ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 804/7759/16
адміністративне провадження № К/9901/44345/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Стеценка С.Г., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області (далі - ГУ Держпраці у Дніпропетровській області) на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року у складі судді Кононенко О.В. та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2017 року у складі колегії суддів: Шальєвої В.А. (головуючий), суддів: Білак С.В., Олефіренко Н.А. у справі за позовом Публічного акціонерного товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Придніпровська залізниця» до ГУ Держпраці у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії. -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. У листопаді 2016 року Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Придніпровська залізниця» звернулося до суду з позовом у якому просило:
1.1 визнати протиправною бездіяльність щодо не вчинення дій з реєстрації декларації відповідності матеріально-технічної бази роботодавця вимогам законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки;
1.2 зобов`язати вчинити дії з реєстрації декларації відповідності матеріально-технічної бази роботодавця вимогам законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки від 7 жовтня 2016 року.
2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 22 грудня 2016 року позов задовольнив частково, визнав протиправною відмову ГУ Держпраці у Дніпропетровській області у прийнятті декларації, оформлену листом від 21 жовтня 2016 року №5095-14/04; зобов`язав ГУ Держпраці у Дніпропетровській області вчинити дії щодо реєстрації декларації ПАТ «Укрзалізниця» в особі регіональної філії «Придніпровська залізниця» від 7 жовтня 2016 року.
3. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 12 червня 2017 року змінив постанову суду першої інстанції.
Абзац другий резолютивної частини постанови викладено в такій редакції: «Визнати протиправним залишення без розгляду ГУ Держпраці у Дніпропетровській області листом від 21 жовтня 2016 року декларації Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» відповідності матеріально-технічної бази роботодавця вимогам законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки від 7 жовтня 2016 року». У іншій частині постанову суду залишив без змін.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій вказали, що у відповідача в спірних правовідносинах відсутні повноваження залишати без розгляду декларації відповідності матеріально-технічної бази роботодавця вимогам законодавства з охорони праці та промислової безпеки. Подана позивачем декларація по формі відповідає Порядку повідомлення державного адміністратора або дозвільного органу про відповідність матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 2006 року №685 (далі - Порядок №685) та підписана уповноваженою особою декларанта. При цьому суд апеляційної інстанції змінив постанову суду першої інстанції у частині обраного способу захисту порушеного права та визнав протиправним залишення декларації без розгляду, тоді як суд першої інстанції в цій частині визнав протиправною відмову у прийнятті декларації.
4. Судами попередніх інстанцій встановлено:
4.1 У жовтні 2016 року ПАТ «Українська залізниця» надіслало до центру надання адміністративних послуг «Лівобережний» декларацію відповідності матеріально-технічної бази роботодавця вимогам законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки від 7 жовтня 2016 року.
4.4 21 жовтня 2016 року ГУ Держпраці у Дніпропетровській області листом №5095-14/04 повідомило позивача про залишення без розгляду декларації від 7 жовтня 2016 року у зв`язку із тим, що декларація підписана не керівником юридичної особи.
4.5 Декларація відповідає формі, затвердженій Порядком видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1107, підписана в.о. начальника регіональної філії «Придніпровська залізниця» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця», повноваження якого підтверджуються довіреністю від 19 квітня 2016 року, зареєстрованою у реєстрі за №532, у відповідності до вимог пункту 3 Порядку №685, підпис засвідчено печаткою.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідач подав касаційну скаргу на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2017 року. Просить оскаржені судові рішення скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволені позову.
5.1 Підставами касаційного оскарження позивач вказує те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми: Закону України від 6 вересня 2012 року №5203-VI «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 року №5203-VI (далі - Закон №5203-VI), Закону України від 8 липня 2011 року № 3674-VI «Про судовий збір» (далі - Закон №3674-VI). Аргументами в обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає те, що декларацію відповідності матеріально-технічної бази роботодавця вимогам законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки безпідставно було прийнято центром надання адміністративних послуг без підпису керівника ПАТ «Українська залізниця». Тому за формою ця декларація не відповідає Порядку №685. Крім того, відповідач вказує на безпідставне покладання на нього судових витрат по справі, оскільки Законом №3674-VI він звільнений від їх сплати.
5.2 Крім того, відповідач зазначає про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, зокрема: статей 49 51 71 128 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції на час вчинення процесуальних дій), що виразилось у безпідставному відхиленні клопотання про відкладення розгляду справи і як наслідок позбавлення відповідача права надати письмові заперечення проти позову і докази в їх обґрунтування; статті 50 52 КАС України (у редакції на час вчинення процесуальних дій), що виразилось у не заміні неналежного відповідача у цій справі на належного - ЦНАП «Лівобережний», який безпідставно прийняв декларацію.
6. Позивач відзив чи заперечення на касаційну скаргу не подав.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України (у редакції, що діяла до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Касаційний розгляд справи судом здійснюється за правилами, встановленими КАС України у редакції до 8 лютого 2020 року відповідно до частини другої Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
9. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Відповідно до частини третьої статті 21 Закону України від 14 жовтня 1992 року №2694-XII «Про охорону праці» (далі - Закон №2694-ХІІ) роботодавець повинен одержати дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки (далі - дозвіл). Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, видає дозволи на безоплатній основі на підставі висновку експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб`єкта господарювання, проведеної експертно-технічними центрами, які належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або незалежними експертними організаціями, які забезпечують науково-технічну підтримку державного нагляду у сфері промислової безпеки та охорони праці. На застосування машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки виробник або постачальник устаткування підвищеної небезпеки отримує дозвіл до прийняття зобов`язань на постачання. Одержання дозволу не вимагається у разі експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, яке прийнято в експлуатацію з видачею відповідного сертифіката або щодо якого зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації, а також у разі реєстрації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
11. Частиною восьмою цієї статті встановлено, що набуття права на виконання робіт підвищеної небезпеки та експлуатації (застосування) машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки може здійснюватися на підставі декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з охорони праці. Переліки видів робіт, машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки, виконання або експлуатація (застосування) яких може здійснюватися на підставі такої декларації, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
12. За приписами частини четвертої статті 21 Закону №2694-ХІІ порядок видачі дозволів або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, переліки видів робіт, машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки, проведення або експлуатація (застосування) яких потребує отримання дозволу, та граничні розміри тарифів на проведення експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб`єкта господарювання, висновок якої є підставою для видачі дозволів, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
13. Порядок видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1107 (далі - Порядок №1107). Даний порядок визначає процедуру видачі або відмови у видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання Держпраці та його територіальними органами дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.
14. Згідно з пунктом 21 Порядку №1107 виконання робіт підвищеної небезпеки, що зазначені у додатку 6, експлуатація (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, що зазначене у додатку 7, здійснюються роботодавцем на підставі декларації відповідності його матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки. Зазначена декларація подається роботодавцем за формою згідно з додатком 8 у двох примірниках особисто чи надсилається рекомендованим листом з описом вкладення до територіального органу Держпраці за місцем виконання таких робіт не пізніш ніж за п`ять робочих днів до початку їх виконання відповідно до Порядку №685.
15. Відповідно до пунктів 3 та 5 Порядку №685 суб`єкт господарювання або уповноважена ним особа подає безпосередньо державному адміністраторові або дозвільному органові чи надсилає рекомендованим листом у двох примірниках декларацію відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства (далі - декларація). Державний адміністратор протягом одного робочого дня після надходження декларації передає її відповідному дозвільному органові.
16. Згідно пункту 6 Порядку №685 дозвільний орган протягом одного робочого дня після надходження декларації реєструє її у журналі обліку суб`єктів господарювання, які набули права на вчинення певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності на підставі декларації відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства, крім випадків, коли декларація заповнена не в повному обсязі або не відповідно до встановленої форми.
У разі подання декларації, заповненої не в повному обсязі або не відповідно до встановленої форми, наступного робочого дня після надходження декларації дозвільний орган письмово або посадова особа дозвільного органу особисто звертається до суб`єкта господарювання із запитом щодо надання ним у п`ятиденний строк додаткової та/або уточненої інформації згідно із встановленою формою.
17. Аналіз вказаних правових норм свідчить про те, що у спірних правовідносинах відповідач є дозвільним органом, який уповноважений розглядати подану декларацію та, у разі заповнення її не в повному обсязі або не відповідно до встановленої форми, повинен звернутися до суб`єкта господарювання із запитом щодо надання додаткової та/або уточненої інформації. При цьому зазначеними нормами права не передбачено повноважень відповідача залишати декларацію без розгляду.
18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач мав право подавати вказану декларацію, скористався таким правом у спосіб подання її через ЦНАП «Лівобережний», декларація відповідає вимогам Порядку №685 щодо її форми та змісту, а відповідач не вчинив передбачених пунктом 6 Порядку №685 дій щодо її розгляду та залишив без розгляду.
19. За таких обставин та правового регулювання суд касаційної інстанції приходить до переконання, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано прийшли до висновку про те, що відповідач діяв не в порядку і не у спосіб, передбачені чинним законодавством.
20. Також суд відхиляє доводи відповідача, викладені у касаційній скарзі, про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм пункту 2 частини четвертої статті 13 Закону №5203-VI та порушення норм статей 50 52 КАС України щодо заміни відповідача на ЦНАП «Лівобережний» як належного відповідача у цій справі. Пунктом 2 частини четвертої статті 13 Закону №5203-VI встановлено, що основним завданням адміністратора є прийняття від суб`єктів звернень документів, необхідних для надання адміністративних послуг, їх реєстрація та подання документів (їх копій) відповідним суб`єктам надання адміністративних послуг не пізніше наступного робочого дня після їх отримання. За статтею 1 цього Закону суб`єктом звернення є фізична особа, юридична особа, яка звертається за отриманням адміністративних послуг.
21. Суди попередніх інстанцій встановили, що декларація подавалась від імені ПАТ «Українська залізниця», яка є юридичною особою. При цьому суд касаційної інстанції зауважує, що у державного адміністратора, яким у спірних правовідносинах є ЦНАП «Лівобережний», відсутні повноваження надавати оцінку поданим документам, адресованих дозвільному органу, на предмет відповідності їх формі та зазначення повного обсягу відомостей. Ці повноваження належать відповідачу як дозвільному органу, а тому саме він є належним відповідачем у спірних правовідносинах.
22. Стосовно доводів касаційної скарги про порушення судом першої інстанції під час розгляду справи вимог статей 128 49 51 71 КАС України (у редакції на час вчинення процесуальних дій) суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до частини четвертої статті 128 КАС України у разі неприбуття відповідача, належним чином повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, без поважних причин розгляд справи може не відкладатися і справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.
23. Суд апеляційної інстанції встановив, що суд першої інстанції через недоведеність поважної причини неявки до судового засідання представника відповідача відмовив у задоволенні клопотання про відкладення розгляду справи та розглянув справу за відсутністю представника відповідача - суб`єкта владних повноважень. Тому висновки цих судів про розгляд справи за відсутності відповідача і неврахування поданого клопотання про відкладення розгляду справи, є обґрунтованими з врахуванням того, що відповідач на підтвердження неможливості направлення представника до судового засідання не надав належних доказів поважності причин неявки.
24. Щодо доводів касаційної скарги про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм Закону 3674-VI суд касаційної інстанції зазначає, що суд першої інстанції постановою від 22 грудня 2016 року вирішив питання судових витрат і стягнув з відповідача на користь позивача судовий збір у сумі 1378 грн і в цій частині суд апеляційної інстанції залишив постанову суду першої інстанції без змін.
25. Відповідно до частини першої статті 94 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
26. Пунктом 20 частини першої статті 5 Закону України №3674-VI встановлено, що від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях звільняються центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, структурні підрозділи виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад, на які покладені функції із здійснення контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.
27. З приводу застосування норм пункту 20 частини першої статті 5 Закону №3674-VI Верховний Суд у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду висловив правову позицію, згідно якої Територіальні управління Держпраці як юридичні особи публічного права не звільнені від сплати судового збору. Такі пільги має лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю (постанова від 27 листопада 2018 року по справі №809/365/17).
28. За таких обставин суд касаційної інстанції приходить до висновку, що у цій справі суд першої та апеляційної інстанції правильно застосували норми Закону №3674-VI та не порушили вимог статті 94 КАС України.
29. Також суд касаційної інстанції зауважує, що судами першої та апеляційної інстанцій надано оцінку всім аргументам позивача в обґрунтування його позовних вимог та апеляційної скарги, досліджені надані учасниками справи докази і на їх підставі повно і всебічно з`ясовані обставини справи в цій частині.
30. Тому постанова Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року у частині, що не змінена, та постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2017 року ухвалені з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до частини першої статті 350 КАС України є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржених судових рішень - без змін.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області залишити без задоволення.
Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року, яка змінена постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: С.Г. Стеценко
С.М. Чиркін