ПОСТАНОВА
Іменем України
11 лютого 2020 року
Київ
справа №806/428/16
адміністративне провадження №К/9901/13020/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Управління Держпраці у Житомирській області
на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Шимоновича Р.М. від 23 травня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Капустинського М.М., суддів Євпак В.В., Шидловського В.Б. від 19 липня 2016 року
у справі № 806/428/16
за позовом Управління Держпраці у Житомирській області
до Приватного підприємства «Україна»
про зобов'язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2016 року Управління Держпраці у Житомирській області (далі також - позивач) звернулося до суду із позовом, у якому просить зобов'язати уповноважених осіб Приватного підприємства "Україна" (далі також - ПП "Україна", відповідач) допустити посадових осіб управління Держпраці у Житомирській області до проведення планової перевірки дотримання законодавства з охорони праці та промислової безпеки під час виконання робіт та експлуатації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, а також дотримання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів виробничих об'єктів підприємства.
2. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2016 року, у задоволені позову відмовлено.
3. Не погоджуючись із рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просив скасувати постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2016 року, ухвалити нове рішення, яким зобов'язати уповноважених осіб ПП "Україна" допустити посадових осіб Управління Держпраці у Житомирській області до проведення планової перевірки дотримання законодавства з охорони праці та промислової безпеки під час виконання робіт та експлуатації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, а також дотримання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів виробничих об'єктів підприємства.
4. Ухвалою від 12 серпня 2016 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження у справі № 806/428/16.
5. У подальшому справу передано на розгляд Верховному Суду.
6. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 грудня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Управління Держпраці у Житомирській області від 21 грудня 2015 року №282 затверджено План проведення перевірок суб'єктів господарювання (виробничих об'єктів) на І квартал 2016 року, відповідно до якого плановий захід з питань проведення перевірки ПП "Україна" з дотримання вимог законодавства та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, виконання робіт промислової безпеки, виконання робіт підвищеної небезпеки та експлуатацію машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки відбудеться у період з 09 лютого 2016 року по 18 лютого 2016 року.
8. 12 січня 2016 року позивачем на адресу ПП "Україна" направлено повідомлення про проведення планової перевірки дотримання вимог законодавства з охорони праці та промислової безпеки під час виконання робіт та експлуатації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, а також додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів виробничих об'єктів підприємства.
9. На підставі наказу Управління Держпраці у Житомирській області від 08 лютого 2016 року №157 останнім видано направлення на проведення перевірки ПП "Україна" від 08 березня 2016 року №145/10 (з 09 лютого 2016 року по 18 лютого 2016 року).
10. Проте директором ПП "Україна" не допущено посадових осіб позивача до проведення перевірки з підстав відсутності дозволу Кабінету Міністрів України на проведення такої перевірки та інших підстав, визначених Законом України від 28 грудня 2014 року №71-VII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України, щодо податкової реформи".
11. Недопуск посадових осіб позивача до проведення перевірки ПП «Україна» зафіксовано актом від 09 лютого 2016 року.
12. Вважаючи такий недопуск до проведення перевірки необґрунтованим, позивач звернувся до суду із позовом.
ІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що актом від 09 лютого 2016 року, який складений за участю інспекторів Брусилівського ВП Коростишівського ВП ГУНП у Житомирській області, зафіксовано недопуск представниками ПП "Україна" посадових осіб Управління Держпраці у Житомирській області до проведення планової перевірки. Не допускаючи посадових осіб позивача до проведення планової перевірки, директор ПП «Україна» вказала, що за 2015 рік підприємство отримало дохід 18 990 000,00 грн, тобто менше ніж 20 000 000,00 грн, а тому відповідно до пункту 3 прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року №71-VІІ "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" така перевірка не має законних підстав. На переконання позивача вказаний нормативно-правовий акт встановлює обмеження щодо проведення перевірок контролюючими органами, визначеними Податковим кодексом України, з огляду на що у відповідача не було правових підстав для недопуску посадових осіб позивача до планової перевірки.
14. Представник відповідача заперечив проти позову та просив відмовити у його задоволенні, оскільки позивач належить до контролюючих органів, на які розповсюджується дія пункту 3 прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року №71-VІІ "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", а тому не мав права під час дії мораторію, проводити перевірку відповідача.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволені позовну, виходили з того, що на відповідача розповсюджується запроваджений пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року №71-VІІ "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" мораторій на проведення контролюючими органами перевірок у 2016 році, а тому у позивача були відсутні правові підстави для включення позивача до плану проведення перевірок у I кварталі 2016 року, у зв'язку з чим, недопуск відповідачем посадових осіб позивача до проведення перевірки є обґрунтованим.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ
16. Управління Держпраці у Житомирській області у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду першої та апеляційної інстанцій, оскільки останні є незаконними, необґрунтованими та такими, що прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права. Суди помилково дійшли висновку, обґрунтовуючи своє рішення лише обмеженнями, встановленими Законом України від 28 грудня 2014 року №71-VІІ "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", та вважаючи, що у позивача були відсутні підстави для включення відповідача до плану проведення перевірок у I кварталі 2016 року, оскільки зазначений закон прийнятий з метою внесення змін до Податкового кодексу України та направлений на врегулювання відносин, які виникають у сфері справляння податків і зборів (встановлює обмеження щодо перевірок саме контролюючими органами визначеними Податковим кодексом України).
17. ПП «Україна» надано заперечення на касаційну скаргу, в яких зазначено, що рішення судів попередніх інстанцій не підлягають скасуванню, оскільки прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права і такі дійшли правильного висновку, що позивач належить до контролюючих органів, на які розповсюджується дія пункту 3 прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року №71-VІІ "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи".
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, Суд дійшов таких висновків.
19. Згідно з положенням частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
20. Відповідно до частин 1-2 статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
21. Згідно пункту 8 частини 1 статті 3 КАС України позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
22. Частиною 3 статті 6 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
23. Відповідно до частини 1 статті 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V орган державного нагляду (контролю), одним з яких є позивач, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: <…>; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); <…>; надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
24. Обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту статті 11 Закону № 877-V.
25. За статтею 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.
26. Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.
27. Відповідно до статті 12 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
28. Згідно зі статтею 188-6 Кодексу України про адміністративне правопорушення адміністративним правопорушенням є невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, або створення перешкод для діяльності цього органу.
29. Верховний Суд вже розглядав справу, в якій досліджувалося питання щодо права органу державного нагляду (контролю) на звернення до суду з позовом про зобов'язання підконтрольного суб'єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки (справа № 818/1735/17) та в якій дійшов висновку (сформулював позицію), що у розумінні положень статей 8, 10, 11, 12 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", пункту 3 Положення, статей 2 50 КАС України у разі відмови суб'єкта господарювання допустити суб'єкта владних повноважень в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), суб'єкт владних повноважень, його органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю.
30. Разом з тим, з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець обмежив право суб'єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
31. Широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб'єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
32. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
33. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.
34. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 26 вересня 2018 року у справі №826/853/17.
35. Таким чином, Суд не знаходить підстав для відступлення від цього правового висновку. Аналогічні підходи слід застосовувати до усіх суб'єктів владних повноважень, які мають наглядові функції.
36. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку, що позивач не має правових підстав для звернення до суду для здійснення визначених законом повноважень.
37. Відповідно до статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
38. Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення скасувати та закрити провадження в адміністративній справі.
Керуючись ст. 343 349 350 355 356 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Управління Держпраці у Житомирській області задовольнити частково.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2016 року у справі №806/428/16 - скасувати.
Провадження у справі № 806/428/16 закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І.В. Желєзний
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя Н.В. Коваленко