ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2023 року
м. Київ
справа №806/2056/18
адміністративне провадження №К/990/34110/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за заявою ОСОБА_1 про заміну сторони виконавчого провадження у справі №806/2056/18 за його позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області, Головного управління Національної поліції в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства внутрішніх справ України на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 14 березня 2023 року, постановлену в складі головуючого судді Шимонович Р.М., і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Гонтарука В.М., суддів Граб Л.С., Білої Л.М.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст обставин справи і судових рішень
1. У травні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області (далі - УМВС України в Житомирській області) в особі ліквідаційної комісії, Головного управління Національної поліції в Житомирській області (далі - ГУНП в Житомирській області) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 липня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 липня 2018 року - без змін.
4. Постановою Верховного Суду від 27 травня 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 липня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.
5. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність ГУНП в Житомирській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 надбавки до посадового окладу за службу в умовах режимних обмежень за період з 07 листопада 2015 року по 31 серпня 2016 року. Зобов`язано ГУНП в Житомирській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 надбавку до посадового окладу за службу в умовах режимних обмежень за період з 07 листопада 2015 року по 31 серпня 2016 року. Визнано протиправною бездіяльність УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 індексації додаткового грошового забезпечення з урахуванням надбавки за службу в умовах режимних обмежень за період з 07 листопада 2015 року по 31 серпня 2016 року. Зобов`язано УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію додаткового грошового забезпечення з урахуванням надбавки за службу в умовах режимних обмежень за період з 07 листопада 2015 року по 31 серпня 2016 року. Визнано протиправною бездіяльність УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії та ГУНП в Житомирській області щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги з включенням надбавки за службу в умовах режимних обмежень за період з 07 листопада 2015 року по 31 серпня 2016 року. Зобов`язано УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії та ГУНП в Житомирській області здійснити доплату одноразової грошової допомоги з включенням надбавки за службу в умовах режимних обмежень за період з 07 листопада 2015 року по 31 серпня 2016 року та надати довідку про додаткові види грошового забезпечення з включенням відповідної надбавки. Визнано протиправною бездіяльність УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії та ГУНП в Житомирській області щодо невключення до довідки про додаткові види грошового забезпечення надбавки за службу в умовах режимних обмежень за період з 07 листопада 2015 року по 31 серпня 2016 року. Зобов`язано УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії та ГУНП в Житомирській області направити до Головного управління Пенсійного фонду України грошовий атестат та довідку про додаткові види грошового забезпечення з включенням надбавки за службу в умовах режимних обмежень за період з 07 листопада 2015 року по 31 серпня 2016 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
6. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року заяву ОСОБА_1 про виправлення описки задоволено. Виправлено описку, допущену в резолютивній частині рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року, шляхом приведення його змісту у відповідність із фактичними обставинами справи. Визнано вірним абзаци 4-5 резолютивної частини рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року в наступній редакції: «Визнати протиправною бездіяльність УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 індексації додаткового грошового забезпечення з урахуванням надбавки за службу в умовах режимних обмежень за період з 01.12.2013 року по 06.11.2015 року. Зобов`язати УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію додаткового грошового забезпечення з урахуванням надбавки за службу в умовах режимних обмежень за період з 01.12.2013 року по 06.11.2015 року».
7. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року апеляційні скарги ГУНП в Житомирській області та УМВС України в Житомирській області залишено без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року - без змін.
8. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2021 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року, відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про внесення виправлень у рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року в справі №806/2056/18.
9. На виконання судового рішення у справі №806/2056/18 Житомирським окружним адміністративним судом 15 вересня 2021 року видано виконавчі листи.
10. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 червня 2022 року відмовлено в задоволенні клопотання ОСОБА_1 про ухвалення додаткового судового рішення у справі №806/2056/18.
11. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року заяву ОСОБА_1 про заміну сторони виконавчого провадження (боржника з УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії на правонаступника - ГУНП в Житомирській області) повернуто заявнику без розгляду.
12. 02 вересня 2022 року до суду першої інстанції від ОСОБА_1 надійшла заява про заміну сторони - боржника виконавчого провадження, в якій позивач, зокрема, просив замінити боржника у справі №806/2056/18 з УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії на правонаступника - МВС України.
13. У поданій заяві ОСОБА_1 зазначав про те, що 15 вересня 2021 року Житомирським окружним адміністративним судом у справі №806/2056/18 видано виконавчі листи №№10892, 10893, 10894, які в подальшому направлені для виконання до Відділу примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень у Житомирській області Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький). Проте 13 жовтня 2021 року виконавчий лист №10892, яким зобов`язано УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію додаткового грошового забезпечення з урахуванням надбавки за службу в умовах режимних обмежень за період з 01 грудня 2013 року по 06 листопада 2015 року, повернутий стягувачу без прийняття до виконання у зв`язку з тим, що відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань юридичну особу - боржника - УМВС України в Житомирській області - припинено. Тому позивач уважає, що наявні підстави для заміни боржника - УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії на правонаступника - МВС України.
14. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 14 березня 2023 року заяву ОСОБА_1 про заміну боржника задоволено. Замінено боржника у виконавчому листі від 15 вересня 2021 року №10892 2021 р. у справі №240/2056/18 - ліквідаційну комісію УМВС України в Житомирській області (вул. Старий Бульвар, 5/37, м. Житомир, 10008; код ЄДРПОУ 08592164) на її правонаступника - МВС України (вул. Академіка Богомольця, 10, м. Київ, 01024; код ЄДРПОУ 00032684).
15. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року апеляційну скаргу МВС України залишено без задоволення, а ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 14 березня 2023 року - без змін.
ІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
16. МВС України подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 14 березня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року і ухвалити нове рішення, яким заяву ОСОБА_1 про заміну сторони у виконавчому провадженні з УМВС України в Житомирській області на МВС України залишити без задоволення.
17. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані судові рішення є необґрунтованими, ухваленими судами першої та апеляційної інстанцій з неправильним застосуванням норм матеріального права і порушенням норм процесуального права. МВС України зазначає, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки правовідносинам у справі в контексті правових висновків, зроблених Верховним Судом у своїх постановах; що правонаступником прав та обов`язків УМВС України в Житомирській області, яке припинене як юридична особа, є ГУНП в Житомирській області, а не МВС України, про що помилково дійшли висновку суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях.
ІІІ. Рух справи у суді касаційної інстанції
18. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Радишевської О.Р., Уханенка С.А. ухвалою від 23 жовтня 2023 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
19. ГУНП в Житомирській області подало відзив на касаційну скаргу із проханням відмовити у задоволенні її вимог, а оскаржувані ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 14 березня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року залишити без змін, оскільки вони прийняті з додержанням норм матеріального і процесуального права.
20. ОСОБА_1 відзиву на касаційну скаргу не подано.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 27 листопада 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами на 28 листопада 2023 року.
ІV. Позиція Верховного Суду
22. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
24. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).
25. Надаючи оцінку обґрунтованості касаційної скарги та оскаржуваним судовим рішенням судів попередніх інстанцій, Верховний Суд, з урахуванням приписів статті 341 КАС України, виходить із таких міркувань.
26. За правилами статті 370 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
27. Відповідно до статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
28. Приписами частин першої та четвертої статті 379 КАС України закріплено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником. Положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.
29. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України від 02 червня 2016 року №1404-VIII «Про виконавче провадження» (далі - Закон №1404-VIII), виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
30. У частинах першій та другій статті 15 Закону №1404-VIII обумовлено, що сторонами виконавчого провадження є стягувач і боржник. Стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов`язок щодо виконання рішення.
31. Нормами абзацу першого частини п`ятої статті 15 Закону №1404-VIII визначено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
32. У постанові від 11 жовтня 2019 року в справі №812/1408/16 Верховний Суд констатував, що виконавче провадження є однією зі стадій судового провадження, яка його завершує. Ця стадія розпочинається з набранням судовим рішенням законної сили або за інших умов, установлених законом. Сторони судового провадження на стадії виконавчого провадження набувають відповідної процесуальної якості, користуються правами та несуть певні обов`язки, зумовлені статусом сторони. За законом на стадії виконавчого провадження можлива заміна сторони виконавчого провадження. Така заміна є прийнятною, зокрема, у правовідносинах, що допускають правонаступництво. При цьому законодавством установлено головну умову, за якої обов`язки боржника може бути перекладено на іншу особу, - це вибуття сторони виконавчого провадження.
33. За правилами частин першої та п`ятої статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників. Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
34. Відповідно до пунктів 5, 6 Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074, орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.
35. 14 квітня 2015 року МВС України було видано наказ №431 «Про заходи щодо реформування органів внутрішніх справ».
36. 16 вересня 2015 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №730 «Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ», якою постановив утворити як юридичні особи публічного права територіальні органи Національної поліції, у тому числі ГУНП в Житомирській області, та ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи МВС, зокрема УМВС України в Житомирській області.
37. Згідно з відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань УМВС України в Житомирській області припинено 09 липня 2021 року, про що свідчить запис 1003051110020008324 про державну реєстрацію припинення юридичної особи.
38. Отже, на момент видання Житомирським окружним адміністративним судом виконавчих листів у справі №806/2056/18 (15 вересня 2021 року) УМВС України в Житомирській області припинило свою діяльність як юридична особа.
39. Задовольняючи заяву ОСОБА_1 про заміну боржника, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що згідно відомостей, які зазначені у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо УМВС України в Житомирській області, його засновником було МВС України, а основним видом діяльності - діяльність з охорони громадського порядку та безпеки. Рішення про створення та припинення вказаної юридичної особи публічного права приймались МВС України. Держава не відмовилась від виконання завдань і функцій з охорони громадського порядку та безпеки, які виконувало УМВС України в Житомирській області, вказані завдання і функції згідно постанови Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року №878 закріплені за МВС України. Відтак, дане міністерство являється процесуальним правонаступником УМВС України в Житомирській області. Боржник, зазначений у виконавчому листі, виданому Житомирським окружним адміністративним судом у справі №806/2056/18, ліквідований, а його правонаступником є МВС України.
40. У постановах від 20 лютого 2019 року в справі №826/16659/15 та від 13 березня 2019 року в справі №524/4478/17 Верховний Суд констатував, що публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід обов`язку відновити порушені права до правонаступника відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
41. У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншому/іншим державному/державним органу/органам, за виключенням того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
42. Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) іншому, чи внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
43. Відповідну позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року в справі №2а-23895/09/1270.
44. У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
45. Як зазначив Верховний Суд у постанові від 11 жовтня 2019 року в справі №812/1408/16, особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
46. Можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
47. Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
48. Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (окрім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
49. При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
50. У разі ж відсутності правонаступників, суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
51. Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.
52. Аналогічну правову позицію висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 грудня 2021 року в справі №9901/348/19.
53. Згідно з пунктом 51 Рішення Європейського суду з прав людини від 13 січня 2011 року в справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява №28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».
54. У постанові від 11 лютого 2021 року в справі №826/9815/18 Верховний Суд, з-поміж іншого, констатував, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватися від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. Водночас такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб`єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації. У зв`язку із цим Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого:
- якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі відповідним розпорядчим актом його адміністративної компетенції іншому/іншим суб`єкту/суб`єктам владних повноважень;
- якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень.
55. Обов`язок, покладений рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року в справі №806/2056/18 (з урахуванням ухвали від 19 жовтня 2020 року про внесення виправлень у судове рішення) на УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії, - не стосується реалізації повноважень у сферах забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави, протидії злочинності. Тож підстави для правонаступництва у цих правовідносинах виникли саме з моменту державної реєстрації припинення УМВС України в Житомирській області. Проте це не змінює тієї обставини, що правонаступником ліквідованого УМВС України в Житомирській області, зокрема і за виконавчим листом від 15 вересня 2021 року №10892 2021 р. у справі №806/2056/18, виданим про зобов`язання УМВС України в Житомирській області в особі ліквідаційної комісії нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію додаткового грошового забезпечення з урахуванням надбавки за службу в умовах режимних обмежень за період з 01 грудня 2013 року по 06 листопада 2015 року; боржник - УМВС України в Житомирській області, стягувач - ОСОБА_1 , є саме той орган, до якого перейшла адміністративна компетенція суб`єкта владних повноважень, що припинився.
56. За таких обставин, необхідно проаналізувати і співставити функції та завдання, які виконувала міліція і які наразі виконують МВС України та Національна поліція.
57. Так, нормами статей 1, 2 Закону України від 20 грудня 1990 року №565-XII «Про міліцію» передбачалося, що міліція - це державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров`я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. Основними завданнями міліції було, з-поміж іншого: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення кримінальних правопорушень.
58. Своєю чергою приписами статей 1, 2 Закону України від 02 липня 2015 року №580-VIII «Про Національну поліцію» визначено, що Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Завданнями поліції є, зокрема, надання поліцейських послуг у сферах: забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності.
59. Поряд із цим, згідно з Положенням про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року №878, МВС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МВС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах: забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг; захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні; цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
60. На підставі співставлення завдань та функцій цих трьох органів можна дійти висновку про те, що МВС України є органом влади, який формує державну політику у сфері, зокрема, забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг. Разом із тим, реалізація державної політики у вказаній сфері відноситься до компетенції Національної поліції, а до цього відповідні завдання та функції держави покладалися на міліцію.
61. Таким чином, у спірних правовідносинах правонаступником прав та обов`язків ліквідованого УМВС України в Житомирській області, ураховуючи правовий статус, обсяг повноважень і принцип територіальності, є відповідний територіальний орган Національної поліції, а саме ГУНП в Житомирській області.
62. Близька за змістом правова позиція щодо передачі функцій ліквідованих управлінь МВС України до відповідних управлінь Національної поліції неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 23 травня 2018 року в справі №П/811/3414/15, від 25 червня 2020 року в справі №420/6852/18, від 06 серпня 2020 року в справі №821/3865/15-а, від 22 жовтня 2020 року в справі №520/5147/19, від 05 листопада 2020 року в справі №752/2391/17 (2а-14/09), від 04 серпня 2022 року в справі №824/3161/14-а, від 17 травня 2023 року в справі №240/11052/20, від 28 червня 2023 року в справі №823/1462/15, від 02 серпня 2023 року в справі №580/2348/21, від 14 вересня 2023 року в справі №580/10635/21 і правових підстав для відступлення від такої позиції Верховного Суду в цій справі немає.
63. У справах №752/2391/17 (2а-14/09), №240/11052/20, №823/1462/15, №580/2348/21 та №580/10635/21 Верховний Суд надав правову оцінку питанню заміни боржника у виконавчих провадженнях/виконавчих листах і дійшов висновку про заміну боржника з територіального органу УМВС України та відповідний територіальний орган Національної поліції.
64. Своєю чергою, згідно з висновками, зробленими Верховним Судом у постанові від 17 травня 2023 року в справі №240/11052/20, правонаступником прав та обов`язків ліквідованого УМВС України в Житомирській області, ураховуючи правовий статус, обсяг повноважень і принцип територіальності, є територіальний орган Національної поліції, а саме ГУНП в Житомирській області.
65. За таких обставин, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про наявність правових підстав для заміни у виконавчому листі, виданому Житомирським окружним адміністративним судом 15 вересня 2021 року №10892 2021 р. у справі №806/2056/18, боржника - УМВС України в Житомирській області на МВС України, є помилковими, про що слушно зазначено МВС України у касаційній скарзі.
66. Посилаючись в оскаржуваних судових рішеннях на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 18 березня 2021 року в справі №804/8952/15, суди попередніх інстанцій не врахували, що у цій справі вирішувалося питання правонаступництва УМВС України на залізничному транспорті, тобто обставини справи №804/8952/15 не є подібними до обставин справи, яка розглядається, в якій вирішується питання правонаступництва УМВС України в Житомирській області.
67. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
68. Верховний Суд уважає обґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що судами попередніх інстанцій при вирішенні питання заміни боржника його правонаступником неправильно застосовано норми матеріального і процесуального права, не враховано існуючу правозастосовчу практику Верховного Суду, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, які підлягають скасуванню.
69. За таких обставин, з огляду на приписи статті 351 КАС України, касаційну скаргу МВС України необхідно задовольнити частково, оскаржувані ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 14 березня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року - скасувати і ухвалити нове рішення про часткове задоволення заяви ОСОБА_1 про заміну сторони виконавчого провадження, здійснивши заміну у виконавчому листі, виданому Житомирським окружним адміністративним судом 15 вересня 2021 року №10892 2021 р. у справі №806/2056/18, боржника - УМВС України в Житомирській області на правонаступника - ГУНП в Житомирській області.
Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України задовольнити частково.
2. Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 14 березня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року в справі №806/2056/18 скасувати.
3. Ухвалити нове рішення, яким заяву ОСОБА_1 про заміну сторони виконавчого провадження задовольнити частково.
4. Замінити у виконавчому листі, виданому Житомирським окружним адміністративним судом 15 вересня 2021 року №10892 2021 р. у справі №806/2056/18, боржника - Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області на правонаступника - Головне управління Національної поліції в Житомирській області (10008, Житомирська область, місто Житомир, вулиця Старий Бульвар, будинок 5/37; код ЄДРПОУ 40108625).
5. У задоволенні іншої частини вимог заяви ОСОБА_1 відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: О. Р. Радишевська
С. А. Уханенко