ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 червня 2024 року
м. Київ
справа № 640/8558/21
адміністративні провадження № К/990/27682/23, № К/990/27697/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Мацедонської В.Е.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 640/8558/21
за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій та рішень, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Державної інспекції архітектури та містобудування України на ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2022 року, постановлені у складі: головуючої судді Шейко Т.І., та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2023 року, ухвалену у складі: головуючої судді Губської Л.В., суддів Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач) з вимогами:
- стягнути з ДАБІ України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу - невидачі трудової книжки в розмірі 83 344,45 грн;
- визнати протиправною бездіяльність ДАБІ України щодо невжиття заходів щодо обов`язкового працевлаштування ОСОБА_1 , яка є одинокою матір`ю, при реорганізації / ліквідації відповідача;
- визнати протиправним і скасувати наказ ДАБІ України від 23.10.2020 №462 «ос» про звільнення ОСОБА_1 ;
- стягнути з ДАБІ України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу в розмірі 83 344,45 грн;
- зобов`язати ДАБІ України вжити заходи щодо обов`язкового працевлаштування ОСОБА_1 , яка є одинокою матір`ю;
- зобов`язати ДАБІ України працевлаштувати ОСОБА_1 на будь-яку посаду, рівнозначну тій, яку позивачка обіймала на момент звільнення та яка відповідає 8 (восьмому) рангу державного службовця.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва 12.01.2022, яке набрало законної сили 14 лютого 2022 року, визнано протиправним і скасовано наказ ДАБІ України від 23.10.2020 № 462 «ос» «Про звільнення ОСОБА_1 », поновлено її на посаді головного інспектора будівельного нагляду відділу методології та нагляду за видачею дозволів на виконання будівельних робіт Департаменту дозвільних процедур ДАБІ України з 24.10.2020 та стягнуто на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 166 688,90 грн.
Додатковим рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.01.2022 відмовлено у задоволенні зави про стягнення витрат на професійну правничу допомогу.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2022 додаткове рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.01.2022 скасовано, стягнуто з ДАБІ України на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в сумі 5 750,00 грн.
20 жовтня 2022 року у справі № 640/8558/21 видані виконавчі листи, зокрема в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в розмірі 166 688, 90 грн; у частині стягнення судових витрат у сумі 5 750,00 грн.
28 листопада 2022 року Управління Державної казначейської служби України у Дніпровському районі міста Києва звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва із заявами про заміну боржників у вказаних виконавчих листах.
Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2022:
- замінено сторону у виконавчому листі № 640/8558/21 від 20.10.2022, а саме: боржника з ДАБІ України (код ЄДРПОУ 37471912) на Державну інспекцію архітектури та містобудування України (01133, м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26, код ЄДРПОУ 44245840) для належного виконання рішення суду від 12.01.2022, на виконання якого видано виконавчий лист 20.10.2022;
- замінено боржника у виконавчому листі № 640/8558/21 від 20.10.2022 з ДАБІ України (код ЄДРПОУ 37471912) на Державну інспекцію архітектури та містобудування України (01133, м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26, код ЄДРПОУ 44245840) для належного виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2022, на виконання якої видано виконавчий лист 20.10.2022 щодо стягнення витрат на правничу допомогу.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.07.2023 ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2022 залишено без змін.
Замінюючи боржника у вказаних виконавчих листах на Державну інспекцію архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ України), суд першої інстанції виходив з того, що постановами Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 218 та №219 було вирішено ліквідувати ДАБІ України та утворити Державну сервісну службу містобудування України й Державну інспекцію містобудування України, які згодом були ліквідовані постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 з утворенням ДІАМ України, яка з 16.09.2021 продовжує виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, що раніше були покладені на ДАБІ України.
Таким чином, установивши, що функції ДАБІ України з 16.09.2021 було передано ДІАМ України, суд першої інстанції вважав, що в цій справі є передбачені у статті 379 КАС України підстави для заміни стягувача у виконавчих листах.
Суд апеляційної інстанції додатково з`ясував, що 06.03.2023 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про припинення ДАБІ України, а її функції були передані ДІАМ України, що є підставою для заміни боржника у відповідних виконавчих листах.
Водночас суд апеляційної інстанції зауважив, що на момент постановлення судом першої інстанції ухвал від 13.12.2022 указаний запис до Реєстру внесений не був, у зв`язку з чим висновок суду першої інстанції про правонаступництво ДІАМ України був поспішним. Проте, констатувавши, що на момент перегляду відповідних судових рішень в апеляційному порядку процес припинення ДАБІ України завершено, суд апеляційної інстанції вважав за можливе залишити без змін рішення суду першої інстанції про заміну боржників у виконавчих листах.
ІI. Провадження в суді касаційної інстанції
До Суду 09.08.2023 від ДІАМ України надійшли касаційні скарги на ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2022 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.07.2023, у яких скаржник просить їх скасувати та ухвалити нові рішення, якими у задоволенні заяв про зміну боржника у виконавчих листах відмовити.
На обґрунтування вимог касаційних скарг скаржник зазначив, що в спірних правовідносинах юридичною формою припинення ДАБІ України була ліквідація, а не реорганізація, а тому суди попередніх інстанцій дійшли неправильних висновків про те, що ДІАМ України є правонаступником ДАБІ України.
Скаржник наполягає на тому, що ДІАМ України утворена шляхом утворення нового органу влади, а згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не є правонаступником будь-яких юридичних осіб публічного або приватного права.
Позивачка правом подати відзив на касаційні скарги не скористалася.
За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційні скарги передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Мацедонській В.Е.
Ухвалами Суду від 16.10.2023 відкрито касаційне провадження за вказаними скаргами.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
Відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
За правилами частини першої статті 379 КАС України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.
Частиною четвертою статті 379 КАС України передбачено, що положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про виконавче провадження» від 02.06.2016 №1404-VIII (далі - Закон №1404-VIII) виконавчим провадженням як завершальною стадією судового провадження і примусового виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) вважається сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
Відповідно до частини другої статті 6 Закону №1404-VIII рішення про стягнення коштів з державних органів, державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ, рішення про стягнення коштів за час роботи стягувача на посаді помічника-консультанта народного депутата України, у тому числі при звільненні з такої посади, виконуються органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.2011 затверджено Порядок виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, який визначає механізм виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників (далі - рішення про стягнення коштів), прийнятих судами, а також іншими державними органами (посадовими особами), які відповідно до закону мають право приймати такі рішення (далі - Порядок № 845).
Пунктом 2 Порядку №845 передбачено, що безспірне списання - це операції з коштами державного та місцевих бюджетів, що здійснюються з метою виконання Казначейством та його територіальними органами (далі - органи Казначейства) рішень про стягнення коштів без згоди (подання) органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, боржників, органів місцевого самоврядування та/або державних органів на підставі виконавчих документів.
Боржники - це визначені в рішенні про стягнення коштів державні органи, розпорядники бюджетних коштів (бюджетні установи), а також одержувачі бюджетних коштів в частині здійснення передбачених бюджетною програмою заходів, на які їх уповноважено, які мають відкриті рахунки в органах Казначейства, крім рахунків із спеціальним режимом використання.
Виконавчі документи - це оформлені в установленому порядку виконавчі листи судів та накази господарських судів, видані на виконання рішень про стягнення коштів, а також інші документи, визначені Законом України "Про виконавче провадження".
Згідно з пунктом 3 Порядку №845 рішення про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників виконуються на підставі виконавчих документів виключно органами Казначейства у порядку черговості надходження таких документів до органів Казначейства (про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів - з попереднім інформуванням Мінфіну, про стягнення коштів боржників - у межах відповідних бюджетних призначень, наданих бюджетних асигнувань (залишків коштів на рахунках підприємств, установ, організацій).
Відповідно до пункту 6 Порядку №845 у разі прийняття рішення про стягнення коштів стягувач подає органові Казначейства в установлений зазначеним органом спосіб: 1) заяву про виконання такого ; 2) оригінал виконавчого документа; 3) судові рішення про стягнення коштів (у разі наявності); 4) оригінал або копію розрахункового документа (платіжного доручення, квитанції тощо), який підтверджує перерахування коштів до відповідного бюджету (у судових рішеннях про стягнення коштів з відповідного бюджету).
IV. Позиція Верховного Суду
Оскаржувані у цій справі судові рішення прийняті судами попередніх інстанцій за наслідками розгляду заяв про зміну боржника у виконавчих листах від 20.10.2022 про стягнення з ДАБІ України середнього заробітку за час вимушеного прогулу в розмірі 166 688,90 грн і стягнення судових витрат у розмірі 5 750,00 грн.
Допускаючи заміну боржника, суди попередніх інстанцій установили, що ДАБІ України було припинено (ліквідовано), а його функції передані ДІАМ України.
У постанові від 11.10.2019 у справі № 812/1408/16 Верховний Суд констатував, що виконавче провадження є однією зі стадій судового провадження, яка його завершує. Ця стадія розпочинається з набранням судовим рішенням законної сили або за інших умов, установлених законом. Сторони судового провадження на стадії виконавчого провадження набувають відповідної процесуальної якості, користуються правами та несуть певні обов`язки, зумовлені статусом сторони. За законом на стадії виконавчого провадження можлива заміна сторони виконавчого провадження. Така заміна є прийнятною, зокрема, у правовідносинах, що допускають правонаступництво. Законодавством установлено головну умову, за якої обов`язки боржника може бути перекладено на іншу особу, - це вибуття сторони виконавчого провадження.
У постанові від 18.03.2024 у справі № 826/6799/15 Верховний Суд зазначив, що підставами для залучення до участі у справі правонаступника сторони суб`єкта владних повноважень є або припинення суб`єкта владних повноважень в результаті реорганізації чи ліквідації, або повне чи часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень до іншого внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі розпорядчим актом Кабінету Міністрів України його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.
Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень.
Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва. Під цим терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. Обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Згідно з усталеною правовою позицією Верховного Суду України (викладеною у постановах від 04.03.2014 у справі № 21-8а14, від 27.05.2014 у справі № 21-108а14), яку згодом підтримав Верховний Суд, зокрема, у постанові від 26.05.2021у справі № 140/90/20 та постанові від 30.11.2022 у справі № 640/15797/21, ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передання іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.
Суд зазначає, що спір у цій справі виник з відносин публічної служби, а виконавчі листи у справі, у яких була здійснена заміна боржника, були видані на виконання судових рішень в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та судових витрат.
Таким чином, обов`язок боржника не пов`язаний із виконанням ДАБІ України владних управлінських функцій, а тому заміна ДАБІ України як боржника у виконавчому листі / виконавчому провадженні можлива за сукупності таких умов: 1) ДАБІ України припинено у встановленому законом порядку із внесенням відповідних даних до Реєстру; 2) держава не відмовилася від тих завдань і функцій, що були покладені на ДАБІ України та: а) визначила правонаступника (у законі або розпорядчому акті Кабінету Міністрів України тощо) або б) поклала виконання функцій і завдань ліквідованого органу на інший державний орган.
Як установили суди попередніх інстанцій, постановами Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 218 та № 219 вирішено ліквідувати ДАБІ України та утворити Державну сервісну службу містобудування України та Державну інспекцію містобудування України як центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій. На останню покладено функції з реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 23.12.2020 № 1340 утворено ДІАМ України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. При цьому вказаною постановою ліквідовано Державну інспекцію містобудування та Державну сервісну службу містобудування. Установлено, що забезпечення діяльності ДІАМ України та заходи, пов`язані з ліквідацією ДАБІ України, у 2021 році здійснюються в межах видатків, передбачених Державній інспекції містобудування та Державній сервісній службі містобудування.
Згідно з пунктом 3 Постанови № 1340 основним завданням ДІАМ України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Постановою Кабінету Міністрів України «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» від 15.09.2021 № 960 вирішено погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення ДІАМ України повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів «Деякі питання діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю» від 19.08.2015 № 671 органи державного архітектурно-будівельного контролю є правонаступниками прав та обов`язків ДАБІ України щодо здійснення повноважень відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та продовжують здійснювати повноваження у сфері архітектурно-будівельного контролю після початку здійснення відповідних повноважень та виконання відповідних функцій ДІАМ України.
06 березня 2023 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань унесено запис № 1000701110026047267 про припинення ДАБІ України.
Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про те, що в цій справі наявні обидві умови, які дають підстави вважати, що ДАБІ України вибуло із спірних правовідносин, а його правонаступником є ДІАМ України.
У постанові від 30.11.2022 у справі № 640/15797/21 Верховний Суд дійшов висновків, що ДІАМ України і є тим самим «центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, яким раніше була ДАБІ України. У цій справі суди попередніх інстанцій не мали підстав уважати, що після постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 218 (про ліквідацію ДАБІ України) держава остаточно відмовилася від завдань і функцій, які виконувала ДАБІ України, а тому констатували, що відбулася не «повна ліквідація» ДАБІ України, а її реорганізація в ДІАМ України.
Тотожних висновків Верховний Суд дійшов і в справах, у яких вирішувалося питання заміни боржника у виконавчому провадженні / виконавчому листі за схожих обставин (зокрема, коли спір був пов`язаний із проходженням публічної служби в ДАБІ України, а заявник порушував питання про заміну ДАБІ України на ДІАМ України)
Так, у постановах від 14.03.2024 у справі № 440/12071/21, від 07.02.2024 у справі № 640/26865/20, від 21.12.2023 у справі № 620/2085/19, від 05.10.2023 у справі № 640/12442/21 Верховний Суд констатував, що ДАБІ України, як юридичну особу, - ліквідовано, а її функціональні обов`язки передані до ДІАМ України, що свідчить про обґрунтованість вимог щодо заміни боржника.
За таких обставин Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що в цій справі наявні передбачені у статті 379 КАС України підстав для заміни боржника у відповідних виконавчих листах.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
V. Судові витрати
Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Державної інспекції архітектури та містобудування України залишити без задоволення.
Ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2022 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2023 року залишити без змін.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
В.Е. Мацедонська