ПОСТАНОВА
Іменем України
31 березня 2020 року
Київ
справа №640/65/19
адміністративне провадження №К/9901/30620/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Єресько Л.О., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/65/19
за позовом Департаменту енергетики, транспорту та зв?язку Вінницької міської ради до Антимонопольного комітету України про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту енергетики, транспорту та зв?язку Вінницької міської ради на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 травня 2019 року (головуючий суддя: Погрібніченко І.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Кузьмишина О.М., судді: Пилипенко О.Є., Файдюк В.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Антимонопольного комітету України, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Антимонопольного комітету України від 20 листопада 2018 року № 652-р.
1.2. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, спірне рішення відповідача є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, з тих підстав, що відповідач при його прийнятті допустив суттєву помилку під час застосування статей 106, 107 та 93 Договору про функціонування Європейського Союзу, зокрема, відповідної судової практики Суду Європейського Союзу, а також відповідного вторинного законодавства, рамкових положень, керівних принципів та інших чинних адміністративних актів Союзу, які є джерелами тлумачення критеріїв (і) визначення державної допомоги та (іі) визначення допустимості/недопустимості державної допомоги. Вказане призвело до необґрунтованого висновку про те, що фінансова підтримка у формі дотації на покриття збитків від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування, включаючи втрати від безкоштовного перевезення пасажирів муніципальним автотранспортом у дні відзначення загальнодержавних, загальноміських, новорічних та інших свят і заходів, що виділяються на підставі Комплексної Програми розвитку міського пасажирського транспорту на 2018-2023 роки є державною допомогою, що спотворює конкуренцію і підлягає припиненню і поверненню.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з безпідставності твердження позивача щодо помилковості використання Комітетом джерел права Європейського Союзу під час прийняття Рішення № 652-р, а також з встановленого під час судового розгляду факту прийняття спірного рішення відповідачем у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, неупереджено, добросовісно, розсудливо, з дотримання принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, що свідчить про його законність та відсутність підстав для скасування.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення його позовних вимог повністю.
4. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що судами під час розгляду справи не досліджувався вплив фінансової підтримки Комунального підприємства «Вінницька транспортна компанія» на торгівлю між Україною та країнами Європейського Союзу. Послуги, які надаються Комунальним підприємством «Вінницька транспортна компанія» під час перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування у м. Вінниця, є послугами, що становлять загальний економічний інтерес. Відповідачем під час прийняття рішення неправильно застосовувалось право ЄС під час оцінки допустимості державної допомоги Комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія» у розмірі 407772,0 тис. грн, відповідно до Комплексної програми розвитку міського пасажирського транспорту на 2018-2023 роки, що затверджена рішенням Вінницької міської ради від 22 грудня 2017 року № 1003. Також зазначає, що суди не досліджували факти невідповідності національного законодавства України, зокрема, Закону України «Про автомобільний транспорт» та постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 р. № 1081 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування» відповідному законодавству ЄС, що регулюють правила надання державної допомоги. Вважає, що така ситуація склалась через те, що Верховна Рада України прийняла Закон України «Про державну допомогу» всупереч положенням Угоди про асоціацію, оскільки в Законі відсутня одна з ознак державної допомоги - вплив на торгівлю України з ЄС, а тому відповідач відмовляється здійснювати аналіз останньої. На його думку, за наявності такої невідповідності норм національного законодавства відповідач повинен застосовувати в спірних правовідносинах норми Угоди про асоціацію.
5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення цього позову, просив судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
6. Рішенням Вінницької міської ради від 11 квітня 2014 року № 1709 «Про внесення змін до рішень міської ради від 25 грудня 2007 року» № 1620 та затвердження Порядків надання фінансової підтримки - дотації на покриття збитків комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія», затверджено порядок використання коштів, передбачених в міському бюджеті для надання фінансової підтримки - дотації на покриття збитків комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія» від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування.
7. 11 грудня 2017 року (вих. № 21-00-002-536058), відповідно до пункту 2 розділу 9 Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» та з метою реалізації Комплексної Програми розвитку міського пасажирського транспорту на 2018-2023 роки, затвердженої вказаними вище рішеннями Вінницької міської ради, Департаментом енергетики, транспорту та зв`язку Вінницької міської ради подано Антимонопольному комітету України повідомлення про нову державну допомогу.
8. 22 грудня 2017 року рішенням Вінницької міської ради № 1003 (зі змінами) затверджено комплексну Програму розвитку міського пасажирського транспорту на 2018-2023 роки, пунктом 3 підрозділу II розділу VII якої передбачено надання Департаментом енергетики, транспорту та зв`язку Вінницької міської ради фінансової підтримки - дотації на покриття збитків комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія» від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування, включаючи втрати від безкоштовного перевезення пасажирів муніципальним автотранспортом в дні відзначення загальнодержавних, загальноміських, новорічних та інших свят та заходів за рішенням виконавчого комітету міської ради на 2018-2023 роки.
9. Листом від 15 лютого 2018 року № 500-29/05-1923 Антимонопольний комітет України залишив повідомлення позивача без руху та витребував додаткову інформацію, яка була надана позивачем листами від 14 березня 2018 року № 21-00-007-11346 та від 19 квітня 2018 року № 21-00-007-17537.
10. За результатами розгляду повідомлення, розпорядженням державного уповноваженого відповідача від 21 травня 2018 року № 01/89-р розпочато розгляд справи № 500-26.15/3- 18-ДД про державну допомогу для проведення поглибленого аналізу допустимості державної допомоги для конкуренції.
11. 20 листопада 2018 року Антимонопольним комітетом України прийнято рішення №652, яким визнано, що державна допомога у формі фінансової підтримки - дотації на покриття збитків від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування, включаючи втрати від безкоштовного перевезення пасажирів муніципальним автотранспортом у дні відзначення загальнодержавних, загальноміських, новорічних та інших свят і заходів, що виділяються на підставі Комплексної Програми розвитку міського пасажирського транспорту на 2018 - 2023 роки», затвердженої рішенням Вінницької міської ради від 22 грудня 2017 року № 1003 (зі змінами від 23 лютого 2018 року № 1081), Комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія» на період з 01 січня 2018 року по 31 грудня 2023 року у сумі 407772,20 тис. грн, є недопустимою державною допомогою для конкуренції, відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».
12. Цим рішенням поставлено вимогу припинити та повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції, що виділяється на підставі Комплексної Програми розвитку міського пасажирського транспорту на 2018 - 2023 роки», затвердженої рішенням Вінницької міської ради від 22 грудня 2017 року № 1003 (зі змінами від 23 лютого 2018 року № 1081), Комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія» у формі фінансової підтримки - дотації на покриття збитків від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування, включаючи втрати від безкоштовного перевезення пасажирів муніципальним автотранспортом у дні відзначення загальнодержавних, загальноміських, новорічних та інших свят і заходів, на період з 01 січня 2018 року по 31 грудня 2023 року у сумі 407772,20 тис. грн, відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».
13. Департамент енергетики, транспорту та зв`язку Вінницької міської ради у двомісячний строк з дати офіційного оприлюднення рішення Уповноваженого органу зобов?язано забезпечити виконання заходів щодо повернення незаконної державної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції в пунктах 1 та 2 резолютивної частини рішення,
14. Обсяг незаконної державної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції в пунктах 1 та 2 резолютивної частини рішення, підлягав перерахуванню Комунальним підприємством «Вінницька транспортна компанія» у дохід загального фонду місцевого бюджету міста Вінниці в шестимісячний строк з дати офіційного оприлюднення рішення Уповноваженого органу.
15. Департамент енергетики, транспорту та зв`язку Вінницької міської ради також зобов`язано негайно після офіційного оприлюднення рішення Уповноваженого органу розпочати його виконання; вжити в межах повноважень, визначеним законом, вичерпних та ефективних заходів для забезпечення повернення незаконної державної допомоги Комунальним підприємством «Вінницька транспортна компанія»; не пізніше останнього дня двомісячного строку, зазначеного в пункті 3 резолютивної частини рішення, повідомити Уповноважений орган про вжиті Департаментом енергетики, транспорту та зв`язку Вінницької міської ради та комунальним підприємством «Вінницька транспортна компанія» заходи з повернення незаконної державної допомоги та надати відповідне документальне підтвердження; не пізніше останнього дня шестимісячного строку, зазначеного в пункті 4 резолютивної частини рішення, забезпечити повернення незаконної державної допомоги Комунальним підприємством «Вінницька транспортна компанія»; надати належні докази виконання цього рішення.
16. Комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія» за цим рішенням належало повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції в пунктах 1 та 2 резолютивної частини рішення, способом, визначеним у пункті 4 резолютивної частини рішення; інформувати Департамент енергетики, транспорту та зв`язку Вінницької міської ради та Уповноважений орган про виконання рішення; надати Департаменту енергетики, транспорту та зв`язку Вінницької міської ради та Уповноваженому органу докази виконання рішення з поданням засвідчених в установленому порядку копій документів, які підтверджують його виконання.
17. Позивач, вважаючи таке рішення відповідача протиправним, звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
22. Правові засади проведення моніторингу державної допомоги суб`єктам господарювання, здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції, спрямований на забезпечення захисту та розвитку конкуренції, підвищення прозорості функціонування системи державної допомоги та дотримання міжнародних зобов`язань України у сфері державної допомоги, регулюються Законом України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».
23. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 1 вказаного Закону, державна допомога суб`єктам господарювання (далі - державна допомога) - підтримка у будь-якій формі суб`єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності.
24. Частиною четвертою статті 6 цього Закону встановлено, що рішення про визнання державної допомоги допустимою згідно із вимогами цього Закону приймає Уповноважений орган.
25. Згідно з частиною першою статті 8 Закону, Уповноваженим органом є Антимонопольний комітет України.
26. Порядок подання повідомлення про нову державну допомогу регламентовано статтею дев`ятою Закону, відповідно до частини першої якої надавачі державної допомоги подають повідомлення про нову державну допомогу з пропозиціями щодо підготовки проектів законів, інших нормативно-правових та розпорядчих актів, спрямованих на підтримку суб`єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, внесення змін до умов чинної державної допомоги.
27. Відповідно до частин першої - шостої статті 10 цього ж Закону, якщо інформація у повідомленні про нову державну допомогу не відповідає встановленим вимогам або є неповною для прийняття рішення про допустимість державної допомоги для конкуренції, Уповноважений орган протягом 15 днів з дня отримання такого повідомлення інформує про це надавача державної допомоги, надсилає йому запит на додаткову інформацію і встановлює строк її подання, що не може перевищувати 30 днів з дня отримання запиту. На вмотивоване клопотання надавача державної допомоги Уповноважений орган може продовжити такий строк.
28. Повідомлення про нову державну допомогу вважається прийнятим до розгляду після 15 днів з дня його надходження, якщо протягом цього строку Уповноважений орган не повідомив надавача державної допомоги про те, що інформація у повідомленні не відповідає встановленим вимогам або є неповною для прийняття рішення про допустимість державної допомоги для конкуренції, та не надіслав запит на додаткову інформацію.
29. Якщо надавач державної допомоги не подав у встановлений строк відповідно до запиту Уповноваженого органу інформації, повідомлення про нову державну допомогу вважається відкликаним. У такому разі Уповноважений орган приймає рішення про відмову у розгляді повідомлення та письмово повідомляє про це надавача державної допомоги.
30. Якщо надавач державної допомоги у відповіді на запит Уповноваженого органу обґрунтовано доведе, що подання додаткової інформації є неможливим, оскільки така інформація йому невідома, недоступна або подавалася раніше, Уповноважений орган розпочинає розгляд повідомлення про нову державну допомогу на підставі наявної у нього інформації та повідомляє про це надавача державної допомоги. У такому разі повідомлення про нову державну допомогу вважається прийнятим до розгляду з дня отримання відповіді на запит Уповноваженого органу.
31. Рішення за результатами розгляду повідомлення про нову державну допомогу приймається Уповноваженим органом протягом двох місяців з дня початку його розгляду.
32. За результатами розгляду повідомлення про нову державну допомогу Уповноважений орган у встановленому ним порядку приймає рішення про: 1) допустимість нової державної допомоги для конкуренції; 2) визнання підтримки суб`єкта господарювання, зазначеної у повідомленні, такою, що не є державною допомогою відповідно до цього Закону; 3) початок розгляду справи про державну допомогу.
VI. Позиція Верховного Суду
33. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
34. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
35. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем рішення Антимонопольного комітету України від 20 листопада 2018 року № 652-р.
36. При цьому встановлено, що вказаним рішенням позивачу, крім іншого, поставлено вимогу припинити та повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції, що виділяється на підставі Комплексної Програми розвитку міського пасажирського транспорту на 2018 - 2023 роки», затвердженої рішенням Вінницької міської ради від 22 грудня 2017 року № 1003 (зі змінами від 23 лютого 2018 року № 1081), Комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія» у формі фінансової підтримки - дотації на покриття збитків від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування.
37. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
38. Суди в становили, що позивач з метою отримання нової державної допомоги надіслав відповідачу повідомлення, відповідно до вимог частини першої статті 9 Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання». Отримувачем підтримки, згідно наданого повідомлення, є Комунальне підприємство «Вінницька транспортна компанія».
39. Надання такої підтримки обґрунтовано тим, що Комунальне підприємство «Вінницька транспортна компанія» є основним транспортним підприємством в місті Вінниці та забезпечує надання якісних послуг з перевезення пасажирів в громадському транспорті загального користування, в тому числі пільгових категорій громадян, яким державою дано право на безкоштовний проїзд.
40. Втім, як зазначає позивач це Підприємство перебуває в скрутному фінансовому становищі, в зв`язку з відсутністю субвенції з державного бюджету на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Тому, згідно поданого повідомлення, необхідність державної допомоги - підтримки Комунального підприємства «Вінницька транспортна компанія» полягала у необхідності оплати замовником фактично виконаних обсягів пасажироперевезень здійснюється відповідно до типового договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2012 року № 1045, а саме: сума коштів, що підлягає перерахуванню перевізнику за надані транспортні послуги, визначається як різниця між вартістю наданих за звітний період транспортних послуг (з урахуванням компенсації за втрачені рейси з незалежних від перевізника причин) та обсягом власних доходів перевізника (доходу від продажу проїзних документів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямами господарської діяльності); фінансування коштів на надання фінансової підтримки - дотації на покриття збитків проводиться відповідно до Порядку використання коштів, передбачених в міському бюджеті для надання фінансової підтримки - дотації на покриття збитків Комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія» від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування від 11 квітня 2014 року №1709, а саме: обсяг фінансової допомоги від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування від 11 квітня 2014 року №1709; поповнення статутного капіталу підприємства здійснюється відповідно до Порядку використання коштів, передбачених в міському бюджеті на поповнення (створення) статутного капіталу міським комунальним, підприємствам, затвердженого Рішенням Вінницької міської ради від 21 червня 2013 року № 1321.
41. Тобто, позивач у повідомлені просив, зокрема, поєднати форми державної підтримки з поповнення статутного капіталу Комунального підприємства «Вінницька транспортна компанія» на оновлення застарілого рухомого складу, заміни колійного та енергетичного господарств, розширення маршрутної мережі та збереження й розвиток інфраструктури міського електротранспорту в сумі 480557,60 тис. грн.
42. Також, позивач просив поєднати форми державної підтримки щодо фіскальних заходів: податкові пільги зі сплати земельного податку в сумі 1602,40 тис. грн, що надаються на підставі пункту 284.1 статті 284 Податкового кодексу України, яким передбачено, що органи місцевого самоврядування встановлюють пільги зі сплати земельного податку на відповідній території; за рішенням міської ради, яким затверджуються переліки підприємств, установ та організацій, що: забезпечують життєдіяльність міста Вінниці; мають важливе соціально-економічне значення; надають послуги в галузі житлово-комунального господарства; надають послуги з охорони здоров`я, фізичної культури і спорту, культури, освіти, зокрема позашкільної; забезпечують обороноздатність держави.
43. Тривалість дії програми державної допомоги передбачалася протягом 2018-2023 років.
44. Водночас, спірним рішенням відповідач визнав, що державна допомога у формі фінансової підтримки - дотації на покриття збитків від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування, включаючи втрати від безкоштовного перевезення пасажирів муніципальним транспортом у дні відзначення загальнодержавних, загальноміських, новорічних та інших свят і заходів, що виділяються на підставі Комплексної Програми розвитку міського пасажирського транспорту на 2018 - 2023 роки», затвердженої рішенням Вінницької міської ради від 22 грудня 2017 року № 1003 (зі змінами від 23 лютого 2018 року № 1081), Комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія» на період з 01 січня 2018 року по 31 грудня 2023 року у сумі 407772,20 тис. грн, є недопустимою державною допомогою для конкуренції відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».
45. При прийнятті цього рішення відповідач, зокрема, виходив з того, що кваліфікація допомоги у формі фінансової підтримки - дотації на покриття збитків від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування, включаючи втрати від безкоштовного перевезення пасажирів муніципальним автотранспортом у дні відзначення загальнодержавних, загальноміських, новорічних та інших свят та заходів, яка надається Комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія» у розмірі 407772,20 тис. грн, відповідно до Комплексної Програми розвитку міського пасажирського транспорту на 2018 - 2023 роки», що затверджена рішенням Вінницької міської ради від 22 грудня 2017 року № 1003 (зі змінами від 23 лютого 2018 року № 1081) як компенсація за вказані послуги є неможливою, у зв`язку з недотриманням вимог національного законодавства у частині обов?язковості вимоги щодо призначення автомобільного перевізника на конкурсних засадах, відповідно до положень Закону України «Про автомобільний транспорт».
46. Також суди попередніх інстанцій встановили, що Комунальне підприємство «Вінницька транспортна компанія» не здійснює перевезень пасажирів на приміських, міжміських та міжобласних маршрутах загального користування. Ця обставина позивачем не заперечувалась.
47. Водночас, конкурсний відбір автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування не здійснювався у зв`язку з відсутністю реальних конкурентів у Комунального підприємства «Вінницька транспортна компанія» на території міста Вінниці.
48. За інформацією, наданою Департаментом енергетики, транспорту та зв`язку Вінницької міської ради, Комунальне підприємство «Вінницька транспортна компанія» здійснює ведення окремих рахунків для обліку доходів і витрат щодо міського електро- та автотранспорту, а також інших видів господарської діяльності.
49. Згідно з пунктом 14 частини першої статті 1 Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання», послуги, що становлять загальний економічний інтерес, - послуги, пов`язані із задоволенням особливо важливих загальних потреб громадян, що не можуть надаватися на комерційній основі без державної підтримки.
50. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 3 Закону, дія цього Закону не поширюється на підтримку наданням послуг, що становлять загальний економічний інтерес, у частині компенсації обґрунтованих витрат на надання таких послуг. Перелік послуг, що становлять загальний економічний інтерес, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
51. Засади організації та діяльності автомобільного транспорту регулюються Законом України «Про автомобільний транспорт».
52. Згідно зі статтею 6 вказаного Закону, органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.
53. Забезпечення організації пасажирських перевезень покладається на міських автобусних маршрутах загального користування - на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту (стаття 7 Закону).
54. Відповідно до частини першої статті 10 Закону, тарифна політика на автомобільному транспорті має задовольняти підприємницький інтерес, забезпечувати розвиток автомобільного транспорту, стимулювати впровадження новітніх технологій перевезень, застосування сучасних типів транспортних засобів, а також сприяти вирішенню таких завдань: збільшення можливостей суб`єктів господарювання щодо забезпечення потреб споживачів у послугах, залучення інвестицій у розвиток автомобільного транспорту та досягнення сталих економічних умов роботи; стимулювання конкуренції та появи нових суб`єктів господарювання, які належать до автомобільного транспорту; забезпечення балансу між платоспроможним попитом на послуги та обсягом витрат на їх надання; забезпечення стабільності, прозорості та прогнозованості тарифів.
55. За змістом статті 11 Закону, надання соціально значущих послуг автомобільного транспорту здійснюється відповідно до законодавства з питань поставки продукції для державних потреб. Соціально значущими послугами автомобільного транспорту є послуги з перевезення пасажирів автобусними маршрутами загального користування за визначеними уповноваженими органами тарифами та на пільгових умовах відповідно до законодавства.
56. Згідно з частиною першою статті 15 Закону, розвиток автомобільного транспорту забезпечується підтримкою органів державної влади шляхом створення умов для: надання соціально значущих послуг такого транспорту; придбання транспортних засобів та засобів їх технічного обслуговування і ремонту; стимулювання розвитку ринку відповідних послуг.
57. У той же час, згідно зі статтею 93 Договору про функціонування Європейського Союзу, зокрема відповідну судову практику Суду Європейського Союзу (далі - Договір ЄС), допомога суб`єктам господарювання визнається сумісною з положеннями Договору ЄС, якщо вона забезпечує потреби координації транспорту або якщо вона є відшкодуванням за виконання окремих зобов`язань, притаманних поняттю громадської послуги.
58. Пунктом 5 преамбули Регламенту (ЄС) № 1370/2007 Європейського Парламенту і Ради від 23 жовтня 2007 року про послуги громадського транспорту з перевезення пасажирів залізницею і автомобільними шляхами (далі - Регламент) встановлено, що компетентні органи держав-членів повинні бути здатними забезпечувати надання послуг громадського пасажирського транспорту, зокрема, шляхом застосування таких механізмів: надання ексклюзивних прав на здійснення цих послуг підприємствам - надавачам публічних послуг; фінансової компенсації витрат підприємствам, що надають такі послуги; визначення загальних правил функціонування громадського транспорту, що застосовуються для всіх підприємств.
59. Відповідно до пукну 27 преамбули Регламенту, компенсація, надана компетентними органами для покриття витрат, пов`язаних із виконанням зобов`язання надавати громадські послуги, повинна обчислюватися таким чином, щоб запобігти надмірній компенсації. У тих випадках, коли орган державної влади укладає контракт про надання громадських послуг без проведення конкурентних тендерних процедур, він повинен визначити чіткі правила для того, щоб розмір компенсації був адекватним з огляду на забезпечення бажаного рівня ефективності та якості послуг.
60. Пунктом 34 преамбули Регламенту передбачено, що компенсація витрат надавачам послуг громадського пасажирського транспорту має бути такою, щоб підприємства, відповідальні за надання громадських послуг, працювали на принципах та умовах, які дозволяють їм виконувати відповідні завдання. Така компенсація може визнаватися сумісною з правилами державної допомоги за певних умов. По-перше, вона має надаватись саме для забезпечення послуг, що становлять загальний інтерес. По-друге, для уникнення спотворення економічної конкуренції вона не може перевищувати суми, необхідної для покриття чистих витрат, понесених у зв`язку з наданням таких послуг, з урахуванням отриманого доходу та розумного прибутку.
61. Відповідно до статті 2 Регламенту, громадський пасажирський транспорт - це послуги загального економічного інтересу у сфері пасажирського транспорту, що надаються громадянам на недискримінаційній та постійній основі. Компенсація за надання громадських послуг означає будь-яку вигоду, у тому числі фінансову, надану безпосередньо або опосередковано компетентним органом влади за рахунок державних коштів протягом періоду виконання зобов`язань про надання громадських послуг або пов`язаних із періодом, в якому ці послуги надавалися.
62. Договір про надання громадських послуг повинен містити: чітко визначені зобов`язання щодо громадських послуг, які повинен виконувати суб`єкт господарювання, та відповідні географічні зони; параметри, на підставі яких розраховується компенсація, та наявність будь-яких ексклюзивних прав; механізми визначення розподілу витрат, пов`язаних із наданням послуг. Витрати можуть включати, зокрема, витрати на персонал, енергію, витрати на інфраструктуру, технічне обслуговування та ремонт транспортних засобів загального користування, рухомого складу (ст. 4 Регламенту).
63. Отже, Верховний Суд констатує правильність висновків судів попередніх інстанцій про те, що статтею 29 Закону передбачено, що автомобільним перевізником та автомобільним самозайнятим перевізником, які здійснюють перевезення пасажирів на договірних умовах, є суб`єкти господарювання, які відповідно до законодавства та одержаної ліцензії надають послуги за договором перевезення пасажирів транспортним засобом, що використовується ними на законних підставах. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.
64. Згідно зі статтею 31 Закону, відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
65. Відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування (рейсів), які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника.
66. Відповідно до статті 43 Закону, визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Об`єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів). На конкурс виносяться маршрути із затвердженими паспортами. Визначення кандидатури автомобільного перевізника для роботи на міжнародному автобусному маршруті загального користування здійснюється на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
67. Отже, використання конкурсного відбору гарантує прозорість та конкурентний спосіб відбору для всіх учасників конкурсу, які бажають подати заявку, на здійснення автомобільних перевезень автобусними маршрутами загального користування, що буде оцінюватись відповідно до встановлених критеріїв.
68. Водночас, відсутність конкурсу під час визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування є порушенням статті 43 Закону України «Про автомобільний транспорт» і, як наслідок, такі дії призводять до спотворення конкуренції.
69. Суди першої та апеляційної інстанцій встановлено, що конкурсний відбір автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування не здійснювався у зв`язку з відсутністю реальних конкурентів у Комунального підприємства «Вінницька транспортна компанія» на території міста Вінниці. Втім, відповідно до інформації, що міститься в Повідомленні, Департамент енергетики, транспорту та зв`язку зазначив перевізників, які здійснюють автобусні перевезення пасажирів разом із Комунальним підприємством «Вінницька транспортна компанія», що свідчить про наявність конкурентів.
70. Відповідно до інформації, надісланої додатково до Повідомлення листом від 19 квітня 2018 року № 21-00-007-17537 (вх. № 5-01/4787 від 23 квітня 2018), Департамент енергетики, транспорту та зв`язку повідомив, що рішенням Виконавчого комітету Вінницької міської ради від 15 лютого 2018 року № 351 Комунальне підприємство «Вінницька транспортна компанія» призначено автомобільним перевізником на автобусних маршрутах загального користування, що суперечить статті 43 Закону України «Про автомобільний транспорт».
71. Разом з тим, на підставі наявних в матеріалах справи доказів суди встановила, що Департамент енергетики, транспорту та зв`язку Вінницької міської ради укладає тимчасові договори з перевізниками, які надають послуги з перевезення пасажирів автомобільним транспортом загального користування, що у свою чергу суперечить пункту 2 статті 5 Регламенту, в якому зазначено, що будь-який компетентний орган місцевого самоврядування, якщо це прямо не заборонено національним законодавством, може приймати рішення про самостійне надання послуг громадського пасажирського транспорту, а також може прямо укладати договори про надання громадських послуг із відокремленими підприємствами, щодо яких орган місцевого самоврядування здійснює такий же контроль, яким він володіє по відношенню до власних підрозділів.
72. За змістом листа Міністерства інфраструктури України від 07 вересня 2018 року № 9951/25/10-18 (вх. № 6-500/10918 від 11 вересня 2018), наданого на запит Антимонопольного комітету України, визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах відповідно до статті 43 Закону України «Про автомобільний транспорт». Також, статтею 44 Закону України «Про автомобільний транспорт» передбачено, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування та Договір з переможцем конкурсу (або дозвіл) органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування укладають (або надають) на термін від трьох до п`яти років. Процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування визначено Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081 (далі - Порядок), який є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками. Тобто, призначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування та надання компенсації за здійснення пільгових перевезень пасажирів та перевезень за регульованими тарифами, можливе за умов дотримання норм Закону та Порядку.
73. З урахуванням викладеного Верховний Суд вважає правильними висновки судів першої та апеляційної інстанції про обґрунтованість доводів відповідача стосовно того, що зазначена в повідомленні позивача підтримка створює переваги для отримувача підтримки, яких він не міг би отримати за нормальних ринкових умов.
74. Виходячи з визначення, незаконна державна допомога - нова державна допомога, надана без повідомлення Уповноваженого органу або в період після повідомлення, але до прийняття Уповноваженим органом рішення про допустимість державної допомоги для конкуренції, або надана всупереч рішенню Уповноваженого органу про визнання нової державної допомоги недопустимою для конкуренції, крім категорій державної допомоги, надавачі якої згідно із цим Законом звільнені від обов`язку повідомлення про нову державну допомогу.
75. Отже, державна допомога у формі фінансової підтримки - дотації на покриття збитків від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування, включаючи втрати від безкоштовного перевезення пасажирів муніципальним автотранспортом у дні відзначення загальнодержавних, загальноміських, новорічних та інших свят та заходів, спотворює економічну конкуренцію та є недопустимою державною допомогою для конкуренції відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».
76. При цьому, неможливість кваліфікації послуг, що надаються Комунальним підприємством «Вінницька транспортна компанія» як послуги, що становлять загальний економічний інтерес, унеможливлює застосування положення щодо не поширення Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання», як це передбачено пунктом 2 частини другої статті 3 цього Закону до фінансової підтримки - дотації на покриття збитків від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування, включаючи втрати від безкоштовного перевезення пасажирів муніципальним автотранспортом у дні відзначення загальнодержавних, загальноміських, новорічних та інших свят та заходів, яка надається Комунальному підприємству «Вінницька транспортна компанія» у розмірі 407772,20 тис. грн, відповідно до Комплексної Програми розвитку міського пасажирського транспорту на 2018 - 2023 роки», що затверджена рішенням Вінницької міської ради від 22 грудня 2017 року № 1003 (зі змінами від 23.02.2018 № 1081).
77. Неможливість кваліфікації послуг, що надаються Комунальним підприємством «Вінницька транспортна компанія» як послуги, що становлять загальний економічний інтерес, також унеможливлює застосування повідомлення Європейської Комісії щодо застосування правил державної допомоги Європейського Союзу до компенсації за надання послуг загального економічного інтересу (офіційний вісник ЄС С 8/4 від 11 січня 2012) та відповідних критеріїв, закріплених у цьому Повідомленні та раніше викладених у Рішенні Суду ЄС у справі С-280/00 Altmark Trans Gmbh, Regierungsprasidium Magdeburg v Nahverkehrsgesell - schaft Altmark Gmbh (надалі - Рішення у справі Альтмарк), на чому хибно та безпідставно наполягає позивач у скарзі.
78. Таким чином, Верховний Суд зазначає про необгрунтованіть твердження скаржника щодо помилковості використання Комітетом джерел права Європейського Союзу під час прийняття Рішення № 652-р, оскільки останнє суперечить чинному законодавству та встановленим судами фактичним обставинам справи.
79. Водночас, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про те, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, діяв у межах повноважень та у спосіб, що визначених Конституцією та законами України, обґрунтовано, неупереджено, добросовісно, розсудливо, з дотримання принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, а тому спірне рішення Антимонопольного комітету України від 20.11.2018 року № 652-р, є законним, підстави для його скасування судом відсутні.
80. Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для задоволення вказаного позову.
81. Доводи касаційної скарги спростовуються встановленими судами фактичними обставинами справи та висновками судів по суті спору.
82. Отже, Верховний Суд вважає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з?ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
83. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
84. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
85. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VIІ. Судові витрати
86. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 344 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Департаменту енергетики, транспорту та зв?язку Вінницької міської ради на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року залишити без задоволення.
2. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року в цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді Л.О. Єресько
О.В. Калашнікова