ПОСТАНОВА
Іменем України
14 лютого 2020 року
Київ
справа №803/1448/16
адміністративне провадження №К/9901/44015/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Астра» до Міністерства аграрної політики та продовольства України, треті особи: Департамент агропромислового розвитку Волинської облдержадміністрації, Управління державного казначейства у Луцькому районі Головного управління державного казначейства України у Волинській області, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження за якою відкрито
за касаційною скаргою Міністерства аграрної політики України на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року (головуючий суддя - Дмитрук В.В., судді - Валюх В.М., Мачульський В.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2017 року (головуючий суддя - Старунський Д.М., судді - Багрій В.М., Рибачук А.І.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У вересні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Астра» (далі - ТОВ «Астра») звернулося до суду з адміністративним позовом до Міністерства аграрної політики та продовольства України (далі - Мінагрополітики), в якому просило визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неспрямування бюджетних коштів на погашення бюджетної кредиторської заборгованості в розмірі 319 700,00 грн за програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» перед ТОВ «Астра» та зобов`язати Мінагрополітики спрямувати ці кошти на рахунки позивача.
2. Позов обґрунтовано тим, що згідно з розподілом бюджетних коштів, передбачених для надання державної підтримки суб`єктам господарювання агропромислового комплексу, ТОВ «Астра» виділено кошти у сумі 319 700,00 грн, які зареєстровано в Управлінні державного казначейства у Луцькому районі Головного управління державного казначейства України у Волинській області (далі - УДК у Луцькому районі ГУ ДКС України у Волинській області), як фінансові зобов`язання за бюджетною програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними», відповідно до наказу Мінагрополітики від 27 грудня 2013 року № 772. Посилаючись на те, що Мінагрополітики, як головний розпорядник коштів, не перерахувало Департаменту агропромислового розвитку Волинської облдержадміністрації виділені ТОВ «Астра» кошти, через що позивач не отримав компенсацію, просив суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. ТОВ «Астра» є суб`єктом господарювання аграрно-промислового комплексу (далі - АПК), основним видом діяльності якого, зокрема, є « 01.24 вирощування зерняткових і кісточкових фруктів», що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб- підприємців від 14 березня 2016 року №1000728550.
4. Наказом Мінагрополітики від 27 грудня 2013 року №772 «Про розподіл коштів за бюджетною програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними»» затверджено розподіл бюджетних коштів, передбачених для надання державної підтримки суб`єктам господарювання АПК, які, зокрема, займаються виноградарством та садівництвом, спрямованих на погашення кредиторської заборгованості, що утворилася станом на 01 січня 2013 рік та зареєстрованих в органах Державної казначейської служби.
5. Відповідно до цього наказу №772 ТОВ «Астра» виділено 462 600, грн, що складаються з: 8 000,00 грн - кредиторська заборгованість, що утворилася станом на 01 січня 2013 року та 454 600,00 грн - компенсація витрат у виноградарстві та садівництві.
6. Наказом Мінагрополітики від 29 липня 2014 року №277 затверджено розподіл коштів за бюджетною програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилася на 01 січня 2014 року у виноградарстві, садівництві і хмелярстві, пропорційно сумам попередньо зареєстрованої кредиторської заборгованості, у тому числі перед ТОВ «Астра» на суму 142 900,00 грн.
7. Ці накази прийняті на підставі Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для розвитку виноградарства, садівництва і хмелярства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 15 липня 2005 року № 794 (далі - Порядок № 578).
8. Протягом 2014 року кошти, виділені ТОВ «Астра» за бюджетною програмою КПКВ 2801350, виплаченено позивачу частково у сумі 142 900,00 грн, що підтверджується виписками АТ «Укрексімбанк» за особовим рахунком ТОВ «Астра».
9. Згідно з актом звірки взаєморозрахунків, складеним між позивачем та Управлінням агропромислового розвитку Луцької районної державної адміністрації Волинської області станом на 29 серпня 2016 року за ТОВ «Астра» рахується кредиторська заборгованість у сумі 319 700,00 грн за програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними».
10. Враховуючи те, що зазначену суму компенсації позивачу так і не виплачено, ТОВ «Астра» звернулося до суду за захистом порушеного права.
11. Предметом спору у цій справі є бездіяльність Мінагрополітики щодо не виплати позивачу затверджених наказом коштів, передбачених у Державному бюджеті України для здійснення фінансової підтримки суб`єктів господарювання АПК.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року, залишеним без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2017 року, позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Мінагрополітики щодо не спрямування бюджетних коштів на погашення бюджетної кредиторської заборгованості в розмірі 319 700,00 грн, зареєстрованої в органах Казначейства, за програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» для перерахування на рахунки ТОВ «Астра». Зобов`язано Мінагрополітики у встановленому законодавством порядку спрямувати бюджетні кошти на погашення бюджетної кредиторської заборгованості у розмірі 319 700,00 грн, зареєстрованої в органах Казначейства, за програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» для перерахування на рахунки ТОВ «Астра».
13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що згідно з пунктом 14 Порядку № 587 Мінагрополітики, як головний розпорядник бюджетних коштів та відповідальний виконавець бюджетної програми, зобов`язане забезпечити контроль за надходженням бюджетних коштів на поточні рахунки суб`єктів господарювання АПК, яким ці кошти виділені, у тому числі і на погашення бюджетної кредиторської заборгованості Враховуючи те, що за ТОВ «Астра» обліковується кредиторська заборгованість у сумі 319 700,00 грн за програмою КПКВ 2801350, яку зареєстровано в органах Казначейства, відповідачем допущено протиправну бездіяльність.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
14. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, Мінагрополітики подало касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення про відмову у позові.
15. Заявник зазначив, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги норми Бюджетного кодексу України та неправильно застосовано норми Порядку №587. Зокрема, не надано належної правової оцінки доводам відповідача про те, що у 2015 році скасовано збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства, у зв`язку з чим кошти для погашення кредиторської заборгованості за бюджетною програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» у повному обсязі не виділені. Мінагрополітики неодноразово зверталося до Міністерства фінансів України з цього приводу, однак це питання на сьогоднішній день не вирішене.
16. Суди дійшли помилкового висновку, що відповідно до пункту 14 Порядку № 587 Мінагрополітики контролює Департамент агропромислового розвитку Волинської обласної державної адміністрації щодо подання реєстрів та платіжних доручень на виплату компенсацій шляхом перерахування коштів на поточні рахунки суб`єктів господарювання АПК до ГУ ДКС у Волинській області, оскільки повноваження відповідача обмежені лише розподілом бюджетних коштів та спрямування їх у регіони, у межах виділених асигнувань.
17. Судові рішення не відповідають приписам статті 159 КАС України щодо законності та обґрунтованості, оскільки суди не повно встановили обставини справи та не надали їм належної юридичної оцінки, що призвело до неправильного застосування норм матеріального права, зокрема, під час вирішення спору, не взято до уваги доводи відповідача про вжиття ним заходів щодо погашення кредиторської заборгованості.
18. У порушення вимог пункту 3 частини першої статті 163 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, у судових рішеннях не наведено мотивів, з яких суди виходили при прийнятті рішень та не зазначено мотивів прийняття чи відхилення аргументів учасників справи щодо суті спору, що не відповідає приписам Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд». Вирішуючи спір, суди не врахували практику інших судів апеляційних інстанцій у подібній категорії справ.
19. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 травня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Мінагрополітики.
20. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2017 року задоволено клопотання Мінагрополітики та зупинено виконання оскаржуваних судових рішень.
21. Заперечення на касаційну скаргу від ТОВ «Астра» не надійшли.
22. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
23. Вказану справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у березні 2018 року.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
24. Пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» КАС України у редакції Закону України від 15 січня 2020 року №460-IХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
25. Частинами першою - другою статті 341 КАС України у редакції, чинній до 15 січня 2020 року, встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
26. Правовідносини, пов`язані з виконанням бюджетних зобов`язань за бюджетними програмами фінансової підтримки суб`єктів господарювання агропромислового комплексу шляхом компенсації їх витрат у садівництві та виноградарстві регулюються Бюджетним кодексом України та Порядком №587, яким (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), зокрема, визначено процедуру використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними».
27. Так, пунктом 1 Порядку №587 встановлено, що цим Порядком визначено механізм справляння збору на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства (далі - збір) в розмірах, встановлених Податковим кодексом України, та використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» (далі - бюджетні кошти).
28. Згідно з підпунктом 1 пункту 5 Порядку №587 бюджетні кошти надаються суб`єктам господарювання, які займаються виноградарством, садівництвом і хмелярством (далі - суб`єкти господарювання), незалежно від їх організаційно-правової форми та форми власності для компенсації здійснених у поточному бюджетному році витрат (без урахування сум податку на додану вартість) за проведення робіт із закладення насаджень, догляду за ними до вступу у плодоношення (проектні роботи, підготовка ґрунту та посадка, догляд за насадженнями, спорудження шпалери, встановлення систем краплинного зрошення) та придбання матеріалів, необхідних для проведення таких робіт, - у межах затверджених Мінагрополітики нормативів витрат на 1 гектар, що визначаються з урахуванням зони закладення насаджень, схеми посадок та інших технологічних особливостей, а також витрат з виконання відповідних робіт.
29. За приписами частини третьої статті 20 Бюджетного кодексу України, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів з урахуванням положень частини другої статті 21 і пункту 2 частини п`ятої статті 22 цього Кодексу.
30. Частиною четвертою статті 20 Бюджетного кодексу України встановлено, що відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (місцевим фінансовим органом). Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника. Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень.
31. Частиною першою статті 22 Бюджетного кодексу України встановлено, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
32. Повноваження головного розпорядника бюджетних коштів визначені частиною п`ятою статті 22 Бюджетного кодексу України. Зокрема, пунктами 3 - 5 цієї норми встановлено, що головний розпорядник бюджетних коштів отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань (пункт 3); затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством(пункт 4); розробляє проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, передбаченими частиною сьомою статті 20 Кодексу (пункт 5).
33. Водночас, за приписами пунктів 7, 9 частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі; здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.
34. Пунктом 3 Порядку №587 встановлено, що головним розпорядником бюджетних коштів і відповідальним виконавцем відповідної бюджетної програми є Мінагрополітики.
35. Згідно з абзацами 1- 3 пункту 14 Порядку №587 на підставі затверджених остаточних обсягів компенсації, розподілу бюджетних коштів між суб`єктами господарювання для компенсації витрат, пов`язаних з будівництвом холодильників (лабораторних комплексів, камер швидкого заморожування плодів та ягід), і розподілу коштів для компенсації витрат з придбання обладнання, техніки та механізмів Мінагрополітики спрямовує бюджетні кошти Міністерству аграрної політики та продовольства Автономної Республіки Крим, головним управлінням агропромислового розвитку обласних, управлінню промисловості, розвитку інфраструктури та агропромислового комплексу Севастопольської міської держадміністрацій. Міністерство аграрної політики та продовольства Автономної Республіки Крим та головні управління агропромислового розвитку обласних держадміністрацій спрямовують бюджетні кошти управлінням агропромислового розвитку районних держадміністрацій. Управління промисловості, розвитку інфраструктури та агропромислового комплексу Севастопольської міської держадміністрації, управління агропромислового розвитку районних держадміністрацій на підставі відповідних наказів Мінагрополітики подають управлінням Казначейства реєстр підприємств і платіжні доручення на виплату компенсацій шляхом перерахування бюджетних коштів із власного реєстраційного рахунка на поточні рахунки суб`єктів господарювання, відкриті в банках.
36. Відповідно до абзацу 2 частини другої статті 57 Бюджетного кодексу України бюджетні зобов`язання за бюджетними програмами спеціального фонду державного бюджету, не передбаченими проектом закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданим на розгляд до Верховної Ради України, головні розпорядники бюджетних коштів зобов`язані виконати до кінця поточного бюджетного періоду в межах і за рахунок відповідних фактичних надходжень до спеціального Фонду бюджету, не допускаючи наявності за такими зобов`язаннями кредиторської заборгованості на початок наступного бюджетного періоду.
37. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що повноваження Мінагрополітики не обмежуються прийняттям відповідного рішення (наказу) про надання державної підтримки підприємствам АПК, шляхом затвердження відповідної суми компенсації, що підлягає виплаті. Воно також зобов`язане своєчасно приймати ефективні управлінські рішення, які забезпечують реалізацію цього наказу, у тому числі вжити усіх заходів, спрямованих на виконання затверджених бюджетних програм. Такі заходи спрямовано на підтримку розвитку аграрного сектору економіки, у зв`язку з чим щороку у законі про Державний бюджет України визначаються види державних цільових програм фінансової підтримки підприємств АПК та затверджуються суми витрат на них. Водночас, Мінагрополітики, як головний розпорядник таких коштів, є, одночасно, і відповідальним виконавцем за реалізацію таких програм, у тому числі і за програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» та несе відповідальність за її виконання.
VI. Позиція Верховного Суду
38. Як встановлено судами, перед ТОВ «Астра» існує заборгованість у розмірі 319 700,00 грн за програмою здійснення фінансової підтримки підприємств агропромислового комплексу, що займаються виноградарством та садівництвом шляхом виділення коштів, спрямованих на погашення кредиторської заборгованості, що утворилася станом на 01 січня 2013 рік. Ці кошти позивачу не виплачені. Вказані обставини учасниками справи не заперечуються.
39. Враховуючи те, що у матеріалах справи відсутні документи, які свідчать про те, що відповідачем вживалися дієві заходи щодо виконання бюджетної програми КПКВ 2801350, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Мінагрополітики, як головний розпорядник бюджетних коштів, не виконав своїх обов`язків, як відповідальний виконавець бюджетної програми, за якою ТОВ «Астра» виділено, проте не перераховано кошти у сумі 319 700,00 грн.
40. Верховний Суд відхиляє аргументи позивача про те, що повноваження Мінагрополітики обмежені лише розподілом бюджетних коштів та спрямування їх у регіони, оскільки норми Бюджетного кодексу України та Порядку №587 зобов`язують відповідача забезпечити контроль за реалізацією прийнятих рішень, у тому числі вжити усіх заходів, спрямованих на виконання затверджених бюджетних програм. Крім того, предметом спору є саме недотримання Мінагрополітики процедури спрямування виділених бюджетних коштів.
41. Доводи відповідача щодо не врахування судами висновків інших судів, висловлених у справах № 815/4639/15 та № 824/2176/15-а не впливають на правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, за встановлених у цій справі обставин, оскільки норми процесуального закону не зобов`язують суди враховувати висновки, висловлені в інших справах, де суд застосував по іншому норми права. Вирішуючи спір у подібних правовідносинах, суди надають правову оцінку доводам учасників справи на предмет наявності порушеного права чи інтересу, в залежності від обставин, установлених у кожному конкретному випадку.
42. Твердження заявника щодо відсутності мотивів у судовому рішенні з посиланням на норми законодавства, спростовуються встановленими судами обставинами у справі та змістом цього рішення.
43. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до переоцінки доказів і не спростовують висновки суду апеляційної інстанцій.
44. Отже, суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи правильно застосували норми матеріального права і не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення спору.
45. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
46. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2017 року зупинено виконання постанови Волинського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року та ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2017 року до закінчення касаційного провадження, тому виконання зазначених судових рішень за результатами їх касаційного перегляду підлягають поновленню відповідно до вимог частини третьої статті 375 КАС України.
VІI. Судові витрати
47. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Міністерства аграрної політики України залишити без задоволення.
2. Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2017 року залишити без змін.
3. Поновити виконання постанови Волинського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року та ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2017 року.
4. Судові витрати не розподіляються.
5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська