ПОСТАНОВА
Іменем України
27 лютого 2020 року
м. Київ
справа №640/8241/17
адміністративне провадження №К/9901/47205/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :
Судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради на постанову Київського районного суду м. Харкова (у складі головуючого судді Ніколаєнко І. В.) від 11 жовтня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Яковенка М. М., суддів Лях О. П., Старосуда М. І.) від 07 лютого 2018 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради про зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Київського районного суду м. Харкова з позовом до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради (далі - Управління), у якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови в наданні будівельного паспорту для забудови земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Управління надати ОСОБА_1 будівельний паспорт для забудови земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ОСОБА_1 належить на праві власності земельна ділянка, яка призначена для будівництва жилого будинку, а тому відповідач не мав права позбавляти його права на будівництво шляхом відмови у видачі будівельного паспорту.
Київський районний суд м. Харкова постановою від 11 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року, позов задовольнив.
Визнав незаконними дії Управління щодо відмови позивачу в наданні будівельного паспорту для забудови земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . Зобов`язав відповідача надати ОСОБА_1 будівельний паспорт для забудови вказаної земельної ділянки.
Не погодившись з такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у квітні 2018 року Управління звернулось до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанови Київського районного суду м. Харкова від 11 жовтня 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року і прийняти нову постанову про відмову в задоволенні адміністративного позову.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, Управління зазначило, що суди попередніх інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права і не дослідили належним чином усі обставини справи. За позицією скаржника, відмова у надані ОСОБА_1 будівельного паспорту для забудови земельної ділянки прийнята у відповідності до вимог чинного законодавства, оскільки обрана зона забудови відноситься до зони Ж-4 - зони змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови, а відтак можливість розміщення індивідуального житлового будинку у цій підзоні не передбачено.
Ухвалою від 16 квітня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 26 лютого 2020 року призначив її до розгляду.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
З наявного в матеріалах справи договору купівлі-продажу земельної ділянки, посвідченого 04 серпня 2010 року приватним нотаріусом Харківського міського нотаріального округу Трубніковим С. О., громадянин ОСОБА_4 передав у власність, а ОСОБА_1 прийняв у власність земельну ділянку, загальною площею 0,0885 га, кадастровий номер 6310136600:05:028:0010, з цільовим призначенням для будівництва житлового будинку і господарських будівель, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
Відповідно до державного акту на право приватної власності на землю серії ХР-33-01-029111, виданого 25 липня 1997 року виконавчим комітетом Харківської міської ради народних депутатів Харківської області на підставі рішення виконавчого комітету Харківської міської ради народних депутатів від 23 квітня 1997 року № 320 та зареєстрованого в книзі записів державних актів на право приватної власності на землю за № 1280, земельна ділянка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , була надана ОСОБА_4 для будівництва житлового будинку і господарських будівель.
18 квітня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Управління з приводу виготовлення будівельного паспорту забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 , надавши пакет документів у відповідності до п. 2.1 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 05 липня 2011 року № 103 (далі - Порядок № 103). На вказаній земельній ділянці площею 0,0885 га позивач мав намір побудувати одноповерховий житловий будинок, загальною площею забудови в 182,1 кв. м., та господарською будівлею, загальною площею забудови в 14,8 кв. м.
21 квітня 2017 року Управління листом № Л-2-169/0/92-17.01.01-06 повідомило ОСОБА_1 , що згідно з планом зонування території (зонінгу) міста Харкова, затвердженого рішенням сесії Харківської міської ради від 27 лютого 2013 року № 1024/13, зі змінами, затвердженими рішенням сесії Харківської міської ради від 26 жовтня 2016 року № 396/16, земельна ділянка по АДРЕСА_1 у житловій зоні, підзоні Ж-4 - змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови.
За таких обставин будівництво індивідуального жилового будинку та господарської будівлі за вказаною адресою не відповідає вимогам затвердженої містобудівної документації. У зазначеній зоні можливе розташування лише багатоповерхових житлових будинків поверховістю вище ніж 6 поверхів, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування населення, комунальних об`єктів, окремих об`єктів загальноміського значення.
Не погоджуючись із такою відмовою відповідача, ОСОБА_1 звернувся до суду із даним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Судові рішення, ухвалені за результатом розгляду цього позову, є предметом касаційного перегляду в даній справі.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.
Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що Управління незаконно обмежило реалізацію права (права користування) ОСОБА_1 , як власника земельної ділянки, що передбачено ст. 375 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), чим порушило конституційні права позивача.
Колегія суддів не погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Відповідно ч. 2 ст. 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі ст. 316 - 319 ЦК України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
Статтями 373 375 ЦК України передбачено зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Відповідно до ст. 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Аналізуючи наведені правові норми колегія суддів звертає увагу, що право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Згідно зі ст. 27 Закону від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватись на підставі будівельного паспорта.
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Надання будівельного паспорта здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.
Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
На виконання вимог вказаного Закону № 3038-VI, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України затвердило Порядок № 103.
Відповідно до п. 1.2. Порядку № 103 будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
Розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні (п. 1.4 Порядку № 103).
Положеннями п. 2.1 Порядку № 103 передбачено, що до заяви замовником повинні додаватися: засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою; засвідчена в установленому порядку згода співвласника земельної ділянки (житлового будинку) на забудову зазначеної земельної ділянки; ескіз намірів забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади, максимальні відмітки висотності, відстані від сусідніх земельних ділянок); проект будівництва (за наявності).
Згідно з п. 2.3 Порядку № 103 уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:
- неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;
- невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
У Законі України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-ХІІ) визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.
Відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Згідно зі ч. 1 ст. 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
План зонування території (зонінг) - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону № 3038-VI).
За змістом ст.17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
До того ж в силу приписів ч. 1 ст. 21 Закону № 3038-VI розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій підлягають громадським слуханням.
Врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації має вирішальне значення, оскільки мета містобудування та розроблення на його виконання містобудівної документації спрямована на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
Таким чином, за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно вирішуватись з врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Ураховуючи вищенаведене та те, що планом зонування території м. Харкова передбачено, що місцевість (де знаходиться земельна ділянка, яка належить ОСОБА_1 на праві приватної власності і на якій він бажає збудувати індивідуальний житловий будинок), є зоною змішаною багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (4-5 та 6-16 поверхів), колегія суддів вважає, що Управління, відмовляючи у наданні будівельного паспорта, діяло в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.
Поряд з цим, колегія суддів звертає увагу, що на час відмови позивачу у видачі будівельного паспорту, діяв план зонування території (зонінг) міста Харкова, затверджений рішенням Міськради 22 сесії 6 скликання від 27 липня 2013 року № 1024/13 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста Харкова» (зі змінами, затвердженими рішенням 9 сесії 7 скликання Міськради від 26 жовтня 2016 року № 396/16). Вказаний план зонування є обов`язковим для виконання як позивачем, так і відповідачем.
Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 16 липня 2019 року у справі № 520/8970/18 та від 28 жовтня 2019 року у справі № 820/4909/17.
Таким чином, Управління діяло в межах чинного законодавства та у нього були відсутні підстави для видачі ОСОБА_1 будівельного паспорту, у зв`язку із невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Проаналізувавши наведені норми законодавства в сукупності з обставинами даної справи й наявними у ній доказами, колегія суддів вважає, що висновки, викладені в постановах Київського районного суду м. Харкова від 11 жовтня 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року, не можуть слугувати підставою для визнання незаконними дій Управління щодо відмови позивачу в наданні будівельного паспорту для забудови земельної ділянки, оскільки така відмова прийнята відповідачем з дотриманням чинного законодавства України та в межах компетенції.
Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За приписами ч. 3 ст. 351 КАС України неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Таким чином, оскільки судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням у справі нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341 345 349 351 355 356 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради задовольнити.
Постанови Київського районного суду м. Харкова від 11 жовтня 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року скасувати.
Ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради про зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
Судді А. А. Єзеров
С. М. Чиркін