ПОСТАНОВА
Іменем України
11 лютого 2020 року
Київ
справа №640/9242/19
адміністративне провадження №К/9901/32913/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю «Універсам №12» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2019 року (суддя Григорович П.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року (головуючий суддя - Сорочко Є.О., судді: Єгорова Н.М., Федотов І.В.) у справі №640/9242/19 за позовом Товариства з додатковою відповідальністю «Універсам №12» (далі - ТДВ «Універсам №12», позивач), Приватного підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві про визнання протиправними дій, визнання протиправним наказу та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
22 травня 2019 року ТДВ «Універсам №12» та Приватний підприємець ОСОБА_1 звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві у якому просили:
- визнати незаконним наказ ( з основної діяльності) Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві № 603 від 04 жовтня 2018 року про проведення позапланової перевірки в частині ТДВ «Універсам № 12»;
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки ТДВ «Універсам № 12» та складанні за результатами перевірки акту №236.
Позовні вимоги мотивовані тим, що проведена позапланова перевірка є незаконною оскільки відбулась за відсутності підстав для здійснення такого позапланового заходу, без погодження його проведення та з порушенням процедури і порядку його здійснення, за відсутності уповноважених осіб.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року, позовну заяву позивачів залишено без розгляду у зв`язку пропуском встановленого законом шестимісячного строку звернення до суду та визнання неповажними наведених підстав пропуску строку.
Рішення суду першої інстанції, обґрунтовано тим, що позивачі про наявність порушеного права (проведення контрольного заходу суб`єкта господарювання) мали дізнатись 17 жовтня 2018 року, тобто з часу притягнення до відповідальності уповноваженої особи за порушення вимог пожежної безпеки, які були виявлені під час перевірки. У той же час, з даним позовом до суду позивачі звернулися лише 22 травня 2019 року, а відтак із порушенням шестимісячного строку, визначеного частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Також, суд дійшов висновку, що ТДВ «Універсам №12» не надав належних та допустимих доказів на підтвердження обставин, які заважали б позивачу та могли бути об`єктивними перешкодами для звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів у передбачений законом строк.
Відтак, враховуючи істотний пропуск позивачами без поважних причин встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і відсутність підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, позовну заяву- залишено без розгляду.
Апеляційний суд погодився з таким висновком суду першої інстанції.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року, ТДВ «Універсам №12» подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди дійшли помилкових висновків щодо відсутності поважних підстав для поновлення строку звернення до суду та, як наслідок, залишення позовної заяви без розгляду. ТДВ «Універсам №12» вказує на відсутність у Окружного адміністративного суду міста Києва підстав для розгляду питання дотримання строку звернення до суду, зокрема, після відкриття провадження у справі та розгляду справи по суті.
Позивач зазначає, що суди безпідставно відхилили його доводи про отримання копії оскаржуваного акту №236 не під час здійснення перевірки, а лише 20 жовтня 2018 року, до того ж, неуповноваженою особою, що вплинуло на недотримання позивачем установленого законодавством строку на звернення до суду.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТДВ «Універсам №12» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року.
Ухвалою судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 лютого 2020 року Соколова В. М. дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
Так, строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів ( абзац 1 частини другої статті 122 КАС України).
Таким чином, строк в шість місяців визнано законодавцем достатнім для того, щоб особа, яка вважає, що її права, свободи чи інтереси порушено, визначилась, чи буде вона звертатися до суду із позовом щодо захисту своїх прав, свобод чи інтересів.
При цьому, початок строку визначено альтернативно - це день, коли особа або дізналася, або повинна була дізнатися про порушення свого права.
Тому, для визначення початку цього строку необхідно з`ясувати момент, коли особа фактично дізналася або мала реальну можливість дізнатися про наявність відповідного порушення (рішення, дії, бездіяльність), а не коли вона з`ясувала для себе, що певні рішення, дії чи бездіяльність стосовно неї є порушенням.
Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду встановлені статтею 123 КАС України.
Відповідно до частин першої, другої статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Відповідно до частини третьої цієї статті, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Предметом розгляду даної справи є протиправні, на думку позивача, дії Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві щодо непопередження про проведення позапланової перевірки суб`єкта господарювання ТДВ «Універсам № 12» та здійснення перевірки, які мали місце в період з 11 жовтня 2018 року по 12 жовтня 2018 року.
Так, наказом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві № 603 від 04 жовтня 2018 року призначено проведення позапланової перевірки, окрім інших, ТДВ «Універсам № 12».
Посвідчення на проведення вказаної перевірки №3204 було вручено 11 жовтня 2018 року ОСОБА_4 , який є відповідальним за пожежну і техногенну безпеку та цивільну оборону в ТОВ «Універсам № 12» (про що свідчить особистий підпис останнього).
За результатами проведеної у період з 11 жовтня по 12 жовтня 2018 року позапланової перевірки ТДВ «Універсам № 12» яка, з поміж іншого, проводилась за участі ОСОБА_4 , відповідачем складено акт № 236.
Не погодившись із наказом про призначення перевірки, діями щодо її проведення та складенням акту, позивач лише 22 травня 2019 року звернувся до суду з позовом.
Вирішуючи питання поновлення строку звернення до суду, заявлені позивачами під час звернення до суду із позовною заявою, судами встановлено що ОСОБА_4 , як посадова особа відповідальна в ТДВ «Універсам № 12» за пожежну і техногенну безпеку був обізнаний і про існування наказу на перевірку і про здійснення перевірки, отримавши 11 жовтня 2018 року посвідчення №3204 на проведення перевірки.
При цьому, посвідчення №3204 і інші документи були передані ОСОБА_4 до відділу кадрів, що підтверджено останнім у судому засіданні в суді першої інстанції особисто.
Зазначене дає підстави вважати, що наказ про перебування у період здійснення перевірки ОСОБА_4 у відпустці, який було надано позивачем для спростування участі останнього у перевірці, не є безумовною перешкодою для його перебування при заходах перевірки та не є доказом об`єктивної неможливості отримання згаданого посвідчення, оскільки допитаний, як свідок, ОСОБА_4 підтвердив автентичність власного підпису на посвідчені №3204.
Крім того, за наслідками проведення перевірки на ОСОБА_4 відповідачем був складений протокол КИ №087251/239 від 17 жовтня 2018 року про адміністративне правопорушення відповідно до статті 175 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки та, цього ж дня, винесена постанова КИ №082251/239 про накладення адміністративного стягнення, які були отримані ОСОБА_4 в цей же день. Про вказаний факт порушник повідомив безпосередньо генерального директора ТДВ «Універсам № 12» - ОСОБА_5
Таким чином, і з моменту отримання відповідальною особою посвідчення №3204 на проведення перевірки (11 жовтня 2018 року), і з часу встановлення та притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_4 за порушення вимог пожежної безпеки, виявлених під час здійснення перевірки (17 жовтня 2018 року) позивач повинен був дізнатися про наявність його порушеного права та звернутись за захистом до суду у встановлений законодавством шестимісячний строк.
Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що перебіг строку звернення до адміністративного суду з даним позовом за захистом прав, свобод та інтересів розпочався з 11 жовтня 2018 року, водночас до суду з даним позовом позивач звернувся 22 травня 2019 року, тобто з пропуском встановленого законом строку звернення до суду.
Доводи позивача про отримання копії оскаржуваного акта перевірки №236 лише 20 жовтня 2018 року не уповноваженою особою колегія суддів не приймає до уваги, оскільки обставини представництва інтересів ТДВ «Універсам № 12» не входять до предмета позову, натомість, документи, що стосуються проведення контрольного заходу, отримані відповідальною за пожежну безпеку особою - ОСОБА_4 . При цьому, слід звернути увагу, що скаржником отримано оскаржуваний акт 20 жовтня 2018 року, відтак звернення до суду (22 травня 2019 року) із цим позовом відбулося з пропущенням встановленого законодавством строку.
Суди обґрунтовано дійшли висновків про безпідставність аргументів позивача про перебування директора ТДВ «Універсам № 12» у відпустці та на лікарняному, як підставу поважності пропуску встановленого законом строку, оскільки тимчасова непрацездатність та відпустка директора не є для юридичної особи перешкодою для дотримання визначених законом строків звернення до суду, за умови добросовісного ставлення до своїх процесуальних обов`язків.
У касаційні скарзі позивач також посилається на відсутність у суду першої інстанції підстав для залишення позову без розгляду відповідно до частини третьої статті 123 КАС України.
З цього приводу Верховний Суд зазначає наступне.
Положеннями відповідної статті визначено, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
При цьому, частиною четвертою статті 9 КАС України встановлено, що суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Вищенаведені правові положення свідчать, що питання дотримання позивачем строку звернення з позовом з`ясовується судом на стадії відкриття провадження у справі, і якщо пропуск такого строку для суду є очевидним, такий позов підлягає залишенню без руху. Втім, законодавець допускає ймовірність виявлення судом факту недотримання строку звернення до суду і після відкриття провадження у справі, внаслідок чого позов може бути залишений без розгляду. При цьому приписи статті 123 КАС України передбачають право особи подати заяву про поновлення пропущеного строку звернення до суду з наведенням поважних причин такого пропуску.
Позивачами разом із позовною заявою подано заяву про поновлення пропущеного строку звернення до суду із цим позовом.
Ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва Григоровича П.О. від 05 червня 2019 року відкрито провадження у справі №640/9242/19.
Водночас, в межах даної справи, суд першої інстанції в ухвалі про відкриття провадження у справі вирішив проводити її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження, але, виявивши факт пропуску позивачем строку звернення до суду, вчинив дій щодо з`ясування позиції позивача з даного приводу шляхом проведення судового засідання з викликом сторін.
Таким чином, враховуючи те, що підстави, вказані позивачем у заяві про поновлення строку звернення до суду, були визнані судом неповажними, а вказане мало місце після відкриття провадження у справі, при цьому суд з`ясував позицію позивача з даного приводу у судовому засіданні, суди дійшли вірного висновку про залишення позовної заяви без розгляду на підставі частини третьої статті 123 КАС України.
Інші доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду першої та апеляційної інстанції.
При вирішенні питання щодо дотримання строків звернення до суду Верховний Суд також звертає увагу на практику Європейського суду з прав людини.
Практика Європейського суду з прав людини свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).
Крім того, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наголошує, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
У рішенні «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25.01.2000 року, пункт 33).
Зважаючи на правильність та обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення в цій справі відповідають нормам процесуального права, а тому підстави для їх скасування чи зміни відсутні.
На підставі пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю «Універсам №12» залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року у справі №640/9242/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
В.М. Соколов
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк ,
Судді Верховного Суду