ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 березня 2021 року
м. Київ
справа № 803/594/17
адміністративне провадження № К/9901/60684/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Відділу освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької районної Державної адміністрації Волинської області
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29.12.2017 (суддя Каленюк Ж.В.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2018 (колегія у складі суддів Іщук Л.П., Кухтея Р.В., Носа С.П.)
у справі №803/594/17
за позовом Відділу освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької районної Державної адміністрації Волинської області
до Луцької районної ради Волинської області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Луцька районна державна адміністрація до Луцької районної ради Волинської області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Комунальне підприємство "Луцьке",
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 15.05.2017 Відділ освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької районної державної адміністрації Волинської області звернувся з адміністративним позовом до Луцької районної ради Волинської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Луцька районна державна адміністрація Волинської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство "Луцьке", про визнання протиправним та скасування рішення Луцької районної ради Волинської області від 11.04.2017 №19/5 "Про безоплатну передачу нерухомого майна".
2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 29.12.2017, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2018, у задоволенні позову відмовлено.
3. 23.05.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29.12.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2018.
4. Ухвалою Верховного Суду від 10.09.2018 було відкрито провадження у справі.
5. Відповідач заявляв клопотання про розгляд справи за участі сторін. Своєю ухвалою Верховний Суд відмовив у задоволенні вищезазначеного клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.04.2017 на сесії Луцької районної ради сьомого скликання відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» був затверджений порядок денний дев`ятнадцятої позачергової сесії районної ради сьомого скликання (рішення №19/1, а.с.12). Згідно із порядком денним на розгляд сесії винесене питання про безоплатну передачу нерухомого майна. Пропозицію про включення до порядку денного та розгляд питання про безоплатну передачу нерухомого майна вніс депутат Луцької районної ради ОСОБА_1 . Відповідно до протоколу пленарного засідання ради за вказане рішення проголосувало 25 депутатів ради з 26 присутніх (а.с.15, 17).
7. 11.04.2017 Луцькою районною радою було прийнято рішення №19/5 «Про безоплатну передачу нерухомого майна» (а.с.13-14). Відповідно до вказаного рішення безоплатно передано в межах спільної власності територіальних громад сіл, селищ району з балансу відділу освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької РДА на баланс КП «Луцьке» нерухоме майно, а саме: будівлі загальноосвітніх шкіл І-ІІ ступеня с. Коршів,с. Веселе, с. Крупа, с. Мстишин, с. Промінь, с. Гаразджа та загальноосвітніх шкіл І-ІІІ ступеня с. Садів, с. Лище, с. Романів, с. Радомишль, с. Піддубці, с. Чаруків, с. Ратнів, с. Липини, с. Лаврів, с. Боратин, с. Воютин, с. Городище-2.
Начальнику відділу освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької РДА Хомичу О.С. було доручено до 13 квітня 2017 року здійснити безоплатну передачу зазначеного майна відповідно до вимог чинного законодавства.
Згідно з пунктом 3 рішення доручено директору КП «Луцьке» Ткачику О.В. укласти з відділом освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької РДА договори про безоплатне постійне користування приміщеннями загальноосвітніх закладів району, зазначених у рішенні (а.с.14).
8. Рішенням Луцької районної ради від 22.12.2017 №25/25 визнано таким, що втратило чинність рішення районної ради від 11.04.2017 №19/5 «Про безоплатну передачу нерухомого майна» в частині передачі нерухомого майна, а саме: будівель загальноосвітніх шкіл І-ІІ ступеня с. Мстишин, с. Промінь, І-ІІІ ступеня - с. Боратин, с. Городище-2, що обумовлено передачею нерухомого майна цих шкіл до комунальної власності новоутворених об`єднаних територіальних громад (а.с.236).
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
9. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що при прийнятті рішення було порушено вимоги Закону України "Про доступ до публічної інформації", зокрема, проект оскаржуваного рішення не було опубліковано на офіційному веб-сайті Луцької районної ради, не пізніше як за 20 робочих днів до дати його розгляду.
Крім того, пропозицію про включення до порядку денного сесії Луцької районної ради для розгляду та подальшого затвердження питання про безоплатну передачу нерухомого майна було внесено депутатом ОСОБА_1 , однак Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" не передбачено право депутата місцевої ради вносити пропозиції до порядку денного під час пленарного засідання сесії ради, без оприлюднення та без попереднього розгляду на засіданнях постійних комісій. В порушення вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", зазначене рішення прийняте без попереднього розгляду на засіданнях постійних комісій Луцької районної ради.
Також позивач звертав увагу, що при прийнятті рішення від 11.04.2017 №19/5 "Про безоплатну передачу нерухомого майна" порушено норми Бюджетного кодексу України, законів України "Про освіту", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ". Зокрема, цим рішенням 18 загальноосвітніх шкіл Луцького району передано на баланс КП "Луцьке", яке є самостійним суб`єктом господарювання, що створене з метою отримання прибутку, а також не входить до структури виконавчого органу Луцької районної ради і, відповідно, не може здійснювати управління закладами освіти в Луцькому районі, виступати розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня, передбачених на фінансування видатків на надання загальної середньої освіти загальноосвітнім навчальним закладам Луцького району, в тому числі і на утримання комплексів загальноосвітніх закладів.
Позивач зауважив, що на момент прийняття відповідачем рішення, управління навчальними закладами, що є комунальною власністю Луцького району, здійснював Відділ освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької РДА та вони перебувають у безпосередньому підпорядкуванні даного Відділу. Реалізуючи такі повноваження, позивач здійснює оперативне управління освітніми установами, забезпечує утримання на балансі відповідного майна навчальних закладів, веде бухгалтерську, статистичну та іншу передбачену законодавством звітність, здійснює розрахунки коштів, необхідні для утримання майна, а також забезпечує управління цим майном і несе відповідальність за його експлуатацію згідно з чинним законодавством. Відтак, позивач виконує делеговані Луцькою районною радою Луцькій РДА повноваження щодо забезпечення відповідно до законодавства розвитку усіх видів освіти в Луцькому районі та реалізує державну політику в галузі освіти.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що відповідно до Бюджетного кодексу України та відповідних рішень Луцької районної ради лише Відділ освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької РДА є єдиним можливим головним розпорядником коштів районного бюджету за кодом програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів 1000000 та забезпечує фінансування видатків на надання загальної середньої освіти загальноосвітніми навчальними закладами Луцького району, в тому числі на утримання майнових комплексів загальноосвітніх закладів. З наведених підстав позивач просив задовольнити позов.
10. Відповідач у запереченнях від 29.05.2017 (а.с.47-51) просив відмовити у задоволенні позову. Вважає, що рішення Луцької районної ради Волинської області від 11.04.2017 №19/5 "Про безоплатну передачу нерухомого майна" прийняте відповідно до вимог чинного законодавства та в межах його повноважень.
Оскаржуване рішення прийняте більшістю від загального складу ради, як цього вимагає стаття 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Відтак, процедура внесення та прийняття рішення відповідає вимогам чинного законодавства. Крім того, відповідач наголошує, що дане рішення передбачає передачу в межах спільної власності територіальних громад сіл, селищ району з балансу Відділу освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької РДА на баланс КП "Луцьке" будівель загальноосвітніх шкіл, а не передачу повноважень щодо управління навчальними закладами, як зазначено позивачем.
Відповідач наголошував, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради у встановленому законом порядку можуть вирішуватись питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Таким чином, управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ Луцького району є виключними повноваженнями Луцької районної ради, що підтверджує законність прийнятого рішення. Крім того, пунктом 3 рішення "Про безоплатну передачу нерухомого майна" директору КП "Луцьке" доручено укласти з Відділом освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької РДА договори про безоплатне постійне користування приміщеннями загальноосвітніх закладів району, зазначених у даному рішенні. Відповідач звертає увагу, що при цьому державну політику у галузі освіти, делеговані повноваження Луцької районної ради щодо забезпечення розвитку усіх видів освіти, та загалом управління навчальними закладами (як юридичними особами) після передачі будівель комунальному закладу, надалі здійснюватиме позивач.
Заперечуючи проти адміністративного позову, відповідач також вказав, що КП "Луцьке" є одержувачем бюджетних коштів, а головним розпорядником бюджетних коштів для цього підприємства є Луцька районна рада. Згідно зі статтею 22 Бюджетного кодексу України розпорядник бюджетних коштів може уповноважувати одержувача бюджетних коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, та надавати йому кошти бюджету (на безповоротній чи поворотній основі) в межах відповідних бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі цього розпорядника бюджетних коштів. Відповідач зазначає, що КП "Луцьке" є виконавцем районної Програми підтримки КП "Луцьке" на 2016-2018 роки, тобто забезпечує виконання бюджетної програми та є відповідно одержувачем бюджетних коштів.
З наведених підстав відповідач просив відмовити в задоволенні адміністративного позову повністю.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що рішення Луцької районної ради №19/5 від 11.04.2017 «Про безоплатну передачу нерухомого майна» прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України, тому підстав для його скасування немає.
12. У касаційній скарзі позивач зазначає, що висновки судів першої та апеляційної інстанції є передчасними, зробленими без повного та всебічного з`ясування обставин, що мають значення для справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права.
13. Вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не досліджено обставини щодо дотримання процедури прийняття оскаржуваного рішення, зокрема, щодо внесення проекту рішення на розгляд сесії без його попереднього обговорення на засіданні постійних комісій та опублікування проекту даного рішення на офіційному веб-сайті районної ради відповідно до ч.11 ст.59 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та п.16.2 Регламенту Луцької районної ради. Також зазначає, що судом першої інстанції не взято до уваги, що одержувач бюджетних коштів - третя особа у справі - КП «Луцьке» не відповідає критеріям визначення одержувача бюджетних коштів, що встановлені Кабінетом Міністрів України, зокрема, такому критерію як досвід роботи за відповідним профілем не менше двох років. Апелянт звертає увагу, що відповідно до статті 15 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація здійснює на відповідній території управління об`єктами, що перебувають у державній власності та передані до сфери її управління, а також здійснює делеговані відповідною радою функції управління майном, що перебуває у спільній власності територіальних громад.
14. Доводи касаційної скарги загалом збігаються з доводами позовної заяви.
15. Луцька районна рада подала відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що п.13.12 Регламенту Луцької районної ради передбачено, що у виняткових випадках, після видання розпорядження голови Ради про скликання сесії, додатковому включенню до порядку денного підлягають питання внесені відповідно до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», тобто без попереднього обговорення відповідного рішення на засіданнях постійних комісій районної ради та опублікування проекту такого рішення. Звертає увагу, що оскаржуване рішення передбачає передачу будівель загальноосвітніх шкіл, а не передачу повноважень щодо управління навчальними закладами. Просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
16. 16.10.2018 надійшов відзив від відповідача, в якому останній покликалися на правомірність рішень судів попередніх інстанцій та просив залишити касаційну скаргу без задоволення.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд перевірив доводи касаційних скарг, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про необхідність скасування судових рішень із закриттям провадження у справі з таких підстав.
18. До компетенції адміністративних судів, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, належали публічно-правові спори, в яких хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
19. Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
20. Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
21. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
22. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
23. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні врахувати суб`єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і мету пред`явлення позову.
24. Позивач покликається на протиправність рішення Луцької районної ради Волинської області від 11.04.2017 №19/5 "Про безоплатну передачу нерухомого майна".
25. Отже, позивач фактично не погоджується із передачею на баланс КП «Луцьке» нерухомого майна, а саме: будівлі загальноосвітніх шкіл І-ІІ ступеня с. Коршів,с. Веселе, с. Крупа, с. Мстишин, с. Промінь, с. Гаразджа та загальноосвітніх шкіл І-ІІІ ступеня с. Садів, с. Лище, с. Романів, с. Радомишль, с. Піддубці, с. Чаруків, с. Ратнів, с. Липини, с. Лаврів, с. Боратин, с. Воютин, с. Городище-2.
26. Отже, предметом даного позову є саме речове право, тобто даний спір є спором про право.
27. У постанові від 30.01.2019 у справі № 814/917/18 Велика Палата Верховного Суду висловила правові висновки, які Суд враховує під час розгляду цієї справи:
«Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на поновлення порушеного відповідачем права користування нежилою будівлею аптеки, що перебувала в господарському віданні ПКВО «Фармація» та розташована за адресою: Миколаївська область, м. Баштанка, вул. Ювілейна, 80.
При цьому спір виник у зв`язку з прийняттям відповідачем рішення від 12 жовтня 2017 року № 29 «Про надання згоди на безоплатну передачу нерухомого майна зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Миколаївської області у комунальну власність територіальних громад області».
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права.
Ураховуючи те, що цей позов направлений на поновлення речового права позивача на нерухоме майно, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим, оскільки поглинається спором про право, а тому має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства».
28. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із запропонованим підходом.
29. Отже, Суд дійшов висновку, що звертаючись з цим позовом, Позивач шляхом визнання протиправними дій відповідача, фактично мають намір в судовому порядку оскаржити речове право.
30. Відповідно до частини першої статті 2 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
31. Відповідно до ч. 2 ст. 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням
32. Згідно із ст. 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках.
33. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238 240 КАС України.
34. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).
35. Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
36. Отже, оскаржувані рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
37. Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
38. Відповідно до ч. 1 ст. 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
39. Зважаючи на вищенаведене, позивачу слід роз`яснити право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. У разі неподання такої заяви, справу буде повернено до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341 345 349 354 356 359 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Відділу освіти, молоді та з питань фізичної культури і спорту Луцької районної Державної адміністрації Волинської області задовольнити частково.
2. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2018 року у справі №803/594/17 скасувати.
3. Провадження у справі № 803/594/17 закрити.
4. Повідомити позивачу, що справу може бути розглянуто в порядку господарського судочинства.
5. Роз`яснити позивачу право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови на звернення до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб