ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 липня 2023 року
м. Київ
справа № 807/14/18
адміністративне провадження № К/9901/14946/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22.01.2019 (суддя - Гаврилко С.Є.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019 (судді - Хобор Р.Б., Попко Я.С., Сеник Р.П.)
у справі за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Карпати-2003» про анулювання дозволу
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У січні 2018 року Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом, в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №3548 від 09.12.2004 виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Карпати-2003».
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Товариство з обмеженою відповідальністю «Карпати-2003» зареєстроване як юридична особа за кодом ЄДРПОУ 32737563, за адресою 88000, Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Нікітіна, 26.
Державна служба геології та надр України надала ТОВ «Карпати-2003» спеціальний дозвіл на користування надрами №3548 від 09.12.2004, а саме на видобування пісків в якості сировини для будівельних робіт.
22.12.2015 Державна служба геології та надр України та ТзОВ «Карпати-2003» з іншої сторони, уклали угоду №3548 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №3548 від 09.12.2004.
Наказом Державної служби геології та надр України від 23.12.2015 №438 «Щодо проведення систематичного аналізу Державного балансу запасів корисних копалин», Державне науково-виробниче підприємство «Державний геологічний фонд України» спільно із Державною комісією України по запасах корисних копалин уповноважено провести аналіз державного балансу запасів корисних копалин України щодо подання на повторну державну експертизу матеріалів геолого-економічної оцінки відповідних родовищ корисних копалин в частині діючих, в тому числі зупинених, спеціальних дозволів на користування надрами та надати Державній службі геології та надр України відомості у форматі Excel за відповідною формою, у термін до 15.01.2016.
Листом від 13.01.2016 №02/302-0021 Державне науково-виробниче підприємство Державний інформаційний геологічний фонд України повідомило Державну службу геології та надр України про те, що від ТзОВ «Карпати-2003» не надходило інформації щодо руху запасів.
Листом від 04.04.2016 №5587/13/14-16 позивач просив відповідача повідомити Державну службу геології та надр України про дату розгляду Державною комісією України по запасах корисних копалин поданих відповідачем матеріалів геолого-економічної оцінки родовища корисних копалин для повторної державної оцінки. Вказаний лист отриманий відповідачем 13.04.2016 про що свідчить рекомендоване повідомлення поштового відправлення (а.с. 52, 53).
У зв`язку з невиконанням відповідачем вказаної вимоги, наказом від 01.09.2016 №287 встановлено 60 календарних днів для усунення порушень у зв`язку з ненаданням щорічного звіту перед ДНВП Геоінформ України щодо руху запасів за формами №5-гр, 6-гр, 7-гр за 2015 рік, згідно з переліком наведеним у додатку до цього наказу.
Оскільки доказів усунення відповідачем допущених ним порушень у визначений позивачем строк надано не було, наказом від 11.01.2017 №5 «Щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» позивачем відповідачу встановлено 30 календарних днів для усунення порушень законодавства про надра.
Листом від 04.10.2017 №22286/02/14-17 відповідачу встановлено 15-ти денний строк з дня отримання цього листа надати до Держгеонадр України власну пропозицію (згоду/не згоду) на припинення права користування надрами.
Оскільки відповідачем не надано відповіді на вказаний лист, Держгеонадра України звернулись до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що відповідачем не виконано вимоги спеціального дозволу на користування надрами та угоди до нього щодо подання щорічного звіту форми 5-гр. як підтвердження експлуатації корисних копалин та пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин затверджене постановою КМУ від 22.12.1994 №865 щодо проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, що в силу положень пункту 5 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра, є підставою для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на їх користування.
ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22.01.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем виконано свій обов`язок передбачений п. 4 Спеціального дозволу на користування надрами №3548 від 09.12.2004 щодо подання звітності за формою 5-гр.
Додатково суд апеляційної інстанції зазначив, що подання звіту поза встановленими строками, а саме поза межами 20 числа першого місяця року наступного за звітним, не створює підстави для застосування заходів реагування у вигляді анулювання спеціального дозволу на користування надрами, оскільки визначальним для застосування цих заходів є неподання звіту, а не його подання пізніше.
Також, апеляційний суд визнав безпідставним покликання позивача на порушення Товариством пункту 25 Положення №865, оскільки в угоді про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин №3548 від 22.12.2015 жодних вимог щодо проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин не міститься. Крім того, зазначений пункт 25 Положення №865, недотримання вимог якого стало підставою для зупинення дії спеціального дозволу та подальшого порушення питання щодо його анулювання у судовому порядку, був нечинним на момент виникнення спірних правовідносин.
Враховуючи, що станом на час прийняття позивачем рішення про зупинення дії спеціального дозволу №3548 від 09.12.2004, а саме 11.01.2017, норма пункту 25 Положення №865 була нечинною, апеляційний суд дійшов висновку, що фактично відсутні підстави вважати, що ТзОВ «Карпати-2003» допустило порушення умов користування надрами та, відповідно, відсутні підстави для анулювання спеціального дозволу.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обгрунтування касаційної скарги Державна служба геології та надр України посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, не повне дослідження обставин справи та доказів, які мають значення для правильного вирішення справи, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.
Покликається на те, що суди дійшли помилково висновку щодо відсутності у позивача обов`язку проводити повторну державну експертизу та оцінку запасів родовищ корисних копалин через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр, як це передбачено пунктом 25 Положення №865.
З покликанням на лист Державної фіскальної служби України від 03.06.2016 №9651/5/99-99-12-02-03-16, в якому висловлено позицію, відповідно до якої припис пункту 25 вищезазначеного Положення є обов`язковим до виконання, як такий, що забезпечує механізм прозорого формування у тому числі й податкової звітності видобувних галузей, позивач наголошував на помилковості висновків судів попередніх інстанцій про нечинність пункту 25 Положення №865 на момент прийняття рішення про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №3548 від 09.12.2004.
Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема Кодексом України про надра, Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення №1174), Порядком №615.
Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення №1174.
Відповідно до підпунктів 9, 10 пункту 4 Положення №1174 Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами, зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами, поновлює їх дію у разі зупинення.
Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Виключно з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у користувача надр виникають права та обов`язки, передбачені Кодексом України про надра та Порядком № 615.
Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра слідує, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.
Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
За змістом наведених правових норм анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.
Враховуючи, що в частині висновків судів попередніх інстанцій щодо виконання відповідачем обов`язку, передбаченого п. 4 Спеціального дозволу на користування надрами №3548 від 09.12.2004 щодо подання звітності за формою 5-гр рішення судів позивачем не оскаржуються, а тому за правилами частини 1 статті 341 КАС України, в цій частині рішення судів не переглядаються.
Перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, Верховний Суд, виходить з наступного.
Спірним в межах цієї справи є наявність чи відсутність у відповідача обов`язку виконання вимог пункту 25 Положення №865, та, як наслідок, наявність чи відсутність у позивача законних підстав для порушення питання про анулювання дії спеціального дозволу у зв`язку з недотриманням відповідачем вимог зазначеного пункту.
Верховний Суд вже викладав правову позицію щодо застосування пункту 25 Положення №865.
Зокрема, у постанові від 23.06.2023 у справі №640/11915/19 Верховний Суд дійшов наступних висновків:
«Пунктом 25 Положення №865 (у редакції, чинній до 26 березня 2008 року) було передбачено, що повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться обов`язково у тому разі, коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими ДКЗ, або якщо списані та передбачені до списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством.
Повторна і додаткова експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться у порядку, передбаченому цим Положенням.
38. Постановою Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року №264 «Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин» внесені зміни до пункту 25 Положення №865 та викладено у наступній редакції:
«Повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр, а також у разі:
- коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими Державною комісією по запасах корисних копалин або якщо списані та передбачені для списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством;
- коли різниця у розмірі становить понад 20 відсотків порівняно з фактичними техніко-економічними та фінансовими показниками господарської діяльності, пов`язаної з видобуванням корисних копалин, а також коли зміни в технологічних схемах призводять до такої різниці».
39. Постановою Кабінету Міністрів України від 27 жовтня 2010 року №1236 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» постанову Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року №264 визнано такою, що втратила чинність з 12 січня 2011 року.
40. Відповідно до пункту 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2005 року №870, визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом.
Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.
41. Конституційний Суд України у рішенні від 03 жовтня 1997 року №4-зп зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.
42. Крім того, у пункті 2 рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року №1-рп/ зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
43. Водночас, з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 27 жовтня 2010 року №1236 зміни та доповнення до Положення №865 не вносились, попередня редакція пункту 25 Положення не відновлювалась.
44. Відновлення чинності пункту 25 Положення № 865 мало місце лише у грудні 2017 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин», якою пункт 25 Положення №865 викладено у новій редакції.»
Правова позиція щодо застосування пункту 25 Положення №865 викладена також у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі №807/1332/17, від 17.02.2021 у справі №824/964/18-а, від 26.03.2021 у справі №806/2722/16, від 15.06.2021 у справі №826/1503/17, від 15.07.2021 у справі №816/1591/16.
Крім у того у постанові від 21.03.2023 у справі №826/8668/17, предметом оскарження в якій було, крім іншого, правомірність наказу Держгеонадра від 11.01.2017 №5 про зупинення дії дозволів наданих надрокористувачам, Верховний Суд у постанові від 21.03.2023 дійшов висновку, що:
«….. станом на час прийняття відповідачем наказу від 11 січня 2017 №5 норма пункту 25 Положення №865 (порушення якої, на думку відповідача, допустив позивач, і, яка зазначена як підстава для встановлення строку для усунення порушень, а також зупинення дії спеціального дозволу) втратила чинність, у зв`язу з чим висновки судів попередніх інстанцій про визнання протиправним та скасування даного наказу є обґрунтованими.
Окрім цього, ані особливими умовами спеціального дозволу на користування надрами від 26 березня 2001 року №2410, ані Угодою про умови користування надрами з метою видобування крейди Новгород-Сіверського родовища крейди та суглинок від 07 лютого 2012 року не передбачено обов`язок ПрАТ «Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів» проводити державну експертизу та оцінку запасів корисних копалин.»
Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Держгеонадра від 11.01.2017 №5 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 09.12.2004 №3548, виданого ТОВ «Карпати-2003» на підставі пункту 22 Порядку №615 у зв`язку з порушенням вимог пункту 25 Положення №865, та надано 30 календарних днів для усунення порушень.
В подальшому, у зв`язку з невиконанням відповідачем вимог зазначеного наказу, позивачем подано позов про анулювання виданого відповідачу спеціального дозволу на користування надрами, який є предметом розгляду у цій справі.
З огляду на нечинність, на час виникнення спірних правідносин, пункту 25 Положення №865, недотримання вимог якого відповідачем стало підставою для зупинення дії виданого йому спеціального дозволу, та подальшого порушення питання щодо його анулювання у судовому порядку, суди попередніх інстанцій дійшли обгрунтованого висновку щодо безпідставності позовних вимог та ухвалили рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Доводи касаційної скарги таких висновків судів попередніх інстанцій не спростовують, а їх зміст зводиться до додаткової перевірки доказів, що в силу приписів частини другої статті 341 КАС України, знаходиться поза межами повноважень суду касаційної інстанції.
Покликання позивача в обгрунтування касаційної скарги на лист Державної фіскальної служби України від 03.06.2016 №9651/5/99-99-12-02-03-16 стосовно чинності пункту 25 Положення № 865, є безпідставним, оскільки зазначений орган не уповноважений надавати будь-які офіційні роз`яснення стосовно чинності актів уряду. Вказаний лист має лише інформаційний характер та не є обов`язковим до застосування оскільки не є підзаконним актом.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 21.08.2018 у справі №807/1332/17, від 29.04.2020 у справі №806/648/17 та від 23.07.2020 у справі №816/827/17
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Керуючись ст. 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22.01.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук