ПОСТАНОВА
Іменем України
26 лютого 2020 року
Київ
справа №803/1756/16
провадження №К/9901/17228/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційне підприємство «Каскад» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області про визнання протиправними та скасування припису і постанови, за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Андрусенко О.О., Дмитрука В.В., Мачульського В.В., від 6 квітня 2017 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційне підприємство «Каскад» (далі - ТОВ «ВКП «Каскад», позивач) звернулось до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Держархбудінспекція, відповідач 1), Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області (далі - Управління ДАБІ у Волинській області, відповідач 2), в якому просило визнати протиправними та скасувати прийняті Управлінням ДАБІ у Волинській області припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 листопада 2016 року та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 листопада 2016 року № 45/2757.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позапланова перевірка додержання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності фактично не проводилась, матеріали, складені за її результатами сфальсифіковані, а штрафні санкції застосовано поза межами строків, встановлених законом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 7 лютого 2017 року в задоволенні позову відмовлено.
Приймаючи таке рішення суд першої інстанції виходив з того, що позивач, як суб`єкт містобудування, не виконав вимог припису Управління ДАБІ у Волинській області від 8 квітня 2013 року № 22, чим вчинив правопорушення, відповідальність за яке передбачено абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Водночас відповідач, який є суб`єктом владних повноважень, довів правомірність своїх дій щодо винесення оскаржуваних припису від 10 листопада 2016 року та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 листопада 2016 року № 45/2757, а відтак в задоволенні адміністративного позову слід відмовити.
3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 квітня 2017 року постанову Волинського окружного адміністративного суду від 7 лютого 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ТОВ «ВКП «Каскад» задоволено.
Визнано протиправними та скасовано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 листопада 2016 року та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 листопада 2016 року № 45/2757.
Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що відповідачем протиправно винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 10 листопада 2016 року, а штрафні санкції, передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» за виявлені правопорушення в сфері містобудівної діяльності застосовано до позивача поза межами строків, передбачених статтею 250 Господарського кодексу України (далі - ГК України). За таких обставин апеляційний суд дійшов висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що в свою чергу відповідно до пункту 4 частини першої статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є підставою для скасування оскаржуваної постанови та ухвалення нового рішення про задоволення позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись із рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, неповноту дослідження судом апеляційної інстанції наданих документів та матеріалів, які мають значення для вирішення справи по суті, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу Держархбудінспекції від 8 вересня 2015 року № 976 Управлінням ДАБІ у Волинській області 12 жовтня 2016 року головному інспектору будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Волинській області Дубелю Андрію Івановичу видано направлення № 550 на здійснення позапланової перевірки ТОВ «ВКП «Каскад» з метою необхідності перевірки виконання останнім припису від 8 квітня 2013 року, виданого ТОВ «ВКП «Каскад» по об`єкту «Приміщення з магазином та офісом по вул. Косачів, 8 в м. Ковелі Волинської області » зі строком дії направлення з 31 жовтня 2016 року по 4 листопада 2016 року.
6. Управління ДАБІ у Волинській області 27 жовтня 2016 року направило позивачу листа за № 1003-1.13/2517-16 із повідомленням про проведення позапланової перевірки виконання вимог припису від 8 квітня 2013 року № 22 в період з 31 жовтня 2016 року по 4 листопада 2016 року та про необхідність забезпечення участі уповноважених осіб під час проведення перевірки у зазначений період. Вказаний лист позивач отримав 31 жовтня 2016 року, про що не заперечує, однак на об`єкт директор ТОВ «ВКП «Каскад» Пархонюк В.Ф. у вказаний час не з`явився.
7. У зв`язку з цим на підставі службової записки від 7 листопада 2016 року головного інспектора Управління ДАБІ у Волинській області Дубеля А.І. відповідачем видано нове направлення від 7 листопада 2016 року № 611 на проведення позапланової перевірки для необхідності перевірки виконання вимог припису від 8 квітня 2013 року № 22 зі строком дії направлення з 7 листопада 2016 року по 11 листопада 2016 року.
8. За результатами перевірки 10 листопада 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Волинській області Дубелем А.І. складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановлено, що директор ТОВ «ВКП «Каскад» Пархонюк В. Ф. не виконав вимог припису від 8 квітня 2013 року № 22 щодо усунення порушень містобудівного законодавства, а саме: відсутні документи, які надають право експлуатації приміщення з магазином та офісом в м. Ковель, вул. Косачів 8. Також 10 листопада 2016 року складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, з вимогою усунути виявлені під час перевірки порушення містобудівного законодавства до 1 лютого 2017 року.
9. У зв`язку із відмовою позивача підписувати та отримувати вищезазначені документи, 11 листопада 2016 року Управлінням ДАБІ у Волинській області на адресу позивача направлено такі документи: акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 листопада 2016 року, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 листопада 2016 року, які були отримані ТОВ «ВКП «Каскад» 14 листопада 2016 року.
10. На підставі матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 18 листопада 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Волинській області Дубелем А.І. прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 45/2757, відповідно до якої ТОВ «ВКП «Каскад» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у розмірі 14 500,00 грн. Вказану постанову 22 листопада 2016 року відповідачем направлено на адресу позивача, яку отримано 24 листопада 2016 року, про що свідчить підпис про одержання на конверті.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційна скарга відповідача мотивована тим, що у зв`язку із порушенням судом апеляційної інстанції права відповідача на участь у судовому засіданні шляхом не розгляду його письмового клопотання про оголошення перерви у справі для отримання і надання доказів на спростування доводів апеляційної скарги, апеляційний суд не дослідив усіх обставин, які мають значення для правильного вирішення даної справи, неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, що призвело, у свою чергу, до прийняття ним незаконного та необґрунтованого рішення, яке повністю базується на неперевірених твердженнях позивача.
Зокрема, відповідач стверджує, що апеляційний суд не перевірив належним чином твердження позивача щодо відсутності на момент здійсненням ним у 1997 році добудови до власних приміщень, законодавчо встановленого обов`язку ввести закінчений будівництвом об`єкт - «Приміщення з магазином та офісом по вул. Косачів, 8 в м. Ковелі Волинської області » в експлуатацію і зробив з цього помилковий висновок, що застосування відповідачем щодо позивача штрафних санкцій за експлуатацію об`єкта, не введеного в експлуатацію, до моменту встановлення законодавством такого обов`язку суперечить загальним нормам права про юридичну відповідальність та обмежує право позивача вільно володіти, користуватися та розпоряджатися своєю власністю.
Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позову, не взявши до уваги висновки Вищого адміністративного суду України відображені в ухвалі від 22 вересня 2015 року по справі № 803/971/13-а. Вказана адміністративна справа розглядалася тими самими судами, між тими самими сторонами - за позовом ТОВ «ВКП «Каскад» до Інспекції ДАБК у Волинській області, та стосувалася того самого предмету - визнання протиправними та скасування припису від 8 квітня 2013 року № 22 та постанови від 11 квітня 2013 року №16 про накладення штрафу у розмірі 51 615 грн за вчинення правопорушення у сфері містобудування (експлуатація об`єкту містобудування - приміщення з магазином та офісом в м. Ковель, вул. Косачів 8 площею 230,4 м.кв. без попереднього введення його в експлуатацію відповідно до закону). В ухвалі Вищого адміністративного суду по даній справі наводиться та законодавчо обґрунтовується перелік дій, які позивач мав здійснити для введення свого об`єкту в експлуатацію відповідно до вимог чинного та той час законодавства, а також чітко розмежовуються питання цивільного права - права володіння своїм майном та питання адміністративного права - недотримання позивачем встановленого законом правопорядку за неможливістю здійснення державного контролю за безпечністю завершеного будівництвом об`єкта містобудування.
Відповідач у касаційній скарзі наголошує, що судом апеляційної інстанції зроблено хибний висновок про застосування відповідачем до позивача штрафних санкцій поза межами строку, встановленого статтею 250 Господарського кодексу України. Своє твердження відповідач мотивує тим, що суд, неповно дослідивши всі обставини справи та не заслухавши позицію відповідача з цього приводу, помилково вирішив, що оскільки приписом від 8 квітня 2013 року № 22 зобов`язано позивача усунути виявлені порушення до 20 травня 2013 року, тому перебіг строків застосування до позивача штрафних санкцій за невиконання вимог припису почався 21 травня 2013 року та сплинув 21 травня 2014 року. Оскарження припису в судовому порядку автоматично не зупиняє його дію, а відповідної ухвали суду про зупинення дії припису в порядку забезпечення адміністративного позову відповідач не надавав, у зв`язку з чим штрафні санкції застосовані відповідачем до позивача постановою від 18 листопада 2016 року № 45/2757 поза межами строків, передбачених статтею 250 Господарського кодексу України.
Також відповідач зазначає, що рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 7 червня 2013 року, залишеним без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2015 року, позовні вимоги ТОВ «ВКП «Каскад» про визнання протиправними та скасування припису від 8 квітня 2013 року № 22 та постанови про накладення штрафу № 16 від 11 квітня 2013 року було задоволено, припис і постанову скасовано. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2015 року скасовано попередні судові рішення про задоволення позовних вимог ТОВ «ВКП «Каскад» та направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 червня 2016 року, у задоволенні позову ТОВ «ВКП «Каскад» про визнання протиправними та скасування припису від 8 квітня 2013 року № 22 та постанови про накладення штрафу №16 від 11 квітня 2013 року було відмовлено. Рішення набрало законної сили 2 червня 2016 року, і саме з цього моменту, на переконання відповідача, починається перебіг строків, передбачених статтею 250 Господарського кодексу України.
Крім того, відповідач зауважує, що дана обставина також була предметом судового спору і у справі № 803/1155/16, де Львівський апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 13 жовтня 2016 року, яка є чинною на даний час, чітко зазначив, що постанова Інспекції ДАБК у Волинській області № 16 від 11 квітня 2013 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування набрала юридичної сили 2 червня 2016 року.
12. Позивачем подано заперечення на касаційну скаргу, в якому наводить доводи на підтримку своєї правової позиції і на спростування доводів касаційної скарги.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі у редакції на час спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
15. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
16. Згідно з пунктом 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
17. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 7 Порядку № 553).
18. Пунктом 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Аналогічні положення закріплені у частині четвертій статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
19. Згідно з пунктом 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
20. Пунктом 13 Порядку № 553 передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
21. Відповідно до пунктів 16-17 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
22. Відповідно до абзацу другого підпункту 3 пункту 11 Порядку № 553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
23. Пунктами 18-21 Порядку № 553 передбачено, що акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припис, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
24. Абзац третій пункту 14 Порядку № 553 передбачає, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
25. Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» встановлена відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
26. Згідно із статтею 1 даного Закону правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
Вчинення суб`єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.
27. Відповідно до абзацу другого пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення, зокрема невиконання приписів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.
28. Згідно з пунктом 2 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.
29. Згідно з пунктом 20 Порядку № 553 протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
30. Процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» визначає Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року № 244 (далі - Порядок № 244).
31. Відповідно до пункту 2 Порядку № 244 справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», розглядаються органами державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема, Держархбудінспекцією.
32. Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 затверджено Положення про Держархбудінспекцію, яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Основними завданнями Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, зокрема, здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил. Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
33. Відповідно до абзацу восьмого пункту 2 Порядку № 244 накладати штраф від імені органів, визначених в абзацах другому - четвертому пункту 2, мають право: керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
34. Статтею 250 Господарського кодексу України встановлено, що адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб`єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб`єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
35. Проаналізувавши у сукупності позовні вимоги, доводи касаційної скарги, заперечення проти касаційної скарги та рішення судів попередніх інстанцій, з урахуванням вимог чинного процесуального законодавства Верховний Суд дійшов висновку, що предметом дослідження у даній справі є виключно законність проведення 10 листопада 2016 року позапланової перевірки головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Волинській області Дубелем А.І., правомірність винесених ним припису від 10 листопада 2016 року про усунення порушень у сфері містобудування та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 листопада 2016 року № 45/2757 у сумі 14 500 грн. Обставиною, що має значення для справи, є також вирішення питання щодо застосування до позивача санкцій за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в межах встановлених законом строків.
36. Системний аналіз норм, якими врегульовано питання державного архітектурно-будівельного контролю дає підстави вважати, що центральний орган державного архітектурно-будівельного контролю, яким є Держархбудінспекція чи її територіальні органи, повноважні розглядати справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, водночас до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі належить накладати штраф від імені Держархбудінспекції чи її територіальних органів.
37. Судами попередніх інстанцій встановлено, а сторони не заперечують, що Управління ДАБІ у Волинській області є територіальним органом Держархбудінспекції, діє від її імені, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Отже, при накладанні на позивача штрафу у розмірі 14 500,00 грн відповідно до постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 листопада 2016 року № 45/2757 головний інспектор будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Волинській області Дубель А.І. діяв в межах своїх повноважень.
38. Проаналізувавши доводи сторін, встановлені та доведені під час розгляду справи обставини, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої інстанції про дотримання головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Волинській області Дубелем А.І. вимог чинного законодавства під час проведення позапланової перевірки дотримання ТОВ «ВКП «Каскад» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Також Верховний Суд погоджується із висновками суду першої інстанції, що незначні процедурні порушення органом державного архітектурно-будівельного контролю порядку проведення позапланової перевірки не спростовують факту вчинення позивачем правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а відтак не є підставами для скасування оскаржуваних припису та постанови.
39. Натомість директор ТОВ «ВКП «Каскад» Пархонюк В. П. не виконав вимоги припису від 8 квітня 2013 року № 22 щодо усунення порушень містобудівного законодавства, а саме: відсутні документи, які надають право експлуатації об`єкту «Приміщення з магазином та офісом по вул. Косачів, 8 в м. Ковелі Волинської області ». Ані під час проведення перевірки, ані під час розгляду справи в суді позивач не надав жодних належних та допустимих доказів наявності документів, які надають право на експлуатацію об`єкту «Приміщення з магазином та офісом по вул. Косачів, 8 в м. Ковелі Волинської області », тобто не спростував факт невиконання ним вимог припису від 8 квітня 2013 року № 22. Тому, з огляду на положення абзацу другого пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», Верховний Суд погоджується із висновком суду першої інстанції, що припис від 10 листопада 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а також постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 листопада 2016 року № 45/2757 є правомірними та скасуванню не підлягають.
40. Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що суд апеляційної інстанції неправильно визначив предмет доказування у даній справі та на підставі доводів позивача, які не були предметом розгляду у першій інстанції, без урахування положень статей 72 та 138 КАС України, фактично заново вирішував питання правомірності винесення Інспекцією ДАБК у Волинській області стосовно ТОВ «ВКП «Каскад» припису від 8 квітня 2013 року № 22 та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування № 16 від 11 квітня 2013 року, зробив при цьому абсолютно протилежні висновки і поклав їх в основу свого рішення.
Слід зазначити, що питання правомірності припису від 8 квітня 2013 року № 22 та постанови № 16 від 11 квітня 2013 року вирішено рішенням суду у справі № 803/971/13-а, яке набрало чинності ще 2 червня 2016 року, а тому не може переглядатися заново та не потребує доказування.
41. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
42. З огляду на зазначене Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку про порушення відповідачем до позивача передбачених статтею 250 Господарського кодексу України строків застосування штрафних санкцій, передбачених Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
Також слід зазначити, що відповідно до частини другої статті 238 Господарського кодексу України види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.
Частинами першою та третьою статті 241 даного Кодексу адміністративно-господарський штраф - це грошова сума, що сплачується суб`єктом господарювання до відповідного бюджету у разі порушення ним встановлених правил здійснення господарської діяльності.
Адміністративно-господарський штраф може застосовуватися у визначених законом випадках одночасно з іншими адміністративно-господарськими санкціями, передбаченими статтею 239 цього Кодексу.
Згідно положень статті 250 Господарського кодексу України адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб`єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб`єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.
Зі змісту наведених положень Господарського кодексу України вбачається, що порядок та строки застосування адміністративно-господарських санкцій певних видів, крім цього Кодексу, можуть визначатися й іншими законами. При цьому, до адміністративно-господарських санкції застосовується строк, визначений статтею 250 Господарського кодексу України, крім випадків, передбачених законом.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 червня 2018 року у справі № 802/1642/17-а, від 7 серпня 2018 року у справі № 813/2520/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 820/1981/16.
43. Колегія суддів зауважує, що позивач не обґрунтовував цим своїх позовних вимог, тому дане питання в першій інстанції не досліджувалося і не може бути підставою для скасування рішення суду першої інстанції, також позивач не посилався на цю обставину в апеляційній скарзі. Водночас дана обставина стала другою підставою для скасування апеляційним адміністративним судом рішення суду першої інстанції і тому стала доводом касаційної скарги, яку Верховний Суд зобов`язаний розглянути.
Проаналізувавши дане питання, урахувавши пояснення відповідача з цього приводу та надані ним докази - висновки Львівського апеляційного адміністративного суду у справі № 803/1155/16, відображені в ухвалі від 13 жовтня 2016 року, Верховний Суд вважає, що доводи касаційної скарги з цього приводу є обґрунтованими, тому висновки суду апеляційної інстанції щодо порушення відповідачем строків застосування до позивача штрафних санкцій за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності є неправомірними.
44. Верховний Суд також вважає, що заперечення позивача на касаційну скаргу та надані ним додаткові пояснення фактично стосуються вже доведеного раніше адміністративним судом факту правомірності припису від 8 квітня 2013 року № 22, який не потребує повторного доведення судом. Інші доводи позивача, наведені у запереченнях, не спростовують ані висновків суду першої інстанції, ані доводів касаційної скарги.
45. Матеріали справи свідчать та судом першої інстанції встановлено, що відповідач у спірних правовідносинах діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
46. З огляду на вказане, Верховний Суд констатує, що судове рішення суду першої інстанції ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, суд першої інстанції під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
47. Згідно зі статтею 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
48. Зважаючи на те, що судом першої інстанції ухвалене законне та обґрунтоване рішення, яке помилково скасоване судом апеляційної інстанції, Верховний Суд вважає за доцільне скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити повністю.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 квітня 2017 року скасувати, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 7 лютого 2017 року залишити в силі.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
С.М. Чиркін