ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 727/3676/17
адміністративне провадження № К/9901/2727/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09.11.2017 у складі колегії суддів: Сторчака В.Ю. (суддя-доповідач), Мельник-Томенко Ж.М. Ватаманюка Р.В. у справі №727/3676/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, державного інспектора за використанням і охороною земель Головного управління Держгеокадастру Забленди Олександра Олександровича, третя особа на стороні позивача Чернівецька міська рада про скасування постанови
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області (надалі - відповідач 1, ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області), Державного інспектора за використанням і охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області Забленди О.О. (надалі - відповідач 2, Державний інспектор Забленда О.О.), третя особа на стороні позивача Чернівецька міська рада, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову від 05.04.2017 №01.
2. Постановою Шевченківського районного суду м. Чернівці від 06.07.2017 позов задоволено.
2.1. Визнано незаконною та скасовано постанову Державного інспектора Забленди О.О. від 05.04.2017 №01, якою справу про адміністративне правопорушення, що вчинене директором Комунального підприємства "Парк Жовтневий" (надалі - КП "Парк Жовтневий") ОСОБА_1 закрито.
3. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09.11.2017 постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 06.07.2017 скасовано і ухвалено нову, якою у задоволенні позову відмовлено.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
4.1. 09-22.03.2017 посадові особи ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області провели перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земель природно-заповідного фонду КП "Парк Жовтневий", результати якої оформлені актом №01 від 22.03.2017.
4.2. Актом перевірки встановлено, що КП "Парк Жовтневий" в особі директора ОСОБА_1 використовує земельні ділянки загальною площею 2,0156 га, не за цільовим призначенням.
4.3. Одночасно посадовими особами ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області складено довідку щодо дотримання вимог земельного законодавства при використанні земель природно- заповідного фонду КП "Парк Жовтневий", в якій вказано, що на площу 2159,65 кв.м. та 1,8 га у відповідності до рішення Чернівецької міської ради укладені договори про співпрацю та права тимчасового користування окремими елементами благоустрою комунальної власності з суб`єктами господарювання, які здійснюють підприємницьку діяльність, а також зазначено, що такі договори суперечать Закону України "Про природно-заповідний фонд" та "Про оренду землі".
4.4. 05.04.2017 посадовою особою ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області щодо позивача складено протокол про адміністративне правопорушення №00001, згідно з яким КП "Парк Жовтневий" в особі директора ОСОБА_1 використовує земельні ділянки не за цільовим призначенням, що є порушенням вимог статей 92 96 Земельного кодексу України, за яке передбачена відповідальність за статтею 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення (надалі - КУпАП).
4.5. Також, 05.04.2017 Державним інспектором Заблендою О.О. винесено оспорювану постанову №01 про закриття справи про адміністративне правопорушення, яке вчинив директор КП "Парк Жовтневий" ОСОБА_1., на підставі статті 247 КУпАП за відсутністю події та складу адміністративного правопорушення.
4.6. У мотивувальній частині цієї постанови зазначено, що під час розгляду справи зроблений висновок, що в порушенні є ознаки злочину, відповідальність за який передбачена статтею 197-1 Кримінального кодексу України. Пунктом 2 резолютивної частини постанови вирішено матеріали справи передати до Чернівецької місцевої прокуратури.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач 2 приймаючи постанову про закриття справи послався на пункт 6 частини 1 статті 247 КУпАП, а саме скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність, тоді як відповідачем 2 жодного акта, який встановлює адміністративну відповідальність позивача скасовано не було. Тому, суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність скасування оспорюваної постанови.
6. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції зазначив, що під час розгляду справи про адміністративне правопорушення відповідачем 2 були встановлені обставини, що підпадають під дію пункту 1 статті 247 КУпАП у вигляді відсутності події і складу адміністративного правопорушення, оскільки він дійшов висновку про те, що в порушенні є ознаки злочину, відповідальність за який передбачено статтею 197-1 Кримінального кодексу України. Тому, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про правомірність оспорюваної постанови.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Позивач - ОСОБА_1 , подав касаційну скаргу на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09.11.2017, в якій просив оскаржуване судове рішення скасувати і залишити в силі постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 06.07.2017.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів поданої касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що відповідач 2 прийняв оспорювану постанову, якою закрив справу про адміністративне правопорушення на підставі саме пункту 6 частини 1 статті 247 КУпАП, а не пункту 1 частини 1 цієї статті. Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції, фактично, змінив кваліфікацію адміністративного правопорушення. Крім того, скаржник посилається на те, що постановою про закриття справи про адміністративне правопорушення встановлено факт порушення та вину позивача у його вчиненні. При цьому, скаржник наполягає, що допущення порушень норм земельного законодавства, про якій йдеться в оспорюваній постанові, він не допускав, що не було з`ясовано судами попередніх інстанцій.
8. Відповідач 1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
8.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалене на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними. Зокрема, відповідач 1 зазначає, що посилання в оспорюваній постанові на пункт 6 частини 1 статті 247 КУпАП є лише технічною помилкою, яка не спростовує правильності висновків відповідача 2 про необхідність закриття справи про адміністративне правопорушення.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. При розгляді касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що була чинною до 08.02.2020, надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. Частиною 2 статті 19 Конституції України гарантується, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Стаття 53-1 КУпАП (тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлює адміністративну відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки у вигляді накладення штрафу на громадян від десяти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
12. Поряд з цим, за самовільне зайняття земельної ділянки, яким завдано значної шкоди її законному володільцю або власнику передбачено також кримінальну відповідальність за частиною 1 статті 197-1 Кримінального кодексу України.
13. Згідно зі статтею 242-1 КУпАП, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядає справи про адміністративні правопорушення, передбачені, серед іншого, статтею 53-1 цього Кодексу. Від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право Головний державний інспектор України з охорони навколишнього природного середовища та його заступники, старші державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та їх заступники, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Чорного і Азовського морів та їх заступники, старші державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій.
14. Відповідно до вимог статті 284 КУпАП по справі про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить одну з таких постанов:
1) про накладення адміністративного стягнення;
2) про застосування заходів впливу, передбачених статтею 24-1 цього Кодексу;
3) про закриття справи.
Постанова про закриття справи виноситься при оголошенні усного зауваження, передачі матеріалів на розгляд громадської організації чи трудового колективу або передачі їх прокурору, органу досудового розслідування, а також при наявності обставин, передбачених статтею 247 цього Кодексу.
15. Частиною 2 статті 9 КУпАП визначено, що адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності.
16. Згідно зі статтею 253 КУпАП у разі якщо при розгляді справи орган (посадова особа) прийде до висновку, що в порушенні є ознаки кримінального правопорушення, він передає матеріали прокурору або органу досудового розслідування.
17. Отже, у разі, якщо посадова особа, яка розглядає матеріали про самовільне зайняття земельної ділянки (матеріали справи про адміністративне правопорушення), встановить, що в діях порушника є ознаки злочину, відповідальність за який передбачена статтею 197-1 Кримінального кодексу України, вона зобов`язана передати матеріали такої справи прокурору або органу досудового розслідування та закрити справу.
18. За змістом приписів Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.10.2017 №6, що зареєстрована у Міністерстві юстиції України 07.02.2017 за №173/30041, адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені КУпАП, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності. Якщо при розгляді справи державний інспектор дійде висновку щодо наявності у порушенні ознак кримінального правопорушення, він передає матеріали прокурору або органу досудового розслідування (стаття 253 КУпАП). У такому випадку виноситься постанова про закриття справи, яка надсилається до вищезазначених органів разом з матеріалами справи. До органів прокуратури, органів досудового розслідування направляються оригінали документів.
19. При цьому, нормою статті 247 КАС України передбачено, що провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин:
1) відсутність події і складу адміністративного правопорушення;
2) недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку;
3) неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність;
4) вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної оборони;
5) видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення;
6) скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність;
7) закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу;
8) наявність по тому самому факту щодо особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, постанови компетентного органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, або нескасованої постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення, а також повідомлення про підозру особі у кримінальному провадженні по даному факту;
9) смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі.
20. Як досліджено судом апеляційної інстанції, у мотивувальній та резолютивній частині оспорюваної постанови від 05.04.2017 №01 зазначено, що при розгляді справи про адміністративне правопорушення державний інспектор Забленда О.О. дійшов висновку про наявність у діях директора КП "Парк Жовтневий" ОСОБА_1 ознак злочину, відповідальність за який передбачена статтею 197-1 КК України, у зв`язку з чим вирішив матеріали справи передати до Чернівецької місцевої прокуратури.
21. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з обґрунтованістю висновків цього суду про те, що закриття справи про адміністративне правопорушення з вказаних вище підстав, фактично, підпадає під норму пункту 1 статті 247 КУпАП, а помилкове посилання у постанові на норми пункту 6 цієї статті ще не свідчать про протиправність самої оспорюваної постанови, за умови наявності у відповідача 2 підстав для закриття відповідної справи про адміністративне правопорушення, передбачених статтею 247 КУпАП.
22. Не заслуговують на увагу доводи скаржника в тій частині, що суд апеляційної інстанції, фактично, змінив кваліфікацію адміністративного правопорушення, роблячи цей висновок. Слід зауважити, що висновки суду апеляційної інстанції жодним чином не впливають на суть прийнятого відповідачем 2 за наслідками розгляду порушеної відносно позивача справи про адміністративне правопорушення та не змінюють його, а лише підтверджують правильність наданої відповідачем 2 оцінки обставинам, що слугували підставою для закриття цієї справи.
23. Крім того, колегія суддів Верховного Суду відхиляє доводи скаржника про те, що постановою про закриття справи про адміністративне правопорушення встановлено факт порушення та вину позивача у його вчиненні, у той час як допущення порушень норм земельного законодавства, про якій йдеться в оспорюваній постанові, він не допускав. Варто наголосити, що за встановлених відповідачем 2 обставин перевірку фактів можливого самовільного зайняття позивачем земельних ділянок, внаслідок заподіяння шкоди державі, має бути здійснено органом досудового розслідування, оскільки розрахований розмір збитків вказує на ознаки кримінального правопорушення і відповідачем 2 не приймалось рішення про притягнення позивача до адміністративної відповідальності і не встановлювалась його вина у вчиненні адміністративного правопорушення в оспорюваній постанові від 05.04.2017 №01.
24. Колегія суддів Верховного Суду зауважує, що Європейський суд з прав людини у своєму рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
25. Згідно зі статтею 350 КАС України (в редакції чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на це, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341 349 355 356 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09.11.2017 у справі №727/3676/17 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
СуддіВ.М. Шарапа А.А. Єзеров С.М. Чиркін