про відкладення розгляду справи у зв"язку з погіршенням епідемілогічної ситуації через поширення короновірусної інфекції.
Проте суд зазначає, що відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України суд касаційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у разі перегляду ухвал судів першої та апеляційної інстанцій.
Оскільки представники сторін не з"явились, а предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції, яка змінена постановою апеляційного суду, дана справа може розглядатися в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що 23 липня 2013 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України Приватному акціонерному товариству «Схід-2» надано Дозвіл на виконання будівельних робіт № ІV 115132050470 об`єкта будівництва «Будівництво житлового комплексу з вбудовано-прибудованими приміщенням, офісами та підземним паркінгом на вул. Сормовській, 3 у Дарницькому районі м. Києва».
Наказом Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у м. Києві Державної архітектурно-будівельної інспекції України «Про проведення позапланової перевірки» від 16 червня 2017 року № 181 вирішено провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва «Будівництво житлового комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями, офісами та підземним паркінгом на вул. Сормовській, 3 у Дарницькому районі м. Києва».
У період з 20.06.2017 по 04.07.2017 головним інспектором Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у м. Києві Державної архітектурно-будівельної інспекції України Гончаровим О.С. проведено позапланову перевірку об`єкту будівництва «Будівництво житлового комплексу з вбудовано-прибудованими приміщенням, офісами та підземним паркінгом на вул. Сормовській, 3 у Дарницькому районі м. Києва».
За результатом проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт посадовою особою Департаменту складено акт, видано ПАТ «Схід-2» припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 04.07.2017, ТОВ «Білдинг Плюс» видано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 04.07.2017 та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 04.07.2017 та ТОВ «Фірма Авілано» видано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 04.07.2017. Крім того, посадовою особою Департаменту відносно ТОВ «Білдинг Плюс» та ТОВ «Фірма Авілано» складено протоколи правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.07.2017.
В подальшому, 08.08.2017 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції України у м. Києві видано наказ № 244 про проведення позапланової перевірки стану виконання вимог вищевказаних приписів.
Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції України у м. Києві повторно видано наказ № 272 від 13.09.2017 року про проведення позапланової перевірки стану виконання вимог зазначених приписів.
14 вересня 2017 року головним інспектором Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у м. Києві Державної архітектурно-будівельної інспекції України Гончаровим О.С. закінчено позапланову перевірку, складено відповідний Акт.
15 вересня 2017 року Департаментом дозвільних процедур Державної архітектурно-будівельної інспекції України видано Наказ № 172 про анулювання Дозволу на виконання будівельних робіт від 23.07.2013 року № ІУ 115132050470 об`єкта будівництва «Будівництво житлового комплексу з вбудовано-прибудованими приміщенням, офісами та підземним паркінгом на вул. Сормовській, 3 у Дарницькому районі м. Києва».
Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що факт дії оскаржуваних приписів зумовлюють відсутність у заявника можливості виконання своїх зобов`язань за відповідними договорами, що призводить до значних збитків у зв`язку з зупиненням виконання будівельних робіт. Враховуючи обставини, викладені у заяві про забезпечення позову, суди попередніх інстанцій вважають, що невжиття заходів забезпечення адміністративного позову дійсно може призвести до значних втрат та негативних наслідків щодо робіт, які уже виконані на об`єкті будівництва «Будівництво житлового комплексу з вбудовано-прибудованими приміщенням, офісами та підземним паркінгом на вул. Сормовській, 3 у Дарницькому районі м. Києва», що може призвести до порушення прав та законних інтересів інвесторів будівництва, підрядних організацій. Тобто, на даний час існує очевидна небезпека заподіяння правам та інтересам позивача, до ухвалення рішення у справі, а для відновлення його прав необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також види забезпечення позову в адміністративному процесі.
Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
Відповідно до вимог частини першої статті 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи може вжити визначені цією статтею заходи забезпечення адміністративного позову.
Підставою для вжиття заходів забезпечення позову може бути наступне :
- невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивачем за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
- очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з двох названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Відповідно до частини другої статті 151 КАС України, заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина шоста статті 154 КАС України).
Тобто, в ухвалі про забезпечення позову в цій справі суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. Також суд має вказати в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Зупиняючи дію оскаржуваних приписів та рішення ДАБІ, суд першої інстанції виходив з того, що зупинення будівельних робіт призведе до значних збитків та негативних наслідків щодо робіт, які уже виконані на об`єкті будівництва «Будівництво житлового комплексу з вбудовано-прибудованими приміщенням, офісами та підземним паркінгом на вул. Сормовській, 3 у Дарницькому районі м. Києва», що може призвести до порушення прав та законних інтересів інвесторів будівництва, підрядних організацій.
Проте колегія суддів зазначає, що перевіркою встановлено наступні порушення, зокрема, не забезпечена комплексна безпека при виконанні будівельних робіт, а саме частково відсутнє огородження потенційно небезпечних зон; проектною організацією ТОВ Фірма «Авіалоно» на замовлення ПрАТ «Схід-2» розроблено проектну документацію не у відповідності до обмежень, які наведені у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки від 20.02.2013 року « 2257/12/009-13, а саме: 1) вимогою щодо висотності будинку встановлено, що гранично допустима висота будівлі має бути у відповідності до генерального плану м. Києва затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.02.2002 року № 370/1804, відповідно до якого територія відноситься до середньо-поверхової забудови, натомість проектний будинок відноситься до висотного будівництва.
Вказане може призвести до загрози безпеки оточуючих та в подальшому безпеки експлуатації збудованих об`єктів.
Відповідно до частини 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до підпункту 3 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Колегія суддів вважає, що надання попередньої оцінки та висновків протиправності дій, припису, рішення № 172 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" в межах розгляду заяви про забезпечення позову без належного дослідження доказів є протиправним.
З аналізу положень пункту 2 частини другої статті 150 КАС України випливає, що особа, яка звертається із заявою про забезпечення позову повинна довести, яким чином оскаржуваним нормативно-правовим актом порушуються її права, тобто вказати на безпосередні, конкретні права, які мають бути реальними та індивідуально вираженими.
Посилання особи на можливе порушення її прав в майбутньому, не може визнаватись достатнім для вжиття заходів забезпечення позову за викладених позивачем доводів та обставин цієї справи.
Колегія суддів доходить висновку, що позивачем не доведено наявність необхідних підстав для забезпечення позову, а судами не доведено, що при невжитті відповідних заходів може істотно ускладнитись захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів заявника.
Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст.ст. 344 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2019 року скасувати.
В задоволенні заяви Приватного акціонерного товариства "Схід-2" про забезпечення позову відмовити.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
С.Г. Стеценко